清末官制改革与行政经费，本文主要内容关键词为：官制论文,清末论文,经费论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K252 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2009)11-0090-11
清末新政承接戊戌变法余绪，以科举改革、推广学堂、兴建巡警、倡办实业为先导，逐层递进，展开包括政体变更、财政整顿、军事改革、发展实业在内的整体变革。随着改革全面铺开，财政窘迫与天灾民变造成的困扰日益严重，不仅成为制约改革能否继续推进的瓶颈，而且威胁到清政府的统治基础。1910年8月至10月，以御史赵炳麟建言确定行政经费为契机，清廷要求各省督抚对行政经费与宪政事宜阐述意见，其内容涉及仿效移植外来制度，如何认识并妥善处理旧制与新知、财政与行政的关系，以及如何选择与调整政体改革的方法、步骤。
关于宣统二年确定行政经费的讨论，既往学界在晚清宪政与财政史的著述中多作为宣统三年预算案的背景而略及。①细读相关史料可知这次讨论对了解清末政情不可或缺，参与各方态度各异、主张不同，颇耐人寻味。其时距辛亥革命的发生尚有一年，捉襟见肘的清廷对多位督抚提出财政与行政改制应予协调、不要冒进图功等建议和警示未能重视，对舆论统筹兼顾的呼吁亦未采纳，最终简单采取一味削减预算的办法，错失整顿良机，导致朝野内外不同群体的对立加剧，矛盾迅速激化，救亡变成速亡。
一、先见之明：新官制受困于旧财政
财政是用人行政的基础，1906年清政府开始全面改革官制，仿行宪政体制，同时在学务、巡警、农工商业诸方面大力推行新政，款项支出暴增数倍，使得本来就因巨额赔款不堪重负的清政府焦头烂额。清廷匆匆颁布新政上谕，财政上并无相应准备。此前不久，似有先见之明的张之洞已于1901年7月下旬呈递《请专筹巨款举行要政片》，提醒当政者未雨绸缪，为新政储备应急款项，以免将来被动：“既须筹赔偿之款，尤宜筹办事自强之款。……应请敕下政务处大臣、户部及各省督、抚，于赔款外，务必专筹巨款，以备举行诸要政，庶几各国刮目相待，而中国之生机不至于遽绝矣。”[1](P1451-1452)但此时清廷筹还庚子赔款尚且捉襟见肘，遑论其他。
1906年官制改革启动前的部院讨论中，翰林院李传元也以改革需款甚巨，建议除旧先于布新，缓设新署，以革除宿弊为先行。他忧心忡忡地谈及现状：“师彼所长，亦不可不知我所绌。夫中原财力凋敝极矣，自外、商等部设立以来，公用津贴已岁增数百万之钜款，今厘定官制，必将内设各部，外设各司，无一事不须用款，无一款不待筹画，库帑既虚，民力又竭，此必穷之道也。况今外债未清，海军未立，用财之事，不知凡几，官制特新政之一端耳，岂能竭天下之力以供取用。”主张立足于财匮民乏的事实，“先将复沓繁冗之官裁汰归并，厘定职掌”，所议新增官署“苟可减省，皆宜暂缓设立”，“俟财力稍纾，再议增设”。他告诫当局应讲求实效，不要东施效颦，导致民怨沸腾：“凡摹倣形式，无关富强之事，皆宜一切暂缓。如墨守西人成规，事事仿效，势必增加捐税，敛怨于民”。[2](P411)这帖苦口良药未被采纳，结果却不幸言中。
由于仿行宪政的官制改革先于财政整顿启动，改官制后筹款之难，朝臣中的精明者已有预见，“某大臣意见以此次改定官制，如果宣布实行后，必须优给津贴，以资鼓励，然现在各省财力艰难，异常支绌，恐将来欲筹此项经费时，不免大费周折。”[3]1907年外官改制通则公布后，各直省在新设部院的积极促动下，开始实施大规模改制。最初湖北、四川、山东、贵州、安徽、云南等省设置巡警与劝业道，均以裁撤原设粮道或巡道为对应，经费自然沿用原机构款项，“其俸廉役食公费等项，或将裁去道缺之款腾出开支，或酌给津贴，大都就近筹拨，俾敷公用”；广东则是将粤海关监督、粮道两署酌为裁改，②财政与行政的矛盾尚未凸显。其后浙江省因无裁改成例可循，请示度支部于“新设巡警劝业二道开支，俸、廉、公费、巡费四项系在司库地丁项下动支”。仅此一省，新设两道“常年共需银六万八千余两”。[4](P5-7)加之兴学与举办实业等各项新政事业大张旗鼓地铺开，各省款项频频告急，号称富庶的江苏，财政也出现赤字。局所虽已裁并，但各方用度激增，到处入不敷出，宁属藩司以“近年学堂、新军、巡警、舰队、暨洋债、赔款、协济各饷常年陡增数百万，随时活支尚不在内，现在挪掘一空，徒嗟仰屋，调查库储仅存三十余万，而积欠累累。羽檄交驰。无从应付。……目击此民穷财尽，徒为相顾，唏嘘作楚囚之对泣”。[5]江苏的窘迫令清廷相当震动。1908年6月，御史赵炳麟奏《统一财权、整理国政折》，请将国税地方税划分两项，而统其权于度支部。8月政务处复议时对财政混乱及国库空虚的实情深表忧虑。新政创行，举凡兴学练兵工商实业诸要务，无一可置缓图，而财政未能清理，“以两江财赋之区，近日奏章竟有不名一钱之叹，则边远省分更何待言”。故奏请饬令各省督抚，专委精核人员将该省出入各款通盘调查，并将何项应入国税，何项应入地方税，详拟办法咨明度支部，再由度支部“汇拟切实可行之章程具奏请旨，令各省分期照办”。该建议七月初九日奉旨依议，[6](P5-6)大规模清理财政，统一财权并全盘规划经费问题，开始提上了政府议事日程。
在不少省份，款项支绌早已令督抚藩司头疼不已，“赣省近年举行新政需款甚巨，而新旧赔款及南昌南康两教案赔恤各款为数不赀，财政困难已达极点。”巡抚冯汝骙札饬各司道局所“力求撙节归并之法，庶收束场面，藉资补救”。[7]而改制先行的东三省，也出现度支奇窘的状况：“东三省自实行新官制后，规模阔大，开支过巨，以致旧存及部拨各款早经告罄。”1908年10月，各衙署局所薪水几无法开支，薪公等费约需银6万两，而度支司库中仅存现银700两，只得一面向各税捐局挪措，一面向度支部银行息借数万金，勉强应付。[8]为摆脱困境，总督徐世昌先后与美、英等国洽谈借款事宜，[9]事经发觉，被明令禁止。[10]
随着各项新政的推行，各省新衙门的设置与人员数额不断增加，行政经费窘迫的状况已经直接影响到外官改制的进程。广东原拟设交涉司左右参赞，前粤督因须先行清理本省财政，筹出设缺经费，再议实行新官制，决定暂行从缓。后因外务部不断电催赶照筹办，继任的两广总督张鸣岐只得敷衍：“粤省本年改设官制、奉行新政各项需费甚多，……拟稍为变通办理，先即在署内文案处派定大员二人专办署内总文案承政参议事项，以为将来设缺遴员之基础。”[11]
政务处会议注意到财政拮据导致各省推行改制面临棘手难题，“若各省一律实行，所有常年经费尤难按数措筹”，希望由度支部考虑“筹济款项之法”，通盘核计后奏请通饬遵照改制，“俾免临事踌躇”。[12]张之洞也在政务处会议上提议：将官制改订所需廉俸用款摸查后“汇订于行政费内，以备核算”，此议得到枢机们的赞同。[13]但财政整顿滞后于官制改革并制约宪政进程，已成无法回避的现实。据说摄政王即任后，对各省奏覆宪政之折，多有不满，“曾谓某相国云：各督抚办事尽属敷衍，并无一统筹全局为朝廷长治久安之计者。某相国对云：各督抚亦知敷衍之不可，奈所限于财力人力无从展布何。摄政王聆之忧形于色。”[14]督抚或许另有盘算，但财政困窘确是制约新政与宪政的瓶颈。
二、亡羊补牢：确定行政经费的提出与讨论
清末新政前，官方文献似未见使用“行政经费”一词。③这一概念主要在丙午官制改革时随西方宪政理论传入，并随新政各项的深入而逐渐成为督抚朝臣关注的焦点。1906年10月，内阁中书殷济在条陈要政的奏章中，提及应为改制预为筹定行政经费，[15](P4687)这是迄今所见对“行政经费”较早的建议。而官方关于行政经费内容的正式表述，则见于1909年1月度支部清理财政章程第14条规定：“各省豫算报告册内应将出款何项应属国家行政经费，何项应属地方行政经费，划分为二，候部核定。前项之国家行政经费，系指廉俸、军饷、解京各款，以及洋款、协饷等项；地方行政经费，系指教育、警察、实业等项。”[16](P31)这一划分在清晰界定“行政经费”内涵的同时，反映出新概念与旧制的重要差异：虽然乾隆以来的廉俸军饷解京各款，基本可与国家行政经费部分对应，④但地方行政经费部分，除了府州县学生员的廪膳、书院膏火，勉强可与教育经费概念对应外(后者数额巨大)，并无司法、警察、实业、自治等项经费。⑤可见旧制与新知相比之下，近代意义的行政经费范围大幅度扩展，⑥内容不断膨胀，实际上涵盖了新政与预备立宪的主要方面，数量势必骤增暴涨。⑦
影响行政经费大增的主要因素，首先是官制变革。旧制官僚体系相对简小，直省督抚甚至没有属官，州县官员额缺极少。[17](P104-114)在交通及通讯极为落后的条件下，以如此数量的官员统治广阔的区域和众多民众，令国外的研究者感到惊讶。[18](P22-24)各级官员的幕府属于私人性质，虽然行政运作中实际发挥作用大，但其束脩不能作正开销，且人数仍然有限。晚清以来陆续增设的局处所等机构，亦并未正式纳入体制，而是以辅助方式行使职能，薪金也多属自筹。⑧官制改革，尤其是外官改制，形式上是将各种体制外机构裁并，实际上却多将既往五花八门的非正式机构的人员基本纳入体制内，官员额缺的增设固然远多于裁撤，而清理财政又将既往所有隐形费用全部列入行政经费，支出增幅自然较之旧制明显。
行政经费大增的另一重要原因，则是由新政各项改革陡增的种种支出。宣统二年，仿行宪政大规模加速推进。在内外官改制的同时，各省谘议局纷纷建立，地方自治的各种选举活动迅速铺开，各地学堂、巡警、各级审判厅也加紧筹建，军事改革的花费更多，新政用款急剧猛增。舆论和民情对于宪政致富强期盼甚殷，内外交困的摄政王也寄希望于仿行宪政可以成功脱困，上下交集，推动预备立宪的步伐不断加快，财政负担日益加重。各级官府早已入不敷出，只能不断加征捐税，使社会承受力濒临极限，酿成严重的统治危机。在御史赵炳麟、布政使王乃徵奏请之下，清廷不得不正视财政困难对预备立宪的影响制约，设法筹划亡羊补牢之计。⑨1910年7月，由清廷颁布谕旨，各地督抚根据所辖省区的实情具折奏陈，纷纷提出看法主张，展开了一场关于行政经费与应行宪政事宜的大规模讨论。这次讨论的肇因，是御史赵炳麟锲而不舍的努力。1909年7月，赵于养心殿被摄政王召见时，力主从预算逐年经费下手，量力而行，而非全面铺张。其后，赵惟恐自己“土音太重”，无法准确表达其意，故拟呈专折，以清廷颁布的九年筹备宪政清单所办主要事务为据，粗略计算所需经费，认为所增加的学堂经费、巡警开支及各级新设检察官、司法官及行政官员薪金，需款甚巨，各省财政不可能承受，官员只能虚应故事，欺上瞒下，“从纸片上观之则百废具举，从事实上核之则百举具废”，希望朝廷饬令各部院及各省督抚，分门别类将九年筹备宪政清单“某年某事需款若干，从何处筹定，在何项指拨，分年列表详议具奏”，并于次年资政院开会时交议，决定后按轻重缓急秩序实施。他强调：“如此方有实事可为，不致以空文误国，一言丧邦”。且“今欲为国家筹经费，尤宜先为民人谋生计，方不致竭泽而渔”。[19](P7-9)这显然与急行宪政的趋向相悖，该折未如赵炳麟所愿交部院讨论，朝廷也未见回复。
1910年5月，御史赵炳麟再次奏呈《请饬议前奏确定行政经费并预筹安插流民之策折》，以亲眼目睹长沙“乡间乏食，十室九空。抢米之案，日数十起”，“不可不预筹安插之策”为由，请求谕令军机大臣检出其1909年7月请算定行政经费一折，交部院朝臣与督抚将军对应九年筹备清单逐项讨论，交资政院核议后，“视民力能否担任，分别缓急轻重次第施行”。鉴于民变四起，强行推进宪政势必激成大祸，摄政王希望藉此了解筹备宪政是否有未能核实之处，1910年5月27日，谕准将赵炳麟两次所上奏折交部院及直省讨论。[20](P6-7)6月，湖北布政使王乃徵奏《筹备宪政酌分缓急折》，提出中国不宜模仿西方预算制量出为入，筹备宪政，应当仍旧量入为出，分别缓急，就款办事，“国家弃数千年专制之旧，一旦改而立宪，将以求治非以求乱也。立宪而期以九年，将以速治非以速乱也。然使财政不理，百政俱废，乱且立至，宪于何有。”财政问题若“不及早整饬，将来政府困难必有百倍于今日者”。[21](P7-11)7月8日，奉旨：湖北布政使王乃徵奏筹备宪政酌分缓急一折，著在京各衙门、各省督抚，归并御史赵炳麟条陈一并详议具奏。[22](P178)王乃徵折与赵炳麟的两折异曲同工，均强调应根据各地财政状况决定所办宪政事务的轻重缓急。
对于各直省督抚而言，讨论王乃徵和赵炳麟的奏折是一个难得的契机，可以乘机披露财政窘迫的实情，减缓急行宪政的压力。对于朝廷来说，通过督抚的奏报，既可了解各省宪政进展和财务实情，也可测试封疆大吏处理政事的方法能力，及其对于宪政理论的了解认识。山东巡抚孙宝琦较早奏复，他肯定讨论行政经费意义重大，并估计外官改制“所需俸给公费，决非旧日已有各款所能相抵。应俟馆部厘订章制，再行筹议”。山东全年岁入在1000万左右，“而协拨认解之款居其大半，其留作本省行政经费实已无多”。考虑到现实状况，他反对以新政各项为官吏考绩的做法，以免导致急功近利者敷衍应付而遗留后患，主张“巡警、教育只为行政之一部，进步本无止境，急切难以图功。但责成主管官司实力经营，似不必限定如何成绩”。他希望将警务与学务留待地方自治实行后，由各地区自行酌情举办，当时“似应从缓筹议，稍宽程督之期”。[23](P11-14)
与他省情况有别，直隶总督陈夔龙虽坦言因该省办理巡警较早，基础较好，经费缺口不大。但亦为宪政前景忧虑，并清醒地认识到：“事关内部行政，无论立宪以前、立宪以后，均应视其国力以为设施，初不应划归预备范围之内，可断言也”。[24]而浙江巡抚增韫持论与众不同，他逐一批驳赵炳麟、王乃徵的立论，认为赵炳麟的计算是以过于铺张为前提，以浙江情况而论，巡警与法官都不需此数。浙江在巡警、学务、司法、自治四方面，“除自治经费无庸筹定，其余或本有专支，或已筹的款，或有正当之收入而事未举办，徐待将来，或有附属之增加而事待推行，尚为虚算。总冀分年筹备如期告成，不至以款竭而废事。”他指责王乃徵就款办事的主张，“实趋于消极主义”，“无政事则财用不足，吾国非无财也，无理财者也”。应当效仿西方各国，“其应取于民者，印花本正当之税，而至今尚未推行；外国之财产税、所得税、营业税皆入款大宗，而吾国不能仿办。果使机关齐备，法律完全，一切仿而行之，行政经费绰绰有余裕矣。”他请摄政王“宸衷独断，力破群疑，毅然决然，期以必赴。财政纵极艰窘，凡有可以稍裁节者，悉数移作筹办宪政之用”。[25](P7-12)然而，细读增韫的奏章，其乐观似乎依据不足。以教育经费而言，各省皆以此为惧，所筹与所需出入甚大。但增韫的奏报却这样描述：“至此项经费所出，上年业有批定议案。各属由赛会、演戏、儒田、贤租、宾兴、公款等项下自行筹措。现又清查公款公产，化无用为有用，无虞不敷。即有时必须国库补助，为数亦微。”诚然，浙江一向文风鼎盛，但西式学堂的教学设施耗资甚巨，教育理念不同，按照就学率与识字率要求的学堂与学塾数，远多于往日的学校，旧有各款，难以维持众多学堂、学塾的开办及常年经费。而仿行各国征收财产税、所得税和营业税，在工商业尚不发达的中国，均属画饼充饥之谋。
河南巡抚宝棻恰好与增韫观点相悖，即主张因民智未开，仿行宪政不能简单移植外国经验与做法。如外国司法经费多“取资于诉讼当事人及各项登记手数料”，这是因人民对司法程序及相关法律条文已经了解和掌握，我国绝大多数人“未知诉讼各法为何物”，司法的建立与推行“将仰给于库款”，规模宏伟，钱财无着。而警务以“维持国家秩序，保护人民安宁”为职责，虽然巡警经费以地方税支办为原则，但在地方税章程颁布前，很难贸然要求各地自行解决，若强制摊派，“恐群疑悉起，不独为警务前途之障碍”。学务用款尤多，人民尚未适应，“故昔以教育为私人事业者，今则属于国家行政一端，昔以教育为放任自由者，今则悉本于法律命令之规定，则一切创造经营之费用自不得不由行政长官为代筹。”而地方自治方始萌芽，一切事业概未兴举，人们尚未意识到教育普及关系自身，“未沾利益之实效，而遽责以义务之增加，势必抵力横生，学务反因之而阻碍”。宝棻特别提出：“盖一国之政务今昔不同，昔之政务简，故经费亦随之而寡。今之政务繁，经费亦随之而多。昔日支出之经费，国防与俸给而已，今则为民保安之政、助长之政，皆为国家之行政上必要经营之事业，则经费支出之途亦浩繁而无有限量。”为此，不要冒进并举，应根据民智渐开的情况，确定各阶段宪政进程。[26](P9-14)
由于中央部院三令五申要求各省统一步骤推行新政，贵州巡抚庞鸿书提醒朝廷：“各属情形不同，似宜量予变通。视其力之所能，至欲猝取整顿划一之效，恐非旦夕所能期，但当严行督催，不令其延宕贻误耳。”[27](P6-7)这一建议与赣省巡抚冯汝骙的主张相近。江西宣统三年预算已有不敷银270多万两，即使“筹备一切不再扩充，尚难勉副收支”，故期待将国家税与地方税厘清界限，颁布章程早日实行，“庶要政有所取资”。[28]广东为沿海富庶之区，承担各项赔款摊派及军饷供给也较重。署理两广总督袁树勋给朝廷算了一笔账：“粤省公家岁入之款，若以本年为比例，除向来支出经常各款，照清理财政表册，凡官署公费、各项行政经费、本省水陆军饷及解京正杂各款、解还赔款、各省协款、补助、赈卹(恤)等款，将占入款五分之四。所余之数以之举办上项新政，固已岌岌不支矣。”为此，他建议变通三项：一是注重实业教育；二是推广乡镇巡警应限于人口繁盛之地；三是各级审判厅推广受制于司法人才不足及经费拮据，可适当滞后，而代之以推广监狱改良。此外，调查户口虽为宪政所必须的程序，却是各项新政中最为有名无实之项，各地造报的户口册多有虚假，而“各省因抗钉户口门牌，聚众滋事者屡有所闻”，应与乡镇自治会一同展缓，并划分各项新政所需款项属于国家或人民承担的界限。海陆军费均为巨额开支，应切实统筹预算其军备费用占全国岁出总数的比例，据此衡量是否有财力扩张改良。[29](P9-14)
值得注意的是，袁树勋等几位总督均强调政府对宪政全局应有通盘预算与统筹把握，协调整顿各部院所推行的新政计划，形成共识后分别轻重缓急而行。闽浙总督松寿明确表示：“闽省目前可筹之款，业已罗掘殆尽。”而行政经费牵涉宪政步骤安排，应由中央政府解决而非由督抚提议，因各部院已在各自奏定章程中规定了相关宪政进程的内容，若各省根据自己的情况变更放缓，则不仅对部院责问及追究难以交代，“亦增全国纷歧之象”。所以，此次各省奏章汇齐后，应由政务处召集宪政编查馆大臣及各部院主管，按照各省所述现有之财力，就原定筹备各事项内逐一体察，核实讨论，分别九年内必应举办、酌办、缓办之事，汇集编成草案，交付资政院审议。“嗣后各省督抚恪遵此次更定之案，于必应举办者全力以赴之，于可以酌办及缓办者量力而为之。”[30](P11-13)两江总督张人骏奏报江南情况时亦强调：“大抵无的款而先办事，究其终极，非横决扰民即敷衍无实。……审缓急先后之序，循名责实，办一事务收一事之功，……(部院)既各有职掌，即不免各不相谋。……窃愿朝廷集权中枢，谋定后动，以通筹并顾责部臣，以实力奉行责疆臣，指臂相使，内外相维。”[31]
江苏巡抚程德全一针见血地指出财政与行政相互制约的问题症结，即政府对仿行宪政过于追求形式而非讲求实效，导致各行其是、各自为谋：“巡警则机关不备，教育则节目多疏，陆军尚拟缓成镇之期，审判尚未覩成厅之实。……内外臣工明知竭厥应付不足以言成绩，然莫不遵章如限为之奏报，于是形式粗具而精神全非，文告虽工而成效安在？此内外臣工应共为内疚不遑者，夫筹备而期以九年，非备有九年之文告已也。傥非责任内阁以掌其枢纽，非各部联合以互相讨究，则缓急次第谁为之主张，而政务与政费从何而调剂？将来财政日窘一日，政务日繁一日，臣恐不待九年，而国事之溃决已不可问矣。”[32]
对于解决财政困难的救急之策，山西巡抚丁宝铨主张通过借外债或募集公债以度难关，而以成立内阁、开国会为最要之策，藉此“扶将倾之危局，救未涣之人心”。[33]湖南巡抚杨文鼎也赞同借债济急之法。[34]而湖广总督瑞澂则主张缓办军备，并通过“借贷与兴业兼营并进”纾国用，“内阁与国会相辅而行，乃能有监督轨(执)行之实”。[35](P812)作为外官改制的先行省份，吉林巡抚陈昭常以东三省局势危迫，改革刻不容缓为由，暗示朝廷仍应以东三省为改制先导，集中财力支持，“宜萃天下之能力救此一隅”，而不要再以“苛法相绳”，削足适履，全面铺张，导致倾覆之亡。[36](P8-10)黑龙江巡抚周树模则提出应由“中央补助”审判厅所需费用，希望对预备立宪之事“宽以年限”，从容筹措。[37]
从上述15位督抚的奏复来看，尽管态度参差，不排除个别有揣摩上意或是借故搪塞的情形，但大体还能反映实情。可见在无钱与多事的双重压力下，督抚亦如牛负重，力所不及。他们对于时局与任务的认识及主张，不乏真知灼见与若干可采纳的务实举措，虽未必能有妙手回春之效，但在减缓压力及调和矛盾方面，可望有所补救。
媒体对此次各省督抚关于行政经费的讨论颇为关注，纷纷报道并予以评议。《大公报》的评论一语中的：“举中央行政地方行政之经费统责诸督抚之一身，督抚既不能手造黄金，又不能亲括闾阎。于是创立名目而间接以取之州县，州县直接以取之民间。筹款二字，遂为州县所利用，谓为种种剥民之政策，敲筋吸髓之所得，半以供上官之诛求，半以饱自己之囊橐，……朝廷既知其隐，则惟划定中央与地方行政经费之界限，俾吾民晓然于担负义务所在，而督抚之对于州县，庶或能一秉大公耳。”[38]《申报》则认为，应从各国改革进程汲取教训，不要操切图功，诸政并举：“抑尝考之欧美、日本，彼其分年进行之方，事业则限于一部，年期则仅以三四年、六七年为常当。而吾国竟取国家全部之行政，欲毕其功于九载之间，非真具有伟大之魄力，雷厉风行之精神者，曷克及此。”[39]行政经费绝非仅仅是简单的财政问题，而已涉及新政与宪政发展计划及步骤。清廷要想根本解决，应对督抚的议复仔细研究，思考可行方案，尤其是注意督抚解决问题的办法各异，显示背后更有重于财政的大节：“夫各督抚之所言，同以财政支绌为前提。然其今后补救之方，则主张各不同者。……故遇此次复奏，乃乘机而大声一呼耳。继今以后，中央当局诸公，使真有意将此次各督抚之复奏详加筹议，而与昔日之九年筹备事项相对而立一财政计划，则所当注意者，不应在财政。盖仅于财政一端加之意。则不特财政之收入不能增加，而九年筹备之计划仍复不免敷衍具文而已，此则吾朝野上下所当大加研究者也。”[40]要想解开如期立宪和财政窘迫的死结，《申报》所言大有深意，可谓旁观者清。
督抚及社会舆论在宪政过程中由行政经费问题所引发的思考显示，新制与旧知内中西行政的概念区别关乎制度整体，变制绝非机构改名或增减员额如此简单。既往王朝政治体制下的行政，主要是刑名钱谷，而经费开支，基本是官员俸禄、官署修葺及公文传递。连官员调署的川资，也包括于官员养廉银中。咸同以后，随着洋务与新政陆续展开，行政的范围内容不断扩展，至仿行宪政时期，包括实业、巡警、教育、自治在内，改制所导致的行政职能大幅扩充，原来不由官办的事务，如今均成为行政的要项，成为行政经费的大宗，则行政经费总量必然猛增。这种由新旧体制变换导致的官多费巨，虽然也间杂有冗官冗费的痼疾，却并非传统意义的行政减费所能涵盖。面对急剧扩张的行政职能，原有的财源当然不能应付，设法开源也是远水不解近渴。清政府既然不可能超越行政与财政的相互制约，那么如何在既有条件下按轻重缓急调整变革方案，收缩战线，根据各地区的具体情况安排进度幅度，不强求划一，就成为彼时具有战略意义的考量，至少可藉此重新调整既有布局以缓和矛盾，减少阻力。除浙抚增韫外，前述几位督抚的意见及报刊评论的劝诫，主旨均在于此。
三、错失良机：度支部削减预算及各方反应
1910年8月至10月，各省督抚就行政经费问题相继奏复。在此期间，度支部已编制完成宣统三年的全国财政预算，其奏呈的《遵章试办宣统三年预算并沥陈财政危迫情形折》指出：“计各省常年所需，已岌岌不可终日，又以频岁进行新政，主管各衙门督催孔急，张皇草创以顾考成，自赡者藉以铺张，无力者逼为敷衍，兼营并鹜之下，顿成钜亏。”这段话表明度支部对新政全面铺开后存在问题不乏清醒认识，但如何斟酌考虑，统筹调整以扭转局面，则有待当政者的取舍抉择。作为负责财政的职能部门，度支部针对各省呈报预算册不敷数达3900万余两的高额赤字，与各省督抚频电要求核减预算。其所提出的相应方针：“处今日而谋国是，宜就量入为出办法徐图扩充，舍此别无良策。”[41](P6-9)
量入为出固然是现实选择，度支部不可能对新政全局越俎代庖。而政务处作为统管新政的枢机，全面统筹，则似非“别无良策”，至少可以针对度支部及督抚指出的问题，做出相应调整，以防矛盾激化，如改变考绩新规所定新政成效的标准、协调各部院政出多门的混乱、根据不同省份的实情与困难，确定各阶段新政事宜进程等。但政务处在遵旨会议度支部试办宣统三年预算折时，仅提出应将预算交给即将召开的资政院讨论，未见采取其他措施。宪政编查馆方面倒是有一些积极动作，10月16日奏呈《拟将官制提前官俸展后办理折》，提出九年预备立宪清单列有当年厘定官俸为应办事件，但立宪国家均在官制确定后才厘定官俸，“未有官制不定而能先议官俸者”，且“州县等公费尚多未经奏定”，要求“将颁布官制提前一年试办，官制提前二年颁布，官俸展后一年实行”。[42](P6-7)11月，仓促成立的资政院同时审查度支部宣统三年预算及京外各官公费，即在官俸章程未颁之前，对既往名目繁多的陋规、津贴、公费拟定临时标准，以便预算的推行。具体做法是在各省奏报的基础上，将督抚司道公费按省份划分为繁、简两类，州县则照已呈报省份所拟，不加修正。此方案经资政院议决后奏报朝廷。[43](P15-16)对行政经费中官俸与公费部分的压力，有一定程度的缓释。
令人遗憾的是，急于求成的摄政王未能认真思考及采纳前述督抚建议中的合理部分，而是简单地以削减经费应对危局。1910年11月4日，清廷发布缩短预备立宪期限的上谕，12日，饬令各督抚妥速筹办相关仿行宪政事宜，“毋再因循推诿，致误期限”。[22](P376-377、393)在举国提速赶办宪政的氛围下，关于行政经费讨论的大多数建议和主张，似乎均显得不合时宜。稍后宪政馆奉旨酌改筹备立宪清单，将宪政事宜分为提前、增入与变通三部分，变通部分主要为续办地方自治与续筹八旗生计。规模大且耗费多的巡警与教育等项，列为普通行政，仍由主管衙门按照原定清单，“分别最要、次要妥筹办理”。⑩因此，历时两月之久的行政经费问题讨论，换来的结果主要是度支部、资政院对于全国宣统三年经费的削减。宣统三年财政预算的制订，仍取量入为出原则，分省编制，统计结果，京署各册不敷为2500余万两，外省各册不敷为3900余万两，另有续报追加预算2000余万两，亦无出处。经度支部与各部院及各省反复商议，分别各省增减岁入岁出，最终合计，京外各册共不敷5400万两，加上另列及追加各费，共不敷7800万两。[41](P6-7)面对如此巨大的经费缺口，资政院审议时只能大刀阔斧地增删岁入岁出，最后竟戏剧性地由赤字转为赢余，岁入301910296两，岁出298448365两，结余为3461931两。[44](P8245)
资政院审议行政经费的过程中，一些媒体发现官署林立，各种局所叠床架屋，导致经费膨胀，名目繁多。列席旁听的记者建议：“他日新官制实行，若能聚数官厅同一官署办事，则一切衙署用费可省；改征收机关，废除重复局所，则一切须征费用可省。”行政经费预算与官制改革紧密联系，参加审核预算的股员只能就其中浮参冗员之处略为裁汰。[45]删经费额与减少人员并非标本皆治的良法，但外官改制障碍重重，化繁为简并非旦夕之功。[46]一些报馆则发现行政经费概念相当宽泛，并非只是既往官俸、公费等衙门开支，将不同性质的问题混为一谈，执意删减，会使许多正常进行的益民措施中途而辍，教育、实业、警政等均属不宜缓之事，经费也不可减，“治标之法，一宜速定行政官之公费，其余一切出息悉数归公”。治本之计，则宜归并衙门、局所，整顿税则、加征烟酒税，兴实业、奖励公司、鼓舞商情，国民生计日充实力，渐厚国家。指出清廷应当开源与节流并举，将经费问题与新政全局通盘考虑，“徒于行政经费概从核减，此非适当之办法也”。[47]
对于预算案大量削减各省行政经费，大多数督抚的反应是沮丧加愤慨。云贵总督李经羲“以外省财政如此奇窘，督抚几无一事可办，殊太不平”，与度支部大起争执，认为所削减的80万经费，自己只能通过“暂借商款”解决30万，另外50万需度支部设法支持。他强调“此八十万之亏短，实减无可再减，节亦无可再节。如果部臣不以为然，即请先将臣革职调京面质”。去官相抗之下，摄政王不得不“以所陈自系实情”，面谕度支部尚书“饬为照拨”。[48]东三省总督锡良与湖广总督瑞徵两人则另辟蹊径，联合致电各地督抚，强调形势危迫：“宪政九年之豫定，十一部同时之进行，中国无此财力，半途而废已可预决。非有重要简单入手之办法，则财尽民散必在意中。”转圜之策，政治上应督催速设内阁速开国会，由新内阁与国会统筹全局；经济方面则呼吁各督抚联衔电奏，向外国银行借款修粤汉川藏等铁路。认为如此十年内可救民穷困，十年后可增广财源，有利于教育等事，为挽救时艰最为重要而简单入手之办法。因江督苏抚等持反对意见，指借款修路后患无穷，是饮鸩止渴之谋；朝廷也明确表态否定，这一计划的经济部分最终胎死腹中。[49]
督抚们反应如此强烈，是因为削减经费不仅使官衙开支受限，同时也直接影响到许多正在展开的新政项目。不少学堂、劝学所、劝工所及实业局所，会因此陷入窘境，甚至半途而废。事实上这种担心并非杞人忧天，由于此前各项新政全面展开，度支部骤减经费预算，必然导致一些省份陷于财政危机。湖南藩司想通过发行公债以解行政经费不足的燃眉之急，但“所奏办之公债票不仅无人领受，且不能发行”。行政衙署的运作也受到影响，“其劝业道署公费向系由善后局发给，自该局归并财政公所后，即将此项公费详请停拨”，经费无着使劝业道员异常焦虑，只好拆东墙补西墙，“乃请将应解司库一半并税停解留充该署支用，抚藩亦无法可施，只得准如所请。”[50]万般无奈之下，湘藩竟然打起了卖地以筹行政经费的主意：“以明年行政经费预算不敷甚钜，亟须先行筹定钜款，以备临时活支之用。”该省常德府沅江县胭脂湖地方曾由善后局委员前往设局招民承垦，现“一律由官分别变卖，约可卖银七百余万两”。[51]在一些地区，度支部削减各省宣统三年预算及行政经费，使得官制改革的步伐明显放缓。杭州府分科治事的名单早已确定，尚未实施。浙江巡抚札文严催，“大吏复以经济困难羁延者匝月”。[52]
对于行政经费预算被删减，浙省大吏群情激愤，督抚屡次召集司道筹商办法，皆欲设法追加。在得知直隶总督陈夔龙致电政务处陈述该省情形，以资政院“删减之数先未协商，自多碍难照办”的表态后，浙江大员们备受鼓舞，浙抚即刻“分饬各署局所，各就所属财政制用切实情形，详细议复，以凭酌办”，决心再度力争。[53]有报道称：“本年预算案经费资政院核定后，各省督抚因不能自由活动，反对者甚多。由直隶倡首不肯承认，浙江继之，其余各省则皆观望事势而行。日前度支部各堂及丞参等大开会议研究此事，佥谓此事万不能迁就。盖此端一开，则去年预算必全归无效，是以对于直督之折业已严词驳覆，现闻浙抚之折亦已驳覆。至于该督抚等所谓必不能减之款，以及部文未到以前所支之款，将来准其另行核实造册，咨送会议政务处，俟本年资政院开会时再行提议追加。”[54]
度支部的坚持固然有其不得已的苦衷，而督抚们的应对之策，就是将那些原定举行有利于国计民生的新政事业停办或缓办，以此奏报削减经费的落实情况。四川预算中原有川藏官电总分各局与开办川藏电政学堂的计划，“现因款项难筹，议请缓办，应即全数删除”。[55](P307)东三省总督与吉林巡抚则声称，吉林对预算削减问题展开讨论，“至四月初间已据省内外各衙署局所陆续议覆，正由清理财政局汇核详报间忽于四月初十日该局被火，全案俱焚，无从下手”。[56](P318)这场天灾正遂人意，巡抚陈昭常藉此拖延时间以观朝廷反应，最后以“岁出预算难照院议核减”为由回复，朝廷与部院无可奈何。贵州本属贫困区域，照度支部核减之数，其新增劝业所难以运转。巡抚沈瑜庆奏报：“揆诸现在办公情形已属竭蹶，若再核减银二千两，是较初办时，每月尚少银百余两，实难敷用，请照预算原数支给。”[57](P433)
与督抚们喊穷叫苦适相反对，度支部接获监理官的禀牍，却是“多谓各省用款糜烂仍复如前，预算之案置之不顾，节省之款鲜有所闻”，[58]因而数次奏请饬令各省遵行维持预算办法。从清理财政的情况看，尽管查出的隐性用费金额巨大，相对于预备立宪各项事务，却仍是杯水车薪、入不敷出，而督抚所争，未必全在款项，更重要的还是权利，即使分摊负担，也要权责分明。故预算削减成效未彰，各省与部院的矛盾已逐渐升级。1911年1月28日预算案颁布，反对预算最力的湖广总督瑞澂、云贵总督李经羲、东三省总督锡良等皆心灰意冷，先后托辞患病奏请开缺。[59](P561、564、571)在社会矛盾日益尖锐的形势下，统治集团内部因预算引发的对立，加剧了督抚群体对清廷的离心离德。
概而言之，丙午官制改革启动之前，清廷缺乏预先筹谋与通盘规划，对行政与财政制度之间关联协调的必要性估计不足，导致捉襟见肘，财政与行政新旧制相互影响制约。官制改革其实与向仿行宪政体制过渡相配合，涉及整个政体的转型，不仅发生在政治层面，也作用于行政和财政层面。行政经费问题此时成为各个层面矛盾的交集点，反映出制度转型过程的中西新旧各种因素交相作用所产生的困扰。清季清理财政与试行预决算，旨在亡羊补牢，不过清廷仍未充分估计制度改革整体关联的复杂性，轻视新旧制转换过程中行政的大幅度扩张和督抚地位权责始终模糊不定的尴尬，(11)一味头痛医头脚痛医脚，结果流于剜肉补疮。
宣统二年关于行政经费的讨论，距辛亥革命发生有整整一年时间。清廷未能充分重视讨论所暴露的问题，汲取诸多奏章中若干合理建议，审时度势调整步骤，设法协调内部各方利益、化解危机，而是背着赔款的沉重包袱，在国税地方税制未定的前提下，强分国家行政经费与地方行政经费，以量入为出行量出为入，将统筹而细密的试办全国财政预决算，形同简单加减法的数字游戏，[41][44]一味坚持以削减预算的方式来解决问题，无异于饮鸩止渴，非但无助于缓和内外矛盾，反而进一步激化冲突，在已千疮百孔的财政进一步恶化的同时，将督抚推向了清廷的对立面。这都表明统治者在错综复杂的形势下，已经丧失调解自身机制与缓和社会矛盾的能力，无法继续统治下去。新政本以挽救清朝统治为目标，但历时十年，竟以促其速亡而告终结，教训十分深刻。
注释：
①侯宜杰提及清廷饬令议复赵炳麟折，促使督抚考虑宪政全局，进而联衔奏请开国会、成立内阁；(侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮》，人民出版社1993年版，第312页)刘增合侧重分析这次讨论的原因、结果与预算制试行的关系，强调诸多议复奏折“似乎不宜看作敷衍朝廷的纸面文章”，而督抚们注重新政实效、分别轻重缓急的主张最终未被清廷采纳。(刘增合：《前恭后倨：清季督抚与预算制度》，待刊)周育民注意到，自1905年起中央政府新增的各种行政费用大量向各地摊派，并根据九省奏章呈报的宪政预备经费列表，指出其财政现状与宪政计划存在尖锐矛盾。(周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社2000年版，第397-401页)
②光绪三十三年十二月，《湖广总督赵尔巽奏新设劝业巡警两道援案支给廉俸折》，《政治官报》，第289号，第10-11页。光绪三十四年九月，《山东巡抚袁树勋奏加给巡警劝业两道公费片》，《政治官报》，第340号，第15页。宣统元年二月，《度支部奏议覆粤督奏广东新设劝业巡警两道应支养廉等折》，《政治官报》，第481号，第6-7页。
③相关对应的词语例如俸饷、养廉银、公费、津贴等，乾隆时已入典制。
④[清]纪昀总纂：《钦定四库全书·钦定大清会典则例》卷51，俸饷，乾隆四十四年。《钦定大清会典》卷19。
⑤既往臬司衙门的经费，并无各级审判厅建制及相应经费。
⑥有学者指出晚清的行政经费支出与清前期相比有较大变动，却未区分所谓行政经费的内容与范围。周志初：《晚清财政经济研究》，齐鲁书社2002年版，第213-216页。实际上度支部清理财政章程第14条规定对此已有清晰表述。
⑦有学者已指出晚清财政结构的变化。周志初：《晚清财政经济研究》，齐鲁书社2002年版，第223-224页。
⑧参见关晓红：《清季督抚文案与文案处考略》，《近代史研究》2006年第3期；《晚清督抚衙门房科结构管窥》，《中山大学学报》(哲社版)2006年第3期。晚清局所问题涉及甚多，另文详论。
⑨《监国对于筹备宪政之认真》，《大公报》1910年6月9日：“内廷人云，监国近对于赵侍御奏请确定行政经费及宪政馆奏请考查筹备宪政情形两折极为注重，曾于日前交谕枢臣，以现值筹备紧要之时，非如此切实办理难期完善，应即督饬各衙门无论何项人员如果灼见筹备宪政有未能核实之处，仅可随时条陈直言，勿讳朝廷，必分别采纳，立即见诸实行。”第1张第5版。
⑩该折似乎反映出民情裹挟下的无奈：“国民迫切呼吁于下，臣工之善策，士庶之论列，佥谓非立宪无以救亡，而清单修正之各条，皆实行立宪之要领……。”《宪政编查馆大臣奕劻等奏拟呈修正宪政逐年筹备事宜折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第89-92页。
(11)从前内外相维的官制，改制后形成直接官治、间接官治、地方官治、地方自治四层，行政运作似乎兼顾中外，顺理成章，但是分管地方官的督抚，却处于相当尴尬的地位。即使划分国税、地方税，督抚的权力资源也十分模糊，这些均为新政改革症结所在，惟牵涉甚多，另文详论。