中国就业、再就业与劳动力转移的趋势和出路，本文主要内容关键词为：再就业论文,中国论文,出路论文,劳动力转移论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国未来的几年、10年、20年中，国有企业规模要缩小，劳动力要从国有经济中减人使其增效；产业结构需要进行重大的调整，劳动力要从一些萎缩的产业中退出来；财政负担的行政事业、党政社团部门也要精简分流；每年新增的城镇劳动力大约为500万人左右， 农村剩余劳动力约2.2亿人，农村向城镇转移的压力巨大。 如果不从战略上入手解决中国未来的就业、再就业和剩余劳动力转移问题，社会将难以稳定。
一、未来失业和剩余劳动力转移的趋势
（一）城镇新增劳动力失业及职工下岗趋势
据中国科学院学者的分析，目前全国城镇失业和下岗情况为，城镇登记失业人口和登记失业率达到改革开放以来的第二次高峰， 1992 —1997年平均增长率高达9%；1993—1997 年城镇下岗职工人数迅速增加了4倍，年平均增长率高达40%以上，城镇失业人口已经增加了2倍，下岗职工中未就业人员已占实际失业人口的1／2左右。今后几年，下岗职工将大规模增加，进入全国城镇失业率最高峰阶段。
表1 中国城镇实际失业人口估计单位：人
城镇劳动力供给
年份 登记失业人口 下岗职工 放长假职工 下岗再就业
供给量 从业量 实际潜在
1993 420.1 300 10 120
1997
22548
20207
5701150 120 4607.010.0
1998
23773
20678
5901650 170 6408.513.0
1999
25028
21100
6602150 200 8409.515.0
2000
26244
21650
7202000 200 840
10.017.0
2001
27616
22300
8601800 180 840
10.518.0
失业率
年份 下岗再就业
实际潜在
1993 120
1997 460
7.010.0
1998 640
8.513.0
1999 840
9.515.0
2000 840 10.017.0
2001 840 10.518.0
注：表中数据根据《劳动与经济增长》（周天勇，上海三联出版社1994年版）、《就业与发展》（辽宁人民出版社1998年版）和国家统计局统计年鉴及1999年统计公报等整理和计算。1999年以后数据为笔者估计。一部分学者认为，真实的失业率要比表中所列的数字大，看到的最大数字的文献为，失业人数在1998年为2400万人，失业率为10%。
从表1可以看出，世纪之交的几年中， 劳动力供给及可能失业的规模和压力越来越大。城镇净增劳动力、各种农业人口转城镇劳动力的规模较大。到2001年，如果从业人数规模为22300万人， 则潜在的失业压力将会高达18%。当然，真实的失业率可能通过让更多的人学习，推迟就业、提前退休、放慢农业劳动力向城镇转移的速度等等办法，可控制在14%左右。但是，潜在失业率与真实失业率之间的差距太大，等待就业的压力较大。每年将结转不能就业的再就业的劳动力，而且会积累起来，形成一定的规模。可能由于近几年经济增长速度下滑、通货紧缩、市场萧条，就业容量较小，每年提供的就业量与城镇劳动力供给量相差较大，登记失业和下岗的劳动力就业和再就业不充分，将会有一部分未就业和未再就业的劳动力结转到下年。
中国城镇就业还有一个特殊的问题，是职工下岗压力较大。按照工业发展的规律，因为资本利润率下降和劳动力收益率上升规律的作用，工业要不断地提高资本有机构成，相对减少工人或者绝对减少工人，即减人增效。目前，国有工业制造业中的资本有机构成是20万元／人。能得到相当于银行贷款利率的资产盈利水平的资本有机构成为40万元／人，按此计算，仅国有制造业中就过剩1500万职工。国有单位职工平均工资水平从1952年到1997年，扣除物价因素，增长881%。 近几年出台的职工各类统筹又占到工资总额的50%以上，而国有工业资金税后利润率从 1978年的15.5%下降为1997年的0.8%，1998年盈亏相抵后， 实际是负值。可以看出，资本有机构成不能提高，资本利润率长期下降和职工报酬率的持续上升，将整个国有工业推入了困境。为使国有工业生存下去，资本收益率长期下降和人力收益率长期上升规律强制性地迫使我们不得不由国家出面干预企业大规模地减人增效。1999—2003年，如果考虑入关与国外竞争、从国有企业转移出富裕劳动力、以及吃皇粮的单位也要精简分流，将是一个职工大下岗的时期。
从长期来看，比较危险的是，国有企业要减人增效，由国家财政供养的党政、教育等单位要下岗分流，而民间投资办企业又受到注册资本金、盖章审批、税费繁杂等方面的制约，加上近两三年的萧条，就业机会的增幅大大低于需要就业和再就业人口的增幅。如果不注意大力调整企业组织结构，发展劳动密集的中小企业，真实失业率有可能上升到20%左右，导致5500万人没有工作和基本生活收入低下。失业劳动力比率太高，相当一部分城镇居民将因煤电水房费、子女学费、生病医疗费、基本生活费用等开支方面陷入困境。
（二）农村劳动力转移和流动趋势
影响中国社会稳定的另一大问题就是农村剩余劳动力在产业上向非农业和在地理上向城镇的大转移。我国是一个发展中国家，因产业结构的变动和城市化也伴随着劳动力供给的结构转型问题。由于农业部门的现代化和劳动生产率的提高，剩余的劳动力将使非农业部门的劳动力供给增多；同时也因城市化的进程，城市劳动力的供给将大幅度增加。而城市化的进程意味着城市劳动力供给的数量越来越多。
收入差距是人口流动的诱因，而人口流动则是均衡劳动力资源在地区和部门间配置，缩小地区和城乡间收入差距的一个重要手段。这种人口流动方式的劳动力资源再配置形成的效益，又是经济增长的一部分动力。劳动力流动会带来社会的一定的不稳定性，但因由于人口流动的社会不稳定性，将人口管制住，则会因收入差距的更大化，而导致人口流动压力更大。
值得指出的是，长期以来我们实行了严格的城乡户籍差别制度，劳动力及其家人的城乡户口等级、就业的所有制等级，以及社会福利制度的城乡巨大差别等政策和制度，限制了人口从农村向城市逐步、稳定和温和地转移。其恶果是，束缚了第三产业的发展和市场的发育，弱化了自动调节控制人口增长的社会和经济机制，妨碍了农村劳动力素质的提高，导致过多的低素质的劳动力格局和狭小的就业空间。应当看到，人口城市化是一个已经被世界各国的发展历史证明了的社会经济规律，我国过去的人口政策和制度不但没有解决人口和就业问题，而且给今天造成了更严重的农村劳动力转移的巨大压力。
据中国科学院国情分析研究小组对中国农业剩余劳动力做过估计，认为1990年农业过剩劳动力为20529万人，1996年为16012万人。笔者认为他们分析用的方式低估了农业自1952年，特别是80年代以来由于农业技术进步带来的劳动生产率的提高。早在1952年时，农业农作物耕种的劳动生产率就为12.23亩／劳动力。 我们保守地假定当时的农业中没有剩余劳动力，并且最保守地估计1952—1980年间农业劳动生产率几乎没有增长，那么，80年代以后农业劳动生产率无论如何也应当逐步提高。
表2 农业劳动生产率提高情况表
年份
播种面积 机械动力 化肥用量农药用量用电量地膜覆盖
万亩千瓦/亩
千克/亩 吨/万亩 度/亩
万亩
1952 211884
0.00008 0.05
0.030.02
1980 219569 0.09 5.80
2.65
14.57
23.12
1990 222543 0.17 11.63 37.92
1997 230953 0.24 17.23
5.17
85.73
13724
2000 232000 0.28 18.50 95.00
2005 234500 0.34 20.50 120.00
注：根据《中国农村经济统计大全》（农业出版社1989年版）和《中国统计摘要（1998）》计算整理。2000年以后数据为笔者估计。
从表2可以看出， 农业劳动生产率的提高来自于这样几个方面：首先是农业机械的增加几乎在运输、肥料、粮棉、灌溉、耕作、收割、打碾、粮食加工等各个方面程度不同地代替了人力。如农业机械动力，按照播种面积计算，1952年时为0.00008马力／亩，1997年时达0.24 马力／亩；农业机械总动力1957年时仅有165万马力，而到了1997 年时达到57554万马力，增加了348倍。其次，化肥、农药的使用，也使农民在积肥、除草等方面的工作大大减轻。而农村用电量的增加，则节省了农民灌溉、家务等方面的一系列劳动。因此，农业耕种劳动生产率从1952年的12.23亩／人上升到目前的23亩／人左右，是一个很保守的估计。 按照这种农业耕地劳动生产率，我们可以计算农业中过剩的劳动力。
表3农业中过剩劳动力估计单位：万人、万亩
年份农作物播 农业劳 人均耕种能力 中科院国情组估
农业剩余劳动力估计
种面积
动力
高
中
低 计剩余劳动力高估计 中估计 低估计
1952
211884 17317
---
- - - -
1980
219569 29425
15
13
11 1141714787
125359464
1990
222543 38808
19
17
15 2052927095
25717
23971
1997
230953 34730
22
20
1816012(96) 24232
23182
21899
2000
232000 32500
23
21
19
22413
21452
20289
2005
234500 29500
25
23
21
20120
19304
18333
注：数据来自于《中国统计年鉴1998》、《就业与发展》（辽宁人民出版社1998年版）及作者计算整理。2000年以后数据为笔者估计。
通过表3计算分析可以看出，目前中国农业中至少剩余了2.1亿劳动力。通过小城镇建设和农转非等措施，2000年时，有可能减少到2 亿，2005年时减少到1.8亿。农业成本上升、劳均土地减少、 与城镇居民收入差距加大，必然地要推出和吸引出农村剩余劳动力向外流动。因此，农业剩余劳动力及其向非农业和城镇的大转移，是中国世纪之交的最大经济社会转型问题。农业剩余劳动力向非农业和城镇转移，过程就是大规模的人口流动。据资料计算估计，目前全国有流动人口约8000万左右（包括已经在外临时居住一年以上的人口，约占流动人口的25%），在省际间流动的约占1／3，省内流动的约占2／3。据1996年有关资料的计算，农业劳动力人口在省际间流出率（流出人口占省内农业劳动力人口比率）较高的省区有安徽、江西、四川、河南、宁夏、甘肃、湖北、陕西、湖南、贵州和广西，分别为15.24%、14.34%、12.61%、12.51%、11.48%、9.12%、7.15%、6.06%、5.77%、5.08%、4.95%； 流入率（流入劳动力占区内劳动力人口比率）较高的省市有天津、北京、广东、海南和福建，分别为8.66%、8.36%、8.00%、5.04%和3.53%。由于农业人均耕地、劳动收入等减少和增幅放慢，再加上农业耕地劳动生产率提高，农业生产成本增加，农业产品涨价已无空间，入关后农产品进口对国内农业产品价格的抑压，城乡收入差别和东西部发展差别很可能继续拉大，农业劳动力的剩余率和潜在流动率压力将在今后几年中上升。流动人口规模将进一步增加。
二、中小企业的发展是解决未来失业问题的关键
未来能将社会稳定性的第一位重要工作是，调整所有制结构、鼓励社会投资、大力发展中小企业，从而尽可能多地吸收劳动力就业，通过使大部分人就业的方式缩小城镇贫困人口的比率。
（一）未来用国有经济和城镇集体经济，包括吃皇粮的部门来解决就业的难度很大
未来12年中将有2亿多甚至到3亿的巨额新增、下岗和农村剩余劳动力需要就业、再就业和转移就业。我们还能再用大量建设国有企业的办法来提供就业机会吗？难度很大。从目前国有企业陷入困境的教训看，一是过去我们的国有工业用来解决就业，资本有机构成不能提高，资本利润率长期下降和职工报酬率长期上升，而职工人数又不能减少反而要增加，结果很可能使国有企业陷入困境；二是国家财政没有钱，用城乡居民的钱来提高负债的国有经济，效率很低、风险很高，向银行不断转嫁、集中和积累不良资产，结果使我们的银行体系潜伏了很高的风险。目前，国有经济只能在投资大、具有一定规模的企业中存在，而工业能盈利的资本有机构成为40万元／人，一年如果将2000万人容纳在国有经济就业，需要8万亿人民币；1000万人在国有经济就业，需要4万亿人民币，这是不可能的。实际一点，国家如果每年拿出1000亿投资， 再加1000亿贷款来搞国有企业，也只能容纳50万人就业。 只能解决相当于1／40的就业。从世纪之交的几年中来看，国有经济投资能力下降并要减人增效，城镇集体经济投资能力也下降并也要减人增效，党政社团组织要精简分流，文教卫科等吃财政饭的部门也要精减机构和减少人员，这些部门不可能再大量地增加就业机会。
国有大中型企业的改革，如果能使国有企业尽快走出困境，破产倒闭的国有企业少一些，从国有经济中需要调整出来的劳动力将会少一些，减缓社会稳定方面的压力；但是，总体上讲，国有大中型企业要减人增效，要减出劳动力来。因此，国有企业改革，在增加就业方面，作用极为有限。
（二）发展容纳劳动力较多的中小企业，将是我国在一个很长时期内缓解就业、再就业和转移就业问题，抑制城镇贫困人口增加并使其减少，使广大城乡特别是城镇居民安居乐业，稳定社会经济的唯一途径
今后多年中，每年需要就业、再就业和转移就业的人数将达3000万人左右，上述国有经济、集体经济和吃皇粮的部门今后多年都将不能吸收他们就业，最有希望的是，民间有大量的投资资金，劳动密集型的民营经济和中小企业将会给新增就业、再就业和转移性就业的劳动力创造广阔的就业空间和前景。
然而，目前的不切实际的中小企业注册的高额资本金制度，繁琐的环环设置障碍甚至谋取好处的投资兴办中小企业审批制度，中小企业投资的复杂和时间较长的审批制度，中小企业繁杂的税费负担，潜意识和实际的一些工作中对民营经济和中小企业所有制和政治上的歧视，五位一体，是一个抑制中小企业发展的体制。
我们将中国企业发展情况与英德比较，1998年英国企业数量395 万个，就业劳动力2716万人，每万就业劳动力有1454个企业，除去非企业单位就业的，平均1个企业中约6.5个人就业；德国企业数量335万个，就业劳动力约3800万人，每万就业劳动力有881个企业， 除去非企业单位就业的，平均1个企业有10人就业。而我国1997 年城镇就业劳动力数量为202070万人，城镇各行业企业数量为401.7万人， 城镇每万就业劳动力只有199个企业，除去非企业单位就业的， 再加上国有企业单位所雇的临时工，平均1个企业中多达500人就业。与英德相比较可以看出，我国城镇每万就业劳动力拥有的企业数比英德低7到4.5倍，城镇企业人数平均规模比英德大71到45倍。这说明，在我国城镇劳动力就业主要在大中型企业和单位之中。500人以下，特别是200人以下的小企业在全部企业中所占的比例相对较小，中小企业对劳动力就业的贡献不大，没有发挥其增加就业机会和稳定社会的应有作用。
大企业与中小企业之间要在功能上进行分工：大型企业主要解决一个国家的科技、财政、经济、国防实力，要使一个国家在全球经济中具有竞争能力，大企业数量要少，技术要高，资产规模要大；中小企业则主要承担解决广大劳动者就业的任务，通过广泛的就业实现社会的公平分配，人民生活的稳定提高，保持社会的安定，中小企业数量要多，要劳动密集，资产规模要小。
我国的国民经济随着产业结构的调整，国有企业的改革和改造，加上日后加入世界关贸总协定，大型企业为了提高竞争力，也会大量地减人增效，其数量也会随着国有经济的战略改组而减少。中小企业的发展，将成为容纳劳动力就业、稳定社会最重要的因素，对帮助国有大中型企业减人增效、党政社团事业单位精减分流、农村剩余劳动力转移等方面做出重要的贡献。
我国1998和1999年进入经济萧条后，社会投资不旺，特别在1999年4、5月份投资增长下降，增加投资支撑经济增长的任务主要落在了国家财政向社会借债扩大投资之上。而且社会没有投资的来源和积极性，财政借债投资负担又重且还有限，经济增长的投资推动乏力。从投资的资金来源看，城乡居民的储蓄存款规模较大，而且因储蓄倾向较高，成了总供给大于总需求的一个不利因素。如果鼓励居民将收入的一部分投资和开办中小企业，可以通过更多的劳动者广泛的就业实现社会分配公平和社会稳定、节省社会保障费用，又可以降低居民收入的储蓄率，扩大其投资倾向，减少储蓄供给，调动全社会投资，推动国民经济持续增长。因此，发展中小企业，在解决我国社会经济诸多问题方面将会起到一箭三雕的作用。而就业、投资于中小企业，对于居民来讲，是比存款和依靠国家救助保险得多和好得多的失业和养老保障。
（三）发展中小企业的一些政策和措施
发展中小企业，是解决我国未来忧心的下岗、新增就业和剩余劳动力转移问题的一项重要国策。中小企业虽然属于劳动者个人或者合伙所创办，在资金规模上无法与主导国民经济的国有大型企业相比，它们因社会分散性和广泛性而具有人民性质。普遍和广泛地号召人民创办中小企业，是就业和发展经济由过去的政府自己包揽走向市场经济和社会化的一种形式和一个过程。因此，党和政府应当提倡人民企业人民办，将鼓励城乡广大人民群众创办中小企业，当做一项通过增加就业减少失业人口、实现分配公平、稳定社会，并且调动全社会投资推动国民经济持续健康快速增长的长久和战略性的措施。
改革目前的企业注册登记办法，放宽企业准入限制，使中小企业开业和进入的门槛降低，时间缩短、开办企业成本减少。一是将中小企业分为登记企业和非登记企业。一些小的门店、餐馆等，可以实行非登记企业制度，可以开业后税务部门按照其营业征收有关税项；二是登记企业，应当分为无限责任公司和有限责任公司，对无限责任公司的注册，不设置资本金额度要求，以其房产等财产作为抵押，以其身份证等证件作为有效注册证件，登记费用限制在30元人民币之内，并禁止注册中的搭车收费和变相收费。对于注册有限责任公司的中小企业，建议将其最低资本金额度要求降低到人民币10000 元（英德劳动者平均工资约为中国职工平均工资的100倍，小型企业的注册费用设置在10000元，对于一些失业人员创办企业来说，门槛已经很高；但是考虑到企业经营中如果注册资本金额度太低，所负有限责任又太低，因而注册资金额又不能降得太少。因此，这里提议以500—10000元为宜）。
并建议改革登记企业的注册程序。简化开办企业的有关手续，实行有关手续集中一并办公的制度， 一个中小企业的注册办理时间不超过6小时。并放宽工商行政管理部门对企业的年度检查，尤其是对中小企业，可以取消工商年检制度。
从税收和补贴等方面鼓励居民投资办企业，杜绝对中小企业除税收以外的各种行政和事业收费。具体政策为：对于为政府接收容纳大量劳动力就业的中小企业，前3 年可实行累退的增值税和营业税退税制度， 对于象沈阳、哈尔滨等重工业、高失业人口地区，中小企业头3 年实行免征全部税收的制度；对于运营中的中小企业，降低其各种税率使其增值部分税负为大型企业的一半，甚至更少一些，此项政策设置为中小企业的普惠税制；个人收入和存款用于投资办中小企业的，免征个人所得税、固定资产方向调节税、利息税和日后可能开征的遗产税。税务部门对营业额较小的中小企业所需要的发票提供便利，使它们真正能够开业并正常经营；除国家税务部门外，任何政府和事业单位无权向中小企业收费、摊派和变相收费。
发展为中小企业融资服务的股份制和地方商业银行体系，其融资对象主要面向中小企业；国家和地方政府建立中小企业投资风险基金和贷款担保基金；对容纳大量失业人员、技术含量较高、扩大出口的中小企业，国家从有关社会保障基金、高技术风险投资基金和出口信贷基金中予以一定的贴息资助和资金资助。
对中小企业贷款的银行，可考虑其贷款额度，减免一定幅度的营业税。从而给银行对中小企业贷款的风险予以一定的补偿。
可以考虑为低风险和高科技的中小企业建立在资本市场融资的第二板块市场。或者在加强严格监管的前提下，建立一些专为中小企业融资的地区性一级半资本市场。
将建立和完善社会保障与发展中小企业和降低失业率结合起来。在建立和完善失业社会保障时，应该按照中国财力弱和劳动力多的国情，失业保障的设计和发放以鼓励劳动者和促进群众就业的方式进行。与其让失业者长期吃社会保障，不如国家用社会保障资金培训其技能、补贴接收企业、发放其开业的流动资金等。这样将大大减轻国家失业社会保障的负担。
将即将就业人员和失业人员职业培训及高等职业教育与中小企业发展和促进就业结合起来。国家可以出资，由政府各级劳动管理部门，对失业人员举办各类如开理发店、饮食店、修理、社区服务等专业的技术培训，也可以举办怎样开办和管理一个小企业的培训，通过培训使以前在工厂中就业的下岗者获得一门技能，并了解自己开办小企业的程序和管理知识。促使更多的下岗者自己创业自己就业。
以后中小企业发展对人员的需求，专业技术和技能人员要多于普通高等教育毕业生。考虑到独身子女家庭的心理状况和中等、大专毕业寻找工作的困难情况，国家可以考虑将高等教育划分普通高等教育和职业高等教育两类，逐步缩小普通高等教育和扩大职业高等教育。并且可以借鉴德国职业学校授课和企业实习双轨制教育的做法，职业高等教育的后两年或者一年在企业中工作、实习到毕业。
国家还应当在制定中小企业发展规划，保证中小企业经营的治安环境，减少对中小企业的各方面行政限制，取消对失业人口迁移的户籍限制，禁止向迁移人口收取所谓的城市增容费，发展中小企业宣传教育（如出版各种开办、投资、管理和经营中小企业的书籍杂志等）诸方面做大量的工作。创造一个中小企业快速和健康发展的政府、社会和经济环境。
需要算帐的是，每增加一个人就业，政府社会保障和救济的压力就减轻一个人，所余资金可用来发展经济；失业和下岗的人越多，政府的社会保障压力就越大。我们这样一个发展中国家与发达国家在社会保障方面是无法相比的：发达国家财力较为雄厚，但是，许多国家也因社会保障而出现导致劳动效率低下、财力负担重等问题，都在对其进行改革；我们国家社会保障财力基础非常薄弱，而未来失业和下岗的压力又很大，社会保障基金管理的效率较低，甚至一些地区发生挪用。因此，明智的稳定社会的办法，是千方百计增加就业，社会稳定是社会主义最大的政治。
三、城市化及小城镇：是转移巨额剩余劳动力的关键
从目前和今后一个阶段来看，由于农业生产成本的提高、农业产品价格的疲软、乡镇企业遇到供给过剩的竞争、农民的负担又难以有效减轻，农民收入增长将放缓，城乡收入差距有可能继续扩大。收入差距扩大又会导致人口和劳动力从低收入地区向高收入地区流动。也即剩余劳动力流动和转移压力将越来越大。怎样缓解其压力并稳定社会呢？
（一）缩小城乡收入差距，提高农民收入，出路只有加速城市化进程
任何一个国家的经济发展，是工业化的同时，人口的城市化过程。经济发展实际就是农业劳动力比例和农村人口比例下降的过程，也是人口在地理上向城镇和城市集中的过程。还没有一个国家能违背这样一个规律而能顺利地得到发展。从农村来看，城市化进程吸纳了农业的剩余劳动力，使土地适度规模化经营成为可能，提高了农业土地的劳动产出率；集镇和城镇使生产力、人口、市场等等集中，节约了居住、企业等占用的耕地，而且生产力、人口和市场在地理上的集中，由于节约交通费用，提高基础设施和环保设施的利用率，企业在城镇中得到了协作和分工，消费和市场集中也使商业经营有利可图，城镇中信息和技术集中快捷，节约了交易费用，……。这一切，都使城镇形成了聚集效应，成为推动经济增长的一个重要源泉。联产承包制只能稳定农民的生产经营，但是解决不了农民增收缓慢的问题。
从城市来看，工业资本有机构成提高，资本比劳动力的比率越来越高，劳动生产率提高，工业的工资水平增加；而工业收入水平和城市化水平的提高，给第三产业的发展及劳动力流动进入第三产业就业提供了必要的两个条件。因此，城市化既是一个提高农民收入的过程，也是增加就业，提高城市居民收入的过程。
（二）发展和建设小城镇，是乡镇企业进一步升级换代，持续提高农民收入的需要
乡镇企业在我国的过去20年的经济发展中起了重大的推动作用。到1995年，乡镇企业产出增长在整个国民经济增长的份额中占到33%，20年来转移容纳了1亿农村剩余劳动力，提高了农民的收入， 减轻了农业剩余劳动力向城市转移的压力，起到了一定的稳定社会的作用。但是，近些年，乡镇企业对国民经济增长的贡献比率在逐步下降，吸收农业剩余劳动力的能力也在逐渐减弱。主要原因是，乡镇企业遇到了企业外部不经济、资本有机构成提高、市场萧条和竞争加剧等制约性问题。
在乡村里的乡镇企业，其进一步发展，供水、供电、治理污染、产品销售、运输等方面，遇到了基础设施等供给不足，其扩大后职工生活、就学、就医、居住等，在乡村也极不方便，这样在吸引劳动力和人才方面有障碍，即外部不经济情形越来越严重；乡镇企业进一步发展需要上规模，提高素质，改变其产品和产业结构，其资本有机构成逐步提高，这样在乡村中发展，也有投资收益率低、劳动力素质低、技术和管理人才难以供给、专业协作困难等问题；经济增长从总供给不足约束转向总需求不足约束，竞争加剧，一些城镇集体企业和国有企业在经营方式方面正在转变，乡镇企业生存发展的空间相对缩小，在乡村中建设一个企业，生产什么都可以卖得出去的时代已经过去，乡村企业要走出乡村，要走进城镇和城市，需要在更广阔的空间和市场中竞争和发展。因此，建设小城镇和发展乡镇企业，需要将实现乡镇企业的升级换代结合起来。乡镇企业的第二次创业，关系到更多的农业剩余劳动力的转移，关系到国民经济的持续增长，关系到社会能不能长久稳定的一件大事；而乡镇企业的升级换代，需要集中在城镇或者进入中小城市完成，别无其他的选择道路。
建设和发展小城镇是中国农业现代化和提高农民收入的需要。中国的农业现代化不可走欧美式的道路，从目前来看，农业中存在着大量的剩余劳动力，如果全部吸收进大中城市，农村人口尽快地从目前的70%下降到10%以下，将要转移大量的人口，从时间和投资上看，都是不可能的。那么，怎样走中国式的农业现代化道路呢？用小城镇的发展，转移大量的农业人口，从而实现农业土地逐步的适度规模经营，是一条符合中国国情的农业现代化道路的一个重要组成部分。
如果将全部或者绝大部分人口都向大中城市转移，由于投资居住等成本较高，人口迁移的速度将很慢，结果会形成特大城市、大中城市与农村之间的钟摆式的流动人口，更容易造成巨额的社会流动人口，容易形成社会的不稳定状态。并且，由于不能在特大、大中城市中尽快定居，农民将自己在农村的承包土地，看成是一种社会保障，容易使土地荒芜，土地利用率下降，土地也不能在种植专户手中集中。
而农民在小城市和小城镇中投资、居住、就业，其有了稳定的住所和就业机会，并有了相当的与小城镇居民适应的社会保障，其对土地的依赖将会减弱，土地就会通过土地使用权的转让方式向适度规模经营集中。
农业现代化和工业现代化应当是相关的。这样在大中城市和广大的农村中有一个空间上的联结点，这就是小城市和小城镇功能。主要有：小城镇为广大的农村形成与农业生产紧密联系的市场层次；在小城镇形成农业产品加工的龙头企业，使这种企业有外部经济条件和规模优势，带动广大农村经济的发展；在小城镇中形成技术咨询、技术推广、种子、水利等等社会化服务的中心，是农业生产经营服务社会化的载体；小城镇成为向农村提供工业生产资料及工业消费品的一个集散中心。农业产业化要与小城镇建设和发展相结合。由于中国人口众多，国民经济发展、城市工业及经济，将会在一个很长时期中面对农业、农民和农村，而小城镇就是这样一个关联点。
小城镇建设和发展将在未来扩张经济增长需求不足约束，拉动经济增长等方面起重要的作用。从1997年开始，由于市场经济的调节，我们突然从总供给不足约束、需求过旺的经济增长方式进入了一个总供给过剩、总需求不足约束的经济增长方式。总需求不足将会成为一个常态，并且国际市场竞争日趋激烈，以出口需求拉动经济增长也遇到困难，因此，千方百计扩大国内总需求来拉动经济增长，将会成为一个长期和艰巨的任务。
而通过小城镇，一是可以调动各方，特别是农民的投资资金，在城镇基础、企业、住宅建设等方面投资，扩大投资需求。按照以后10年进入小城镇4亿人口计算，每人按照5万元计，这样前期每年平均有1 万亿元的小城镇建设投资，中期每年平均有2万亿元的投资， 后期每年平均有3万亿元的投资需求，可形成全国总投资需求的1／3—1／4； 其投资可以拉动建材、钢材、机械制造等产业的生产。二是在小城镇就业的人口多了，其生活方式发生改变，生活方式城镇化，农业中转移出来的劳动力多了，农村中由于土地适度集中和规模经营，加上小城镇的带动，收入提高了，对目前城市中发生的供给过剩和消费断层的彩电、冰箱、洗衣机、空调等耐用消费品，形成旺盛和持久的消费需求。并且，国家为扩大农村需求而进行的电网改造投资也因人口在小城镇集中而节省得多，其线损、管理成本等也会下降。
小城镇的建设和发展将给农村劳动力转移和就业提供广阔的容量，成为未来10年甚至20年时间稳定整个国民经济的重要方面。估计小城镇的建设和发展将分流和吸收1／2的农业剩余人口，减轻农业剩余劳动力转移和城市化的压力，成为城市化的重要环节。未来10年，将是农村剩余劳动力大量需要转移、下岗职工需要再就业和新增劳动力需要就业的压力较大的时期。而小城镇的建设和发展，将会成为容纳转移劳动力和新增劳动力的巨大的场所。如果对小城镇建设不予以重视，农业劳动力将全部冲向大中城市，形成巨额流动人口，并且由于转移和就业容量有限，造成大量的失业人口，导致社会的不稳定。
（三）要想真正使小城镇发展起来，有四个方面的重要工作要做
一是在加强监督管理的前提下，采取较为灵活和积极平衡的土地审批制度，采取预征而利用村落改造节省出来的土地进行用地平衡。否则，对小城镇建设用地控制很紧，审批时间较长、手续繁杂、不容许进行土地的动态平衡，小城镇就无法建设和发展。二是改革户籍制度，在小城镇中取消农民户口、非农户口、商品粮自理户口和暂住户口的差别，对所有进城镇的家庭都实行一种同一的户口制度，取消在就业、就学、就医、参军等方面的户口歧视；其他地区的人口可以自由流动并迁移进入城镇。三是在小城镇中对企业注册、投融资、基础设施建设等采取更加灵活的政策和体制，使小城镇的建设和发展，有资金来源。四是减少小城镇建设和发展中各部门对投资、小企业、购买住房等方方面面的费项，减轻小城镇发展的税费负担，使进入小城镇发展的家庭和企业有利可图，刺激他们在小城镇中进得来、住得下和留得住。
（四）通过人口流动谋求长远的社会稳定
收入差距导致人口流动，人口流动成为社会不稳定的一个因素，那么，让不让人口流动呢？正确的思路是让人口流动，因为人口在城乡间的流动和地区间的流动是缩小城乡收入差距和地区间收入差距的一种方式。如果不让或者阻碍人口在城乡间和地区间的流动，城乡间和地区间的收入差距就会越来越大，在某一个时点上可能积累收入差距压力过大，形成突发和猛烈性的人口流动，反而造成社会动荡。就中国的国情来看，小城镇的建设和发展，将会在很大程度上稳定未来的社会。但是，并不是说，城市化就采取建设和发展小城镇一种形式，估计剩余劳动力的1／2和需要城市化人口的一半，要由特大、大中小城市来吸纳。因此，人口往城镇还是城市迁移，人口向小城市还是特大、大中城市流动，取决于人口在什么样的城镇和城市里就业，会容易进入、成本最低、收益最高。而且，从城市的综合规模效益来看，城市规模越大，效益越高。也可能人口在乡村和城市之间形成钟摆式的流动，一部分剩余劳动力在大中城市务工几年后，积累了一定的收入，尔后或者向小城镇迁移，或者资金积累较多向城市迁移，或者回乡村搞规模性的农业经营。
人口在城乡间和地区间的流动和转移，将大大减轻政府对农业的救济和保护性支出，也将减轻中央政府对贫困地区的转移支付负担。如果人口不流动，城乡和地区之间的发展和收入差距，就要由政府更多的财政转移支付负担来平衡。政府需要做工作的是，合理地规划建设城市，维护人口流动中的治安，打击人口流动中发生的各类犯罪，使城市化过程稳定和有序地进行。
综上所述，未来就业、再就业和农村剩余劳动力转移等压力巨大，如果不从战略调整角度解决，只是片面地强调社会保障，以传统的思路来解决就业，只能是既因财力所限不能全部保障，又造成大量的失业和剩余劳动力。中小企业发展和小城镇的建设，将是中国未来解决就业、转移剩余劳动力的最重要的两个战略性措施。中国未来社会的稳定，经济的持续增长，就决定于中小企业和小城镇的发展。
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