扶持政策如何才能效能优化——基于我国出版业“走出去”驱动力结构的分析，本文主要内容关键词为：出版业论文,驱动力论文,效能论文,走出去论文,扶持政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国出版“走出去”发展状况
2004年发布的《中国文化产业国际竞争力研究报告》显示，在对影响我国文化产业发展的6个要素进行的强弱排名时，“文化体制和政策”被排在第一位。在14个主要国家文化产业国际竞争力排名中，我国政府行为综合竞争力排名第13位；其中，文化政策的“透明度”、“健全性”和“科学性”三项指标得分均为最低。①经过近十年的发展，我国文化产业政策体系正逐步形成。
“走出去”作为国家战略始于2001年《国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》的颁布。2001年12月24日，国家广电总局发布《关于广播影视“走出去工程”的实施细则》，明确了培育我国影视节目国际竞争力是未来重要目标。这也是我国加入世贸组织之后文化产业发布的第一个明确提出走出去工程的专项政策文件。2003年，全国新闻出版局长会议正式把中国出版“走出去”战略作为我国新闻出版业发展的五大战略之一。一系列重点工程相继从2005年推出，对我国图书版权输出起到重要的促进作用。如“中国图书对外推广计划”自2006年起，已同美国、英国、法国、德国、荷兰等56个国家和地区的351家出版社签订了资助出版协议，资助出版图书1690种；2007年，新闻出版总署出台扶持新闻出版走出去八项政策；2009年和2010年分别启动了“经典中国国际出版工程”和“中国出版物国际营销渠道拓展工程”；继2009“版权年”、2010“渠道年”之后，2011年，新闻出版总署“走出去”工作迈入“政策年”。2011年，新闻出版总署相继出台了《新闻出版业“十二五”时期“走出去”发展规划》和《关于加快我国新闻出版业“走出去”的若干意见》，这是出版行业第一次专门为“走出去”制定专项政策。上述一系列政策对我国出版业进入国际市场起到了重要推动作用。2002年，我国图书版权输出数量是1317种，对美、加、英、法、德、俄几个发达国家版权输出数量只有可怜的18种，而同期引进的图书版权数量则以万计。2003年，输出引进比达到最大逆差1∶15。我国版权输出量从2005年的4881种增长到2010年的10255种，增长了一倍多。其中，2010年我国在英、美、法、德、东亚和我国台港澳地区版权输出总量为3022种，比上一年增长了35％。2011年，全国共引进出版物版权16639种，输出出版物版权7783种，增幅分别为0.02％(37种)和36.8％(2092种)。具体到图书版权而言，进口14708种，增长7.2％；出口5922种，增长52.6％。与2002年相比，2011年我国各类出版物版权输出总量增长491％，输出引进比缩小至1∶2.1，对美、加、英、法、德、俄等重点发达国家的图书版权输出总量增长82倍；图书版权贸易输出与引进比例则缩小到1∶2.5。②
从文化产业整体来看，我国在对外贸易中较早实现顺差，但顺差主要集中于文化制造业，涉及内容产业部分大部分属于逆差，只有动画产业基于严厉的进口限制和代工制作才形成少见的顺差。上述关于我国出版业的发展似乎又为我们提供了“政府扶持”必要性的有力证据。从文化产业发展的具体过程来看，我国文化产业的发展战略思路受到韩国的较大影响。1998年的金融危机后，无论是电视剧，还是电影，韩国都在较短的时间内获得了快速的发展。对韩国文化产业发展经验的考察结果往往被总结为是政府扶持的结果。这或许有韩国政府本身的原因，也是窥及韩国文化产业发展核心所在的一个视角，但更多可能与考察团队自身角色有关。我国赴韩考察文化产业的组织多为政府机构，考察重点自然也习惯性地聚焦于对文化产业发展中政府功能的考察，进而放大了政府在文化产业发展中的积极作用，而对其他致效因素却有意无意地忽略了。其实，就产业发展而言，对包括政府在内的整个系统的全面考察才是重点，尤其是我国当前尚处于市场经济体系的建构过程之中。从计划经济时代一路走来，我国从来不缺的是对政府功能的期待和放大，较缺少的倒是政府如何与市场合作，确立起企业的独立自主市场主体地位，提高产业发展的效率。
在政府因为扶持政策而手中掌握大量资源却又缺乏必要监管的背景下，产业与市场发展的轨迹很容易被扭曲。政府往往借助资源分配的权力将自身意志强加给企业，越俎代庖，为企业制定符合政府需求而非用户需求的发展方向，进而干扰了整个产业的自然演化过程。就对产业和市场的了解和把握而言，政府与企业各有所长，缺失对产业系统整体优化而推出的扶持政策很可能是使企业“无脑化”，跟着政府补贴和奖励的驱动走，沦落为行政指挥棒下的生产傀儡。以近年来发展较快的动漫行业来看，在这一政府扶持力度最大的行业发展中，基本实现了“走出去”要求的指标，如顺差、年产量的提升等。2002年前后我国动画年产量仅4000分钟左右，但是到了2011年已经攀升至26万分钟多，占了世界年产量的三分之二；同时实现严厉的限制进口播出政策，这直接导致海外电视动画进口量的萎缩，甚至2009年进口电视动画金额仅为128万元。就年产量而言，仅2010年的22万分钟就约等于日本全年产量的两倍，整个欧洲全年产量的五倍多；但是，相对于日本60％与美国26％左右的国际市场份额而言，我国作为动画生产第一大国却不得不与欧洲国家、韩国等分割剩余不到14％的市场份额。出版产业的情况相对要好一些，主要是进口与出口相对均衡发展，较少实行类似动画产业发展的政策指导原则。例如《关于加快我国新闻出版业走出去的若干意见》中明确规定：对版权贸易输出与引进逆差超过1∶3的新闻出版企业实行重点监控，采取有效措施促使其改善版权贸易结构；此外，还规定年度出口金额增长幅度须大于进口金额增长幅度，并按出口实绩配置进口权限。这一政策指导原则将进出口实行均衡管理，而且并没有电影行业一样国有公司垄断专门的进口权。例如中影集团和华夏集团垄断大片进口渠道，通过大片分账方式即可获得丰厚利润。而从出版行业的进出口业务来看，以2010年法兰克福书展版权输出签约排行榜为例，尽管排名前两位的是中国出版集团和中国科学出版集团，但属于民营资本背景的凤凰出版传媒集团也上升到了第三位。
但是从整体来看，出版业的进出口也存在不少问题。其一，总金额不高：中国图书、期刊、报纸的出口金额从2006—2010年一直在3000多万美元以内；其二，价格偏低：2010年图书进口的数量为568.57万册、金额为9402.01万美元，平均进口的图书每册价格是16.53美元；而在同一年，中国出口图书707.23万册，金额仅为3232.11万美元，平均出口图书每册价格只有4.57美元，低价格才使中国图书在国际市场具备一定的竞争优势；③其三，驱动力结构失衡：政府部门在中国出版产品走向世界过程中一直处于主动地位，扮演着主角，而作为市场主体的出版企业却长期处于被动局面，充当着配角，“走出去”的动力不足。这种“主次倒置”的动力结构状态，不利于中国出版产品走向世界的可持续性。④三个问题其实可以归结为一个问题：如何激活企业“走出去”的愿望?目前仅靠财政激励和强制性的进出口捆绑一体化的方式尽管在短期内有效，但明显是脱离了市场关系而进行的行政强行驱动，只能解决短时期的问题。如果希望出版业获得持续的国际竞争力，激活企业主体面向国际市场的竞争力就显得势在必行。
二、出版业“走出去”驱动力结构合理配置
那么，在现有政策的框架下，政府和企业究竟是何种关系呢?驱动力结构如何才是属于合理配置呢?其实，从已有政策文献取向来看，文化企业已经被明确确立为文化走出去工程的主体，只是在已有的政策惯性作用下，如何落实还是一个问题。2011年3月16日颁布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中涉及文化“走出去”的内容被明确列入“加快发展文化产业”一节，提出了“积极开拓国际文化市场，创新文化‘走出去’模式，增强中华文化国际竞争力和影响力，提升国家软实力”的发展目标。2011年4月文化部颁布《关于促进文化产品和服务“走出去”2011—2015年总体规划》，提出文化走出去的基本原则为：坚持“政府为引导、企业为主体、市场运作为主要方式”；坚持统筹国内外两种资源、两个市场。2011年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期“走出去”发展规划》提出：坚持以政府为主导、企业为主体、市场化运作的运行体制；坚持政策扶持、项目带动、平台支撑的运行机制。2012年2月，时任中宣部部长的刘云山在全国文化体制改革工作会议上的讲话中再次明确提出，要按照“政府主导、企业主体、民间参与、合作共赢”的要求，在加强对外文化交流的同时，积极发展对外文化贸易，加强品牌建设和市场营销，更好地推动中华文化走出去。
关于国家政策的效用，以研究国家竞争优势而蜚声国际的迈克尔·波特在其著名的产业国际竞争力构建模型“钻石模型”理论中认为，政府本身并不直接创造产业的竞争力，也不能帮助企业创造竞争优势，而是通过影响钻石体系的四项关键要素(生产要素、企业战略、结构和竞争对手、需求条件和相关支持性产业)来影响产业的竞争力和获取发展机遇的可能。⑤在钻石模型的框架下，产业创造竞争优势的过程中，政府的角色是正面的，还是负面的，要看它对钻石体系的影响，即通过政策来影响产业生产要素的配置形态、同业竞争的形态和强度，影响产业发展的需求条件和相关支持产业的发展，并影响四项关键要素的组合效率，从而间接地对产业的竞争力产生影响。但是，就我国出版业“走出去”相关政策的价值取向而言，政府角色显然超出“钻石模型”所界定的职责。政府作为“走出去”战略实施的宏观主体，跨越了古典经济学理论对政府的市场秩序守夜人的角色定位，也超越了新古典宏观经济学理论对政府的宏观调整管理者的角色定位，政府是围绕走出去战略实现制度变迁的主导力量，⑥并进一步演化为“走出去”驱动力结构中的核心力量。基于这一政府驱动的产业发展动力格局，我国现有“走出去工程”的重点也主要集中于对外贸易的直接支持，包括：1.通过相关补贴政策支持影视企业进军海外市场；2.着力于突破国际贸易壁垒，营造相对公平的国际竞争环境。而按照迈克尔·波特的研究逻辑，一个产业的国际竞争力源于国内竞争优势的延伸。因此，“走出去”政策体系中自然而然地应该包括两个部分，即上位政策为国内产业竞争优势培育政策，下位政策才是对外贸易政策，包括出口补贴、便利性提供等。当前我国文化产业国内政策的取向明显表现强化以行政区划为单位，以集团化为主导。这一政策取向直接消解了我国超大国内市场规模这一文化产业国际竞争的天然优势，进而使得文化产业国内政策与国际政策的背离与冲突，进而消解了企业进军国际市场的内在动力。
文化产品国际贸易的研究认为，文化产品的文化贴现和国内市场大小的交互作用是拥有最大的国内市场的国家在国际文化贸易当中最具竞争优势的核心原因。⑦其中，文化折扣是指因文化背景差异，国际市场中的文化产品不被其他地区受众认同或理解而导致其价值的减低。从日本与韩国的影视产业国际贸易的实践来看，文化折扣其实是一个跨文化传播的沟通技巧问题，是可以通过协调国际市场需求和国内市场需求而得到解决的。日本与韩国影视产业国际贸易实践也验证了东亚文化和西方主流文化沟通的可能性。对于中国而言，最大的国际贸易竞争优势来自超大规模国内市场这一无法被模仿和替代的自然基础。大国经济特征对培育国际竞争力的作用主要表现在四个方面：一是有利于在国际谈判中占据有利地位和获得贸易条件之利；二是对出口产业的规模经济支撑；三是当出口产品在国际市场上一旦受阻，国内市场可以为出口商品提供一个缓和的平台；四是大国富有潜力的市场是吸引国际生产要素的重要因素。⑧而对美国影视产业的研究也同样表明，电视节目的窗口化(windowing)策略正是得益于美国国内多层级的市场结构，使得美国电视节目在走入国际市场竞争之前已经因为大国市场而获得利益保障，从而在国际竞争中享有低价格优势。集团化被作为由我国政府主导的、应对加入WTO后新竞争环境的文化产业国际竞争力培育方式，尽管使文化产业获得规模的提升，但也强化了行政性区域市场垄断，牺牲了中小传媒的创新活力与产业要素在全国性统一市场内的聚合。行政力量主导的文化产业集团化最终消解了我国大国国内市场规模这一先天优势，并导致文化产业陷入“大国规模、小国贸易条件”的对外贸易困境。
基于上述分析，“走出去”战略所强调的“政策驱动”在一定程度上消解了出版企业国际竞争力的主体地位；而国内政策以集团化为主导的“垄断驱动”则进一步消解了企业走入国际市场参与国际竞争的主动性；以区域为单位直接参与国际竞争则进一步消解了文化产业要素在我国超大国内市场内自由流通、实现市场配置效率的机会，形成典型的大国贸易规模、小国生产条件的“诸侯经济”发展模式。上述三个层次的消解，导致出版企业“走出去”的驱动力结构明显失衡，很难形成基于产业竞争优势的对外贸易竞争力，所谓“走出去”也就更多停留在浅尝辄止，无法深入持续发展的层面。那么，如何才能使扶持政策获得效能优化呢?这要基于以下几个原则：其一，有利于企业成为竞争优势的主体，而不是政府成为竞争优势的基础；其二，扶持政策是基于整个产业竞争力的提升，而非集中于对外贸易单一产业价值实现环节；其三，国际面向的政策与国内面向的政策取向保持一致，共同作用于我国超大国内市场规模这一天然优势基础的发挥；其四，政策的制定与执行要保持一定的制衡。
关于第四点建议，英国“一臂之距”经验和韩国文化产业振兴院经验可以借鉴。“一臂之距”(Arm’s Length Principle)源于英国文化管理的尝试，通过行政系统内外分权制衡，以保证文化经费的合理配置和使用，这是“一臂之距”原则的基本要义。英国的中央政府文化行政主管部门包括文化、新闻和体育部。这些部门只管制定文化政策和财政拨款，没有直接管辖文化艺术团体和文化事业机构，具体管理事务交由非政府公共文化机构，即各类艺术委员会负责执行，对艺术团体进行评估和拨款；但这些机构和政府之间不存在行政领导关系。各类非政府公共文化机构通过具体分配拨款的形式，负责资助和联系全国各个文化领域的文化艺术团体、机构和个人，形成全社会文化事业管理的网络体系。
韩国文化产业振兴院最早是2001年8月为有效的支援文化产业振兴发展而设立的公共机关。2009年由韩国广播影像产业振兴院、韩国文化产业振兴院、韩国游戏产业振兴院、文化产业中心、韩国软件振兴院和数字化文化产业团整合而形成一个新的机构。尽管该机构隶属于文化观光部，但实际上属于行业自我管理组织，具有强大的资源配置权力和行业协调能力。文化产业振兴院分为三个部分：产业孵化本部、内容开发本部和产业振兴本部；旨在整合文化领域的核心力量，促进文化产业的发展，构筑综合支援体系。其业务涵盖为构筑文化产业的创作基础、培养人才、活跃对韩国文化的开发之制作、流通和市场营销、促进对国外市场的开拓等。目前，文化产业振兴院已经在北京、东京、伦敦、洛杉矶设立了事务所，为韩国文化企业的出口提供支持。振兴院对企业的支持分为三种模式：一是通过风险资金进行支持。二是通过平台支援。三是帮助企业拓展海外市场。韩国2010年拨给文化产业振兴院资金为2000亿韩元(约12亿人民币)。此外，文化产业振兴院还利用“文化产业专门投资组合”实现融资，与民间资本一起发挥对文化产业的支持作用。
注释：
①祁述裕.中国文化产业国际竞争力报告[H]，社会科学文献出版社，2004：37.
②张洪波.2011年全国图书版权贸易数据分析[J]，出版广角，2012，(11).
③④雷兴长.中国出版产品走向世界的结构性战略问题探讨[J]，甘肃社会科学，2012，(5).
⑤(美)迈克尔·波特.国家竞争优势[H].中信出版社，2007：114.
⑥胡拥军，马强.“十二五”时期“走出去”战略实施与政府行动框架的重构[J].当代经济管理，2011，(5).
⑦考林·霍斯金斯等.全球电视和电影产业经济学导论[M].新华出版社，2004：56.
⑧钟昌标.大国国内市场体系与国际竞争力的关系[J]，杭州电子科技大学学报(社会科学版)，2005，(9).