地方政府教育投入努力及匹配程度——基于2001-2010年省级面板数据，本文主要内容关键词为：地方政府论文,省级论文,面板论文,程度论文,努力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G467.2 [文献标识码]A [文章编号]1002-8064(2013)05-0001-07
从总量上来看，我国已经实现全国财政性教育经费占国内生产总值4%的目标。地方政府的教育投入是实现和继续推进这一目标的决定性因素。如何评价地方政府教育投入努力程度是对地方政府教育职责进行问责和激励，以实现教育投入总量目标的重要前提。然而已有的衡量教育投入努力程度的方法主要是基于单个指标，缺乏对综合因素的考虑，从而不够科学和严谨。本文借鉴国外财政学界对地方政府税收征收努力程度的度量方法，利用2001-2010年我国省级面板数据对地方政府教育投入的努力程度及匹配度进行实证分析。
一、地方政府教育投入努力程度及匹配度的衡量方法
衡量地方政府教育投入努力程度有两种基本思路。一是用单个或多个政府教育支出指标来衡量。通常使用公共教育经费占国内生产总值比值作为国别比较的依据。而我国由于统计口径的差异，较多地使用“两个比例”来衡量国内各级政府教育投入努力(刘泽云，2003)。[1]然而“两个比例”指标虽然考虑了相对于地区经济水平或财力的政府教育投资规模，但没有考虑到在校生数对教育投资需求的影响。因此，另外一个指标“生均教育经费占人均GDP”也被广泛地使用(林涛、成刚，2009)。[2]
一个合理的教育供给水平要受到多方面因素的影响，包括经济发展水平、人口规模、在校生人数等需求性因素，也包括政府财力、教育供给成本等预算约束性因素，判断一个指标好坏的标准就是该指标是否考虑了这些因素的影响。显然，单个指标难以综合考虑这些因素的影响。
二是借鉴国外评价各国政府征税努力程度时所采用的计量方法。这种思路首先构建一个回归模型，以税负水平作为被解释变量，以一国经济社会发展水平为解释变量，将得到的拟合值作为根据该国的经济社会发展水平应该达到的最优税负水平，然后将拟合值与实际值进行比较，得到的比值或者差值作为衡量税收努力程度的指标。
本文遵循第二种思路，构建地方政府教育投入努力程度，以及实际供给与最优供给的匹配程度。具体的界定方法分别是：一是直接以“实际值与预测值之比”作为衡量努力程度的指标。该比值越大，说明教育投入努力程度就越大。另一方面，该比值越是偏离1，说明教育供给越是偏离其最优的水平。二是匹配度的界定方法，选择模型的均方根误(RMSE)作为临界值，将实际值与预测值的差值与临界值进行比较，判断差异是否足够大，或者是否可以忽略掉。无法忽略掉的残差便可以认为是受政府政策性因素干扰所产生的结果。如果差异较大，表明供给失配，投入过度或者投入不足；如果差异不明显，表明实际供给和最优供给基本匹配。[3]
本文将同时使用两种方法，分别用来界定省级政府教育投入的努力程度及供给匹配度，即：
二、教育财政最优供给理论模型及计量分析
(一)理论模型——需求模型与供给模型
自公共品(public goods)俱乐部理论和多数投票理论出现以来，学者们开始从消费者选择的角度，运用新古典和公共选择理论的范式分析公共品的最优供给数量和质量。这一类模型被称为需求模型，如较早的Borcherding和Deacon(B-D)模型(1972)、[4]Bergstrom和Goodman(B-G)模型(1973)等。[5]还有一类模型从政府的自主供给、自主决策出发分析公共品的最优供给，这被称为供给模型，如Guengant、Josselin和Rocaboy(2002)等人构建的供给理论模型。[6]后期的一些研究逐步丰富了公共品最优供给模型，引入了对网络效应(network effect)、拥挤效应(congestion effect)、群体效应(peer effect)的分析(Guengant等，2002)。
在需求模型中，政府的公共品最优供给取决于中间投票人(median voter)的最优消费选择。提供公共品的资金来自于税收，并假设由居民平均分摊，构成公共品的价格。居民根据其面临的预算约束选择一个公共品的最优消费水平。“中间投票人”所偏好的公共品最优消费水平会成为政府的最终决策方案。
在供给模型中，政府不直接受限于投票人的意愿，而是较自主地进行决策。政府官员的理性在于使其政治地位可持续，保持政治声望。因此，政府的效用目标就是使其声誉最大化。居民期望政府能够以最小的成本实现既定的政策目标。因此社会整体福利便成为政府效用函数的一个间接参数。政府行为即是在提供适量的(人均)公共品(q)与选择合理的税率(t)之间进行决策。税率越高，一方面，在成本不变的情况下地方政府能够提供更多的公共服务，而另一方面，这也增加了居民的税收负担，引起社会不满。因此，最优的政策是在公共品规模与税率之间做出符合均衡目标的组合选择。因此，这就成了一个决策优化问题。政府最优化问题可以描述为：
其中Z为某地区政府提供的公共品总量，C是提供公共品的总成本，是公共品总量Z的函数。B为税基，S为中央转移支付。令g(n)=n[γ]，其中γ是q对n的弹性，即人口规模的变动对人均公共品支出的影响。当γ＞0，表明存在网络效应，γ＜0，存在拥挤效应。
假设公共品平均成本(C/Z)等于其边际成本(C')，根据约束条件，可得：
其中，b、t分别表示人均税基和人均转移支付。那么，税收价格的决定方程可以表达成：
由于我国地方政府并没有单独制定税率的权力，我们可以假定t代表平均税率并且是一个常数，根据(4)，建立人均公共支出供给的线性表达方程：
(二)对供给模型的计量分析
根据我国的国情和政治制度的特点，基于“中间投票人”消费意愿的需求模型并不适合分析我国政府教育服务供给行为，而基于自主决策假设的供给模型显然更加符合我国的实际情况。根据供给模型(5)式，可以将人均教育支出简化成地区人口规模、人均税基、中央财政补助的函数(自然对数形式)。由于人均税基和人均GDP存在高度相关的关系，因此可用人均GDP近似替代人均税基指标。为了考虑时间的影响，加入一个时间虚拟变量向量。建立如下计量模型：
其中，被解释变量是人均预算内教育事业费的自然对数。在解释变量中，gdppc表示各地区的人均国内生产总值，transferpc是人均中央转移支付，N表示各地区的人口规模，T是各年份虚拟变量。
之所以选择人均而非生均教育经费指标，一方面是与理论模型的构造思路相吻合，另一方面，各地区不同层次教育的生均成本存在差异，因此在折算当量在校学生数时较为复杂，为了避免数据的失真，使用人均指标。预算内教育事业费是保证日常教学活动所需的经费，并且具有一定的稳定性，适合本文的分析目的。
人均预算内教育事业费根据《财政统计年鉴》中各省教育支出决算数除以当年各省人口数得到。上级转移支付数据由《财政统计年鉴》中“中央补助收入”获得。各省的国内生产总值、人口规模数来自《中国统计年鉴》等。其中国内生产总值数据使用历次经济普查后所修正的数据。
为了剔除地区之间、年份之间物价波动的影响，所有的以货币单位衡量的指标都按照Brandt-Holz的历年地区物价指数(spatial deflator)进行调整。选择2001年河北省的物价为折算基准。[7]
面板数据模型一般分为混合OLS、固定效应和随机效应模型。根据固定效应模型的F检验以及随机效应模型的Breusch-Pagan LM检验，均拒绝了混合OLS模型。而Hausman检验的结果显示随机效应要优于固定效应模型。随机效应模型的估计结果如下：
从估计结果来看，该模型具有很好的拟合效果，估计参数的符号均符合预期。所有变量都在1%的水平上统计显著。所有的年份虚拟变量都是正值，并且逐年变大。这说明，随着时间的推移，人均教育支出的自发性部分逐步增加。
根据参数估计结果和公式(5)，计算了模型的各弹性系数(表2)。供给模型的价格弹性为负，这看似“反常”。然而这里的价格是指人均公共品的税负水平。这意味着，随着人均公共品支出的税负水平提高，政府供给水平会下降。这是符合经济和政治逻辑的，因为人均税收负担既是公共品的经济成本，也是官员的政治成本。价格弹性绝对值为0.4412，表明政府教育投入对税收负担的变化仍不够敏感。拥挤弹性γ大于0，且其绝对值为0.7751，说明存在较强的网络效应，这意味着随着人口每增加1%，人均教育支出提高0.78%。这说明人口规模增加、规模成本下降所带来的“规模效应”大于“拥挤效应”。补助弹性φ大于0，但其绝对值很小，说明中央转移支付虽然增加了地方政府教育支出，但是作用甚微。
三、地方政府教育投入努力程度及供给匹配度
根据前面所界定的教育投入努力程度的衡量方法以及估计方程的拟合结果，便可以计算出地方政府教育投入的努力程度和供给匹配度。由于我国的经济社会发展呈现出较明显的地域特征，我们按照东、中、西三个区域进行空间和时序的分析。
(一)教育投入努力程度分析
从教育投入努力程度的绝对水平上来看，中部地区最高，东西部地区次之。在中部地区，85%的值处于1.0以上，即教育投入的实际值高于预测值。而东西部地区分别为36%和33%。
从时序上来看(见图1)，东部六个省份教育投入努力程度总体上呈现出比较明显的上升趋势。尤其是2004-2010年期间，除江苏外的其他省份都在逐年提高。中部地区除了湖北省表现出逐年上升和海南省出现急剧下降的趋势外，其他八个省份的教育投入努力程度变化较为平稳。而西部地区十个省份在2001-2010年期间没有呈现较为一致的趋势，而是具有两个阶段性特征，即2002-2005年多数的西部省份教育投入努力程度有小幅上升，2006-2010年间西部多数省份教育投入努力程度出现了下降的趋势。可见，“新机制”及其他的倾斜性政策虽然加大了对西部地区的转移支付力度，但并没有促使西部省份教育投入努力程度的提高。中央对西部地区的补助出现了“挤出效应”。
运用GIS的方法，将各省教育投入努力程度划成四档，并制成地图(图2)。图中颜色越深代表努力程度越高，四个直辖市和西藏的数据没有包含在内。通过2004、2007和2010年三张图，可以较明显地看出省级教育投入努力程度在区位和地理结构上的变化。西部地区教育投入努力程度出现了明显的恶化，而东部地区逐步改善。2004和2007年，西部地区有四个省份处于前两档，而到了2010年，只有四川和广西处于较高的第二档，有6个西部省份处于最低档。与2004、2007年相比，教育投入努力程度聚集(clustering)特征更加明显，努力程度最高的地区主要集中在中部四省和东北三省。
(二)地方政府教育供给匹配度分析
根据预测值实际值差值与均方根误(RMSE)的比较，构建地方政府教育供给的匹配度，分别是供给不足、供给适度和供给过度。供给不足和供给过度都是供给失配。
表3显示了2001-2010年间全国和东中西地区供给失配的省份所占的比例。从全国来看，2001-2010年间，平均每年有25%的省份出现供给失配的情况。其中，每年平均有15%的省份出现供给不足，10%的省份出现供给过度。供给过度主要发生在2005年之后。
从东中西地区来看，供给不足主要发生在西部和东部地区。随着时间的推移，东部地区教育供给不足逐渐减少，整体趋于供给适度。而西部地区教育供给不足的情况并未得到改善。2006-2010年间西部地区平均每年仍有12%的省份出现供给不足。这与2006-2010年间西部地区多数省份教育投入努力程度下降有密切关系。
值得注意的是，供给过度的情形并没有出现在东部地区，而几乎全部出现在中部地区。可见，地方政府的教育投入努力程度与经济发展水平并不存在确切的线性关系。丁建福(2012)对省本级政府教育投入努力程度影响因素的分析也同样揭示了努力程度与人均GDP之间的非线性关系。[8]决定地方政府教育投入努力程度的因素很复杂，财政分权、转移支付制度、政府治理水平、官员晋升激励都是可能的重要因素，需要进一步深入研究。
表4显示了教育供给失配发生的区域。整体来看，供给不足和供给过度都高度集中在少数省份。其中，供给不足主要出现在东部的浙江、西部的贵州、云南、新疆和甘肃。而供给过度主要出现在湖南、海南和湖北三个中部省份。
四、结论
通过以上的实证分析，可以得出以下几个结论：
第一，地方政府教育投入努力程度与经济发展水平之间并不存在明确的线性关系。按照经济学的分析，地区经济发展水平是该地区教育供给和需求的重要决定性因素。经济发展水平越高，居民的教育需求和政府的财政供给能力理应也越高。然而，实证分析的结果表明经济最发达的东部省份教育投入努力程度在大多数的情况下低于1.0。从供给匹配程度来看，供给不足主要出现在东部地区和西部地区，而供给过度主要出现在中部地区。
可见，经济最发达的东部地区对教育的重视程度不够。在以GDP增长为标尺的官员晋升机制下，政府为了追求经济高增长，支出结构上偏向于那些与经济增长密切相关的项目。
第二，中央转移支付并没有提高西部地区教育投入努力程度。长期以来，为了缩小地区差距，中央不断加大对西部地区的转移支付。2000-2008年，中央对西部转移支付累计达30338亿元，占中央对地方转移支付总额的43.6%。从2006年春季开始，西部地区率先建立了“两免一补”为主要内容的农村义务教育经费保障机制，并且将并将农村中小学的公用经费、校舍维修改造经费以及家庭经济困难学生资助经费全面纳入公共财政保障范围。2006-2008年，中央财政共安排西部地区农村义务教育经费保障机制资金493亿元。[9]然而，随着中央补助力度的加大，西部地区的政府教育投入努力程度却出现了下降，产生了“挤出效应”。
西部地区是实现教育投入和发展目标的关键所在。中央在加大对西部地区转移支付力度的同时，如何确保西部地区政府教育投入努力程度保持同步，是今后制度设计所要解决的重要问题。因此，在加大对西部地区教育投入的同时，要将强对当地政府教育投入的监替和激励。
第三，投资过度与投资不足并存。教育投资过度也是一个比较突出的问题。投资过度一方面暴露出教育投资效率的低下，另一方面可以从政治经济学的范畴进行解释。上级补助尤其是专项补助往往会产生预算软约束问题。这也是造成教育投入在总量和结构上发生偏差的重要原因。因此，上级政府在进行转移支付时，应该加强对资金分配的评估和监管，硬化地方政府的预算约束。同时要提高资金的使用效率，减少资金浪费。
第四，转变政府职能，保障公共教育服务的充足和质量。教育是重要的人力资本，对经济和社会发展具有重要的作用。许多实证研究还表明教育在一定程度上具有弥合地区经济发展差距的作用。我国幅员广阔，由于历史和现实的种种原因，地区发展极不平衡。经济市场化改革和全球化进程进一步拉大了地区差距，使地理位置不佳的西部地区日益被“边缘化”。而加强教育投资有助于追赶东部、缩小差距。由于官员“晋升锦标赛”的存在，[10]财政支出往往向能够直接促进经济增长的项目倾斜，而教育等“软公共品”没有得到重视。要转变政府的服务职能，从“市场参与者”的身份中摆脱出来，履行好提供基本公共服务的职能。
注释：
①GIS是Geographic Information System(地理信息系统)的缩写。结合空间统计技术，GIS越来越多地应用于人文社会科学，呈现某一现象所具有的地理结构特征和空间关系。
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