经济体制近期改革的难点与走势，本文主要内容关键词为：经济体制论文,难点论文,走势论文,近期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自党的十一届三中全会以来，我国的经济体制改革，从“摸着石头过河”到目标逐步明确、思路逐渐清晰，虽然经历了诸多风风雨雨，但渐进式的改革方式把改革、发展和稳定有机地统一起来，保证了改革的顺利进行并取得了举世瞩目的成就。党的十四届三中全会和五中全会都明确提出，我国将在本世纪末初步建立社会主义市场经济体制。这一宏伟目标的提出，有着充分的理论依据和现实依据，我们完全有理由相信改革是能够实现的。但我们同时要清醒地认识到，改革就像长距离赛跑一样，离目标越近，难度和风险就越大，因而越需要更大的付出。我国的经济改革实际上已经进入了攻坚阶段，对今后5 年改革的艰巨性不可低估。为了保证预定目标的顺利实现，近期即今明两年的改革必须在全面推进的基础上，在深层领域有所突破。
一、国有企业改革
自1984年经济改革的重心从农村转向城市以来，国有企业改革就倍受关注和重视。当年10月中共中央作出的《关于经济体制改革的决定》指出，“具有中国特色的社会主义，首先应该是企业有充分活力的社会主义。而现行经济体制的种种弊端，恰恰集中表现为企业缺乏应有的活力。所以增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大中企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。”此后，我国在国有企业改革方面进行了一系列的积极探索，包括放权让利、承包制、转换经营机制、股份制试点等等。10多年过去了，尽管有些企业比过去“活”了，但总体上仍然是活力不足。近年来的情况是亏损面扩大、负债率升高，各种负担没有减轻，国有资产大量流失，许多企业处于“欲活不能、欲死不甘”的境地。1995年被称为“企业改革年”，但国有企业效率下降的局面仍未被扭转。
国有企业改革远没有达到预期结果的原因何在？人们从不同的角度进行了探讨并开出各自的“药方”。我认为，国有企业改革历10数年而难见显效的原因有客观方面的，也有主观方面的，主要是主观方面的。所谓客观原因，是指人们经常提到的企业办社会、债务负担重、离退休人员负担重、冗员过多、设备老化等等。主观原因主要包括以下几个方面：第一，对已经明确的改革目标，缺乏一致的认识，在实现目标的具体思路上往往存在诸多分歧。这些不一致的认识和分歧，实际上成为干扰企业改革或者说是使企业改革摇摆不定的因素。如十四届三中全会提出我们要建立的现代企业制度的基本特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，但在一个时期，本来明确的东西变得不那么明确了。事实证明，不把现代企业制度的四句话作为一个有机整体来理解，片面强调任何一个方面，都只能导致改革的迷惘。第二，以国有企业为基本载体的国有经济，是社会主义制度的基石。所以，与其他方面的改革相比，国有企业改革具有更为深邃的政治内涵，人们更容易用政治标准而不是更多地用经济标准来衡量改革的成败得失，换言之很容易与姓“社”、姓“资”联系起来，因而往往从朴素的感情出发，害怕在改革中打破“坛坛罐罐”，仅仅从使用价值形态上来理解和固守国有经济已有的地盘，不允许丢失一寸“土地”。第三，在解决企业负担、解除企业不合理债务的问题上，会否造成国有资产流失，使人们顾虑重重。第四，由于国有企业长期存在人浮于事的问题，所以改革越深化，越会排挤出更多的富余人员，低效率企业停工、资不抵债企业倒闭。在社会保障制度改革不配套的情况下，这些问题就变成了“政治问题”，成为影响社会稳定的因素。
可见，在现阶段的国有企业改革中，仍然不能忽视排除思想认识上的障碍，把注意力仅仅集中在具体方案的设计和试点上是不够的。邓小平同志提出的三个“有利于”，依然是国有企业改革必须坚持的标准。
实践证明，十个指头不可能按住十个跳蚤，有所为就得有所不为，任何改革都是有代价的。党的十四届五中全会提出“搞好大的，放活小的”，无疑是一种更加接近事物本质的改革思路，说明我国朝着科学坚持公有制的方向迈进了一大步，体现了国有企业改革思路的重大突破。这一思路的要义是，着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动，对国有企业实施战略性改组。近期国有企业改革将按这一思路进行。第一，继续抓紧抓好建立现代企业制度试点工作。1994年11月全国建立现代企业制度试点工作会议以后，试点工作已在多个层面展开并已取得一定成果，但总的来看进展不快、成效不彰，需要继续抓紧抓好，把企业改革同改组、改造和加强管理结合起来。今年，所有试点企业都将进入实施阶段。第二，着眼于搞好整个国有经济，突出重点，分类指导。集中力量抓好一批大型企业和企业集团，重点抓好1000 户大企业中的300户优势企业，在抓住关键少数的同时，放开放活小企业。第三，推进政企分开，全面落实企业自主权。第四，围绕国有企业改革，积极进行其他方面的配套改革，特别是要加快建立统一的社会保障体系，为企业富余人员分离、分流创造条件。对于今年国有企业改革，中央经济工作会议提出的要求是：切实加快国有企业改革的步伐，务求取得明显进展。
需要指出的是，国有企业改革，制定一定的统一规范是必要的，但无论是“抓大”，还是“放小”，都应该允许各地从不同的实际出发进行积极探索，就像有的经济学家呼吁的那样，“给各地一个探索权”。
二、宏观调控体系改革
计划经济逐步转向市场经济，要求宏观调控体系也必须发生相应的转变。在计划经济下，一切经济活动都处于计划控制之下，经济关系简单明了，国民经济运行过程的透明度很高，出现了问题，发现快，纠正也快。换言之，政策工具与经济变量之间的关系比较稳定，作用过程比较直接，宏观决策相对容易些。市场经济则根本不同。在市场经济下，市场是资源配置的基础，一切经济活动都必须围绕市场进行，产品的运动表现为错综复杂的交换过程，经济运行的透明度降低了；企业生产经营自主化，经济活动分散决策，使经济过程的盲目性增强；对外开放程度的不断提高，又使国民经济运行过程不仅受国内因素影响，而且受国际市场因素影响，这样，影响经济运行的因素增多了。总之，计划经济越是向市场经济转变，经济运行过程越是复杂，越要求宏观调控间接化，因而，宏观调控的难度也就越大。
改革开放以来，我国的宏观调控体系已发生明显转变，特别是1994年财税、金融、投资、外汇、外贸等领域的改革，使宏观调控体系向间接化方向推进了一大步，但总体上看，离市场经济的要求仍有较大差距。如经济手段运用的范围仍不广泛。法制体系尚不健全，在许多宏观经济问题的解决上，行政手段仍然是“最后的法宝”；政府职能转变远未到位，宏观调控的间接化程度仍然不高；中央与地方宏观调控权限的划分并未规范，等等。所以，按照市场经济的要求继续深化宏观调控体系改革，仍然是经济体制改革的一项主要任务。从近期来看，宏观调控体系改革的重点是：
1、推进政企分开
政企分开，是我国经济改革的一条重要原则，是实现宏观调控间接化的关键步骤。在计划经济体制下，政企是不分的。政府对企业实行直接的计划管理，政府管了自己不该管、管不了、也管不好的事。市场经济要求政府的管理经济的职能转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。毫无疑问，实现这个过程的关键，是政企分开。政企不分的问题不解决，政府部门直接、随意干预企业活动的弊端就不会消除，某些政府官员利用手中的权力以权经商、以权谋私的腐败现象就难以避免，政府对经济发展的促进作用也就难以充分发挥出来。正因为如此，政企分开，在改革初期就作为一条重要原则被确定下来，今天之所以旧话重提，再次强调这一原则，是因为这个在理论上已经认识清楚了的问题，在实际中并没有得到真正解决。不仅如此，近年来更出现了各政府部门大办实体、公司的热潮，权力进入市场，形成行政型市场垄断，干扰了市场运行的正常秩序，政府职能被扭曲。尽管中央已三令五申这些企业必须与政府机构脱钩，但实际上仍保持着千丝万缕的联系。
政企难分或“明分暗联”的根本原因是部门利益，也就是说，政企一旦分开了，主管部门的职能必须发生转变，这样其权利的基础也就不存在了，甚至连自身继续存在的理由也失去了。所以从总体上说，政企不分的根子不在企业，而在政府。因而，政企分开必须从政府机构改革入手不断推进。
2、健全宏观调控手段
在向市场经济体制过渡的过程中，宏观调控是否有效，在很大程度上取决于宏观调控的手段是否健全。市场经济所要求的宏观间接调控的特点，是以市场为直接对象，主要运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段。随着改革的不断深入，经济手段和法律手段在宏观调控中的运用已初见成效，行政手段的作用范围日渐缩小，一些在传统体制下一直十分有效的办法逐渐失去往日的威力，对经济运行过程的影响力日趋下降。如国家财政预算内投资占全社会固定资产投资的比重，已由1978年的47.1%下降为1993年的3.7%。1994 年在全社会金融机构发放的全部信贷中，能够被信贷计划控制的部分仅占71.5%，同时，国家银行信贷占全社会金融资产的比重也已降至不足50%。这说明，经济运行机制的改变，使国家控制固定资产投资规模和信贷规模的传统方式受到挑战。
所以，我们应当根据变化了的情况，健全宏观调控的手段体系，完善现有的调控手段（如推进利率的市场化、强化存款准备金率和再贴现率的调控作用等），启用新的调控手段（如运用公开市场业务手段、建立财政转移支付制度等），拓展间接调控的空间，为更多地运用经济手段、逐步减少行政手段的运用创造条件。从宏观调控体制近期改革的任务来看，在分税制确立之后，难点将集中在金融体制的深化改革，特别是国有银行的商业化改革上。
3、建立计划、金融、财政之间的协调机制
目前我国宏观调控体系的一个重要缺陷，是不少宏观管理部门的行为与国家计划相脱节，各种调控手段形不成合力，往往是各行其是，缺少必要的协调，甚至相互抵消力量，出现不少摩擦和矛盾，使宏观调控的效能大打折扣。实践证明，在市场经济条件下，保持宏观调控的统一性和有效性十分重要，为此必须调整和理顺各宏观调控部门之间的关系，重点是建立计划、金融、财政之间的协调机制。计划是经济社会发展的战略部署，金融、财政则是保证计划实现的关键手段。在完善宏观调控体系的过程中，必须明确计划、金融、财政各自的定位。计划提出经济社会发展的目标和任务，规定宏观调控政策的作用方向，金融和财政必须以此为依据进行调控；反过来，金融和财政也应能以一定的方式制约计划，使计划目标和任务的制定符合国力和实际。总之，要在计划、金融、财政之间建立起一种相互配合、相互制约的机制，保证宏观调控政策的相互协调和各种经济杠杆的综合运用；同时要建立有权威的调控组织系统和相关制度，以使宏观调控各部门能在统一目标下各司其职、协同动作，增强宏观调控的整体效能。
三、政府机构改革
实际上，无论是搞活国有企业，还是健全宏观调控体系，都离不开一个重要前提，这就是政府机构的深入改革。机构改革不到位，政企就难分，政府职能也就不会发生根本转变，从而现代企业制度不能最终建立，宏观调控的间接化不能真正实现。改革进行到目前阶段，政府机构改革滞后，已成为制约经济改革取得突破性进展的关键因素。
江泽民同志在十四届五中全会上的讲话中指出：“目前政府机构的设置同发展社会主义市场经济不相适应，要加快改革步伐。”此话可谓切中要害，事实正是如此。我国原有的政府机构框架是按照传统计划经济的要求建立起来的，改革开放以来虽几经变革，但总体框架并未发生根本改变。具体来说，具有经济管理职能的各类政府部门基本上没有减少，所管理的范围也无多大变化，有的部门不过是换一块牌子而已，机构重叠、职能重复的问题几乎没有多少触动，政出多门、相互扯皮的事情仍大量发生。明显的例子是社会保险事业至今仍是多家争办、多头管理，涉足其间的有劳动、人事、民政等部门，各管一摊，互不相让。在部门林立的情况下，许多事情由于相互掣肘而久拖不决，有时不得不由最高领导出面协调和决断，汽车产业政策的制定和出台、现代企业制度试点的组织实施等都是如此。显然，在原有政府机构框架没有发生实质性突破的情况下，政企分开不能真正落实，政府部门对经济过程的管理就不可能摆脱直接以企业为对象的管理模式。以企业为对象的部门管理，必然导致政府部门的职能和行为在两个方面与市场经济的要求相背离：一是把下属企业的生存和发展视为己任，千方百计予以保护，同时排斥其他部门涉足本领域并努力扩大自己的“地盘”，至于部门以外同类企业的发展，或者说整个产业或行业如何有计划地发展，则很难顾及。二是政府部门对下属企业百般“呵护”，在实践中表现为对企业内部事务的过多干预，政府部门把自己看成是企业的“老板”，这使企业无法真正摆脱行政附属物的地位，与此相联系，以间接方式为主的宏观调控体系就很难建立在新的微观基础之上。
政府机构改革滞后或难以实现突破的原因是：（1 ）机构改革直接涉及人的问题，涉及权利的重新分配。毋庸讳言，无论在计划经济时期，还是在两种体制并存或转换时期，政府管理部门都握有相当大的支配财力、物力和提供政策机会的权力，“审批”就是这种权力的注脚。这些权力的背后，是部门的实际利益。机构改革也好，职能转变也好，对于大多数部门来说，都意味着要放弃一定的权和利，甚至涉及部门存亡、人员去留问题，因而不能不遇到重重阻力。（2）政府机构改革， 既是经济体制改革的内容，又是政治体制改革的组成部分，与其他方面的改革相比更具有政治敏感性，或者说更易受传统政治信条的束缚，很难迈开步子。（3）政府机构改革采取的是各部门“自我革命”的方式， 即自己设计自己部门的改革方案。这实际上是自己设计自己的前途和命运，所以我们看到，在改革方案的设计中，任何部门都不会论证本部门应该简编或撤销，相反会寻找各种理由论证本部门继续存在、发展乃至扩大的必要性。在总的改革方案既定的情况下，机构改革的过程通常变成上下级在机构、人员编制上讨价还价的过程，这使改革不能真正取得成效。
然而，改革越到后期，经济关系变革对政府职能转变和政府机构改革的要求越强烈，因而政府机构改革滞后与社会主义市场经济发展之间的矛盾就越突出。对此，我们必须有充分的认识，并按照江泽民同志的要求，加快机构改革步伐，为重点领域的改革实现突破创造条件。
我认为，在近期的机构改革中，强调转变政府职能是正确的，但不能把视点仅仅局限于职能转变上，或者说，不能为转变职能而转变职能。在有的人看来，只要现有政府机构的职能转变了，政府体制就与市场经济相适应了。这种思路的潜台词或预设前提是，现有政府机构的设置是合理的，只要转变一下职能就可以了。实际上，问题并非如此简单。10多年来，政府机构改革进进退退，无法走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，整个政府机构框架并无根本改变的事实已经说明了这一点。从一些地方的改革实践来看，企业无主管部门将是今后改革的一种基本趋势。在这种情况下，多数政府管理部门（特别是条条管理部门）仅靠转变职能未必能在市场经济体制下继续存在下去。正因为看到了这种“危险”，每个部门都想方设法扩张地盘，“壮大”自己，以此证明自己存在的必要性。所以要改变政府机构改革滞后的局面，改革的具体思路必须有所调整。首先要确定市场经济下政府职能的范围，即弄清政府究竟该管哪些事、不该管哪些事；然后将政府职能进行分解，并据此设立相关的政府机构。也就是说，市场经济的要求是确定政府职能范围、政府机构框架的根本前提。以此为原则，应对现有政府机构框架来一番改造，而不是“修修补补”。除了履行宏观调控职能的综合性部门以外，那些实施条条管理的部门大都可以撤销或转变为真正实施行业管理的行业协会（并非是“翻牌”的），从而在体制上真正落实政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，实现宏观调控的间接化。
四、近期改革的走势
通常来说，改革的走势取决于一定的改革目标和改革所处的阶段。我国进一步改革的目标已由党的十四届五中全会确定，即在本世纪末初步建立社会主义市场经济体制。这一目标的确定，反映了社会经济发展的客观规律性，因而也是今后改革的大趋势。
纵观我国经济改革的历程，特别是与本世纪末的改革目标相联系，我们似可对改革所处的阶段作如下判断：
第一，攻坚阶段。我国改革所走的是一条从易到难、由简到繁、层层深入的路子，改革进行到今天，能改的都已陆续登场，容易改的都已取得明显成效，与此同时，经济、社会中的深层矛盾也日益突出起来，留待今天集中力量突破的正是最不容易改或“久攻不下”的部分，或者如前所述是最接近生产关系本质的或具有很强的政治敏感性的领域，因而改革的风险加大，改革力度也相应加大。
第二，艰难的利益调整阶段。任何改革都是利益格局的重新调整，因而改革能使多大的“面”受益，就成为影响改革成功程度的重要因素。改革的阻力通常来自于利益受到损害的社会阶层。农村改革之所以在短期内大获成功，一个重要的原因就是农村改革在增加农民利益的同时，不仅没有使其他阶层的利益受损，而且增加了其他阶层的利益，如农副产品供应改善和价格便宜等；市场体系的建立过程也大抵如此。但目前的改革已无法保证使所有人受益，而是必然要触动或损及一部分人的利益，无论是国有企业改革，还是宏观调控体系的完善，抑或是政府机构改革，莫不如此。
第三，理性改革阶段。所谓理性改革阶段，是相对于改革初期主要由群众的热情来推动改革的阶段而言的。用邓小平同志的话来说，改革是一场伟大的试验，是全新的事业，经过17年的艰难探索，我们已在改革规律的认识和把握上积累了比较丰富的经验，改革思路逐步清晰，特别是如何实现重点突破的思路已接近事物的本质，总体上看，已经脱离了“摸着石头过河”的阶段。同时。在经济成果不断增大的基础上，人们对改革的心理承受能力也已明显增强。
总之，改革进行到目前阶段，继续深入改革的难度和风险是显而易见的，但有利条件也是不言而喻的。“开弓没有回头箭”，我们当初不曾因为有难度和风险而不发动改革，今天也不会因为改革的难度和风险加大而却步不前。要保证“九五”改革目标的实现，重点领域的改革能否在今明两年取得突破性进展将十分关键。实践证明，整体推进和重点突破相结合，是党的十四届三中全会提出的，今后必须继续遵循的一条行之有效的改革原则，所不同的是，越接近改革目标，越要把着力点放在重点突破上，以重点突破带动全面改革。只要我们坚定不移地按照既定方针深入改革下去，在重点领域取得突破性进展是能够办到的。
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