国家农业政策在粮棉主产区为什么难以落实，本文主要内容关键词为：粮棉论文,农业政策论文,主产区论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
常德市地处洞庭湖的西部，是全国重要的主产粮棉大市。最近，我们组织了专门力量就国家近年来出台的有关农业政策的落实情况进行了调查。总的来看，农村基层干部和广大农民普遍反映党和国家的农业政策好，比较符合当前农村实际和农民愿望，但由于种种原因，一些好的政策很难落实到位，在很大程度上制约了农村经济的健康发展。
一、国家农业政策难以落实到位的几种表现
1.减负政策难实施，农民负担有增无减。为了切实减轻农民负担，近几年来，中央和各级地方政府先后出台了一系列减负政策和有关规定，取得了一定的效果，但减轻农民负担因为缺乏行政的、经济的和法律的治本措施，导致农民负担有增无减，甚至越减越重。以常德市为例，1995年，全市农民承担的税费已审批的总额为7.1亿元，全市人平均121.9元，占上年农民人均纯收入的9.7%，比1994年增加1.4亿元，增长25%。全市9个区、县（市）中，有7个区县的农业税和三提五统负担分别比上年增加47～51%。据调查，造成农民负担重、增长幅度大的主要原因：一是国家税金上涨幅度大。由于去年稻谷价格上涨，今年的农业税及农业特产税也相应地调整增加，如常德市1995年的农业税、特种水产税比去年分别净增2008.5万元和134.5万元，增长幅度分别为12%和5%。二是收费项目不断增加。农民普遍反映，现在农民每年除按纯收入的5%上交外，更多的是还要上交各个部门、 各级政府巧立名目的各种费用，如办学费、办院费、街道建设费、程控电话费等等。这些被称之为“人民的事业人民办”的事业性收费，大大超过农民的承受能力。如石门县，农民人均收入去年974元，三年来，仅办学费、程控电话费、 有线电话费三项平均负担90元。三是重复收费现象增多。近几年来，各级政府要求农民调整产品结构，将粮棉改种其他经济作物，而国家对这些改种的田亩，既征收了农业税，又征收了特产税，还要上交定购粮棉。四是减地不减税，增加了农民负担。这几年，各地搞大开发、大建设，挤占了成千上万亩耕地，虽然农民无地产出，但国家对此也照收不误。
2.投入政策难到位，粮棉主产区缺乏发展后劲。中央三令五申加强农业基础地位，并出台了一系列加大农业投入政策，结果因为国家和地方的财政状况不佳，使得财政宏观调控乏力，捉襟见肘，农业投入政策难以落实，具体表现在：国家投入迟迟不能到位，而且逐年减少。如国家对常德市农田水利建设投资，“五五”时期年均2250.6万元，“六五”期间年均1621.8万元，“七五”时期虽然数量有所增加，但剔除涨价因素，实际上是下降的，“八五”时期更是一年比一年少，1994年财政性投资比1993年减少了2%。由此导致农村水利工程设施老化、 年久失修、破坏严重。95年我市遭到了百年未遇的特大洪水暴雨的袭击，损失42亿元，与全市水利设施脆弱不是没有关系的；县级农发基金受财力制约无法按规定到位，依照国发[1988]80号和湖南省有关文件精神，县级农发基金每年按“七个口子”筹措，澧县1991年至1995年应筹集1555.38万元，而实际落实366.5万元，落实率只占23.6%。虽然县财政尽了很大努力，但只基本保证在原有基数上递增5%左右。 据财政部门反映，县财政往往增加一个收入口子，支出要增加好几个项目。1994年该县仅工资一项就增加支出1900万元，县财政连保全县工资都很困难，农业投入理所当然受影响；乡（镇）村级本身负担重，对农业投入力不从心。1994年，澧县37个乡镇财政投入农业的资金为30万元，平均不到1 万元，1990年至1993年，这个县的余家台乡没有扩建一个机埠。许多乡村由于集体经济基础薄弱，五年来，对农业投入几乎没有；个别部门受利益驱动和工作难度影响，对农业投入有所放松。曾为农业的发展立过汗马功劳的农村信用社，近几年因追逐高额利润，有的将部分农业贷款转向其它。
3.购销政策难落实，农民利益得不到保障。由于我国的农业购销体制因各种因素影响，一时难以理顺，导致购销政策难以落实，农民利益直接受损或间接受损。（1）定购价格太低。农资部门统计，94 年每担早稻含税生产成本为38元，按国家定价46元计算（含2 元省价外补贴）农民仅有8元盈利。初步测算，今年农资价格上涨幅度为30%， 农民人均生活费支出增加20%，粮食生产成本将达到49元/担。 按现行定购价，农民交一担早稻，要倒亏3元，据匡算，因农资涨价， 今年常德市的农民每亩需增加成本100多元。 许多农民抱怨：“中央大力扶持农业的态度是好的，但实际上中央口惠而实不至。我们卖粮要按定价，买农资却要付市场价，而且眨眼就一个价，太划不来。”（2 ）中间渠道过多。就农产品价格本身来看，涨价幅度是较高的，为什么农民收入增不起来，一个重要原因是收购和加工渠道中间环节刮走了农民应得的利益，其生产利润与商业利润相比较很不合算。以去年粮食收购为例，常德市的农民生产一担稻谷和商贩销售一担稻谷一样，收入都是8～10 元人民币，但涨价部分大多流入中间渠道。甚至少数商贩囤积居奇，使农民和国家同时蒙受了不同程度的损失。（3）剪刀差太大。 近年来国家试图通过调整或放开价格，保护农民利益，缩小工农产品价格“剪刀差”。但是农产品“涨一尺”，工业品“涨一丈”，“剪刀差”变成了“火钳差”。农民算帐说：一担稻谷卖17.3元时，可买碳铵316斤；卖46 元时，买碳铵200斤；卖60元时，只能买碳铵200斤。
4.农业生产服务政策难实施，农业生产损失严重。突出表现在农村社会化服务体系由于受部门利益驱动和精简机构的影响以及科技投入严重不足，服务功能大大削弱。拿我市来讲，由于科技投入严重不足，目前全市265 个乡（镇）农业技术推广站， 有四分之一已经站拆人散。 1994年，桃源县农业系统共有干部职工309人，而财政拨款只有63 万元，人平均2038元，区乡农技人员人平分别只有1800元和800元， 经费缺口高达120万元。全县60 多个区乡镇农业技术推广站有四分之一已经人散站空，其余的为了谋生存，不得不想方设法赚钱，严重影响了先进农业科技的研究与推广。农村社会化服务体系的残破和调控能力的减弱，导致种子市场相当混乱，曾一度出现无计划制种、假冒劣种充斥市场、种子价格直线上升的局面。94年汉寿有6 个乡镇从外地引进杂交晚稻种，混杂率达30%以上，发芽率极低，受害农户每亩减产250公斤左右。
二、国家农业政策难以落实到位的原因剖析
（一）来自中央方面的原因
第一，政策不完善。这是农业政策落实难的一个内在原因。现阶段政策不完善、不配套主要体现在三点：一是不合理，难贯彻。政策的不合理在粮棉主产区突出表现在某些中央政策，在一定时期、一定程度上与地方经济发展实际不相符，制约了农村经济发展和农民增产增收。如国家粮棉定购政策规定农民必须种植粮棉，完成国家定购任务，严禁以钱抵粮抵棉，这不仅与市场经济规律相违背，而且制约了农村产业结构调整和高产、高效、优质农业的发展，使农村经济难以跳出传统农业圈。特别是近年来，农业既要承担国家宏观计划的调控，保证农副产品的供给和价格的稳定，又要承担市场经济过程中出现的种种风险。因此，这种体制上的不均衡性，导致许多政策尚在襁褓之中时，就已注定将来命运多舛了。二是政策不配套，难执行。如农业技术推广政策，国家虽多次下文要稳定和加强农业科技推广体系建设，但却没有相应增加人员编制、经费和稳定队伍的硬政策，即使有，但在落实上上级推下级，下级等上级，导致在机构改革中，一些地方的农业部门事业经费被核减，人员被精减、分流，陷入缺人少钱的困境。三是不具体，难操作。有些农业政策原则性、灵活性大，缺乏明确的量化标准，执行过程中很难掌握一个“度”。如农村教育集资、乡镇卫生院建设、交通通讯建设等问题上，上面一再要求人民的事人民办，并通过社会集资等手段解决经费不足的问题。对这些集资和农民负担5 %以外项目的集资究竟要控制在一个什么标准，集资多了，农民受不了，少了又无法办好事，基层操作起来十分困难。
第二，体制不合理。这是当前政策落实难的一个较深层次的原因。主要表现在：一是机构雍肿，导致互相制约，互相扯皮，效率低下，各项政策落实困难。目前，一项国家政策往往需要很多部门、很多单位的共同运作才能落实，只要一个地方、一个环节出问题，就可能使政策落空。今年来，由于工业生产原料与能源紧张，化肥、农药等生产不足，货源吃紧，生资、供销部门又贷不到款，无钱组织货源，致使农业生产资料严重供不应求，价格高涨，大大超过国家定价。据测算，今年生资价格比去年同期增长近40%，供货减少30%左右，农民群众叫苦不迭，损失严重。二是部门割据，政令不畅。在现有体制下，金融、电力等很多部门都是由中央直接管理其人、财、物，地方政府只能对其行使工作监管权，没有直接约束，这样造成了管人管钱不管事，管事而不管人和财，使一些部门索、拿、卡、要的不正之风抬头，党和国家政策的实施严重受阻。
第三，督查不严，机构不全。现在很多农业政策往往重制订，轻落实，政策出台的多，落实的少，缺乏有效的督促落实。目前，各级督查机构特别是县市委督查机构不健全，工作职责不明确，缺乏督查权威。落实农业政策在很大程度上成了农业部门的工作，因而对违背政策的人和事往往在处理上隔靴搔痒。例如对向农民乱收费、乱集资、乱摊派加重农民负担的行为，由于没有其它配套措施保障执行，地方只能以批评教育或新闻部门曝光而不了了之，使增加农民负担现象时有发生，屡禁不止。
（二）来自地方的原因
粮棉主产区经济发展水平跟不上，是导致国家农业政策难以落实到位的原因之一。可以说，一个地方经济发展水平直接决定其落实政策的质量。目前，大部分粮棉主产区经济落后，财政困难，群众收入低，因此给政策的落实带来很大的难度。一是县级财政困难。常德市9 个区县（市），大多是“农业大县、工业小县、财政穷县”。94年，全市共实现县级财政收入4.3亿元。工资套改政策出台后， 全市县级行政企事业单位人员保福利、工资就需7亿多元。加上工业基础差， 第三产业落后，增收弹性小。二是乡村集体经济脆弱。到1994年底，安乡县263 个村村级负债总额近5000万元，村平接近20万元，乡级财政也是入不敷出。三是群众收入水平低。94年全市农村人平纯收入仅1259元，比90年增长400多元，但由于物价飞涨，群众收入仍处于较低水平。 落后的经济基础严重制约了减负政策、投入政策、产业发展等一系列政策的落实。
落实政策水平跟不上，是导致国家农业政策难以落实到位的原因之二。一方面，基层干部正确运用、执行政策的水平不高。现今的国家农业政策往往具有超前性、灵活性和地方自主性，国家指明大政方针，地方因地制宜，具体落实。因此，这就要求基层干部必须具备较高的市场驾驭能力和行政、经济管理水平，并在国家大政策的指导下，发展特色经济。基层干部执行政策的水平高，则政策落实好，反之，则落实不好。如农业结构调整政策，国家提出要大力发展“三高”农业，但究竟发展什么，发展多少，如何发展，国家没有明确界定，地方应综合考虑市场与本地经济、地理、技术及种植物特点，把农民的小生产与大市场有机地结合，灵活执行，并不断调整发展战略，前几年的“烤烟大战”、“蚕茧大战”就是基层干部缺乏远见、缺少市场预测经验，追求急功近利，盲目调整产业结构严重失策的范例。其结果是农民吃亏，政策落空。另一方面，部分乡、村干部和部门单位干部政策法律观念差，部门作风、地方主义或个人主义严重，个别地方的领导“老子天下第一”的思想比较突出，对自已有利的贯彻起来就积极，对自己不利的就搞“上有政策，下有对策”，千方百计地打折扣，或是拒不执行，使很多政策被搁浅，被扭曲。
群众的思想素质跟不上，是导致国家农业政策难以落实到位的原因之三。现阶段，群众思想素质跟不上的主要表现有三种：一是科技文化水平低，制约高效农业的发展和产业结构的调整。二是受小农观念束缚，缺乏市场意识、风险竞争意识，制约了农业、乡镇企业和第三产业的发展。三是政策法律意识浅薄。缺乏按政策办事、按政策组织生产经营的自觉性和用法律抵制坑农、害农、加重农民负担等违法行为的自我保护意识。明知道有些收费不合理，但怕乡村干部报复，只能打掉牙齿往肚里吞。
三、促进国家农业政策落实到位的主要对策
1.上级在制定农业政策时，既要考虑到有利于推进农村经济的发展，又要使政策具有科学性、连续性和可操作性。
目前，国家农业政策之所以不能得到很好落实，主要原因在于政策本身“科学度”不够，因此，基层贯彻起来难度大。政策具有科学性，就是要求政策适应经济发展的规律，不仅能够管当前，而且能够管今后；不仅能带动政策所指的这一行业的发展，还能由此而推进其他相关行业的发展。政策具有连续性，就是要求政策在一定时期内保持相对稳定，不因时事变化而改变，不因人员易动而改变，不因人的观念不同而改变。政策具有可操作性，就是要求政策符合农村客观实际，又具有可行性，而且政策本身具有相对独立性，目的明确，措施具体，操作方便。要达到以上要求，中央和省在制定政策时要特别注意综合平衡、严格把关，保持严谨的态度，坚决杜绝政出多门、互相撞车、朝令夕改。此外，要建立对政策贯彻落实的信息反馈制度，及时修订和完善各项政策，使之更加符合农村工作实际。
2.中央和地方要搞好“二重唱”，集中力量，下大力解决好当前阻碍政策落实的几个主要问题，为切实落实国家农业政策营造良好的环境。
一是要建立稳定的农业投入机制，改善粮棉主产区的生产条件。要保证农业投入的基本稳定，国家要及时调整分配格局，增加投入份额。根据我国目前形成的农业发展银行、农业银行、农村合作银行“三行并列”及其它农村金融机构并存的农村金融体系，建议农业发展银行应支持科技兴农，兼顾部分农业生产贷款，农村合作银行应承担农村基础性投入，农业银行应承担一般性农业投入贷款。另外，地方还要利用各种渠道，补充建农基金，建立刚性约束机制。二是国家要进一步完善粮棉购销体制，逐步放开粮棉市场，为落实国家的农业政策创造条件。对现在定购基数内的粮棉和专储粮棉要合理定价。在目前物价上涨幅度过高、上涨面过大的情况下，现有粮棉定购价格明显偏低，国家应适当进一步调高。国家要在加快商业性银行与政策性银行分设步伐的同时，对定购、专储粮棉，要拿出等量足够的资金，防止出现粮棉收购打“白条”，切实保护农民生产粮棉的利益。我们认为，在目前粮棉主产区粮棉价格和流通上的问题，只能靠放开来解决。三是地方要在中央的宏观调控下，开辟新的经济增长点，除巩固发展现有传统农业外，要大力发展养殖业和乡镇企业，实行以贸工农一体化的“龙”形经济，加快农民奔小康的步伐，增强农村的经济实力。
3.建立健全保障体系，确保党和国家的农业政策在粮棉主产区的全面贯彻实施。
首先，建立完善农业社会化服务体系。当务之急是要切实加强乡镇农技站建设。在机构调整和撤区并乡建镇中，乡镇农技站力量只能加强，不能削弱，当前必须抓紧落实乡镇农技站定性、定编、定员和落实经费的工作。其次是加强各级党委政府的督导职能，加大对农业政策落实的执法力度。各级督查机构，力量不强的要加强，人员不足的要补足。
4.切实加强农村基层党组织建设，为贯彻落实党和国家的方针政策提供可靠的、坚强的、有力的组织保证。
一是要大胆启用政治素质好、文化水平高、办事能力强、有一定威信的年轻干部充实乡村领导班子，把最强的力量派到乡村班子中去。二是要继续实行干部挂职锻炼制度，抽调一批党政机关中的优秀干部，下到乡村充实领导班子，扶持后进支部。三是要加强乡村领导干部的思想作风建设和政策观念的培训，努力提高他们正确科学运用和贯彻执行党和国家政策方针的能力。
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