威胁粮食安全的主要因素及应对政策，本文主要内容关键词为：主要因素论文,粮食安全论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食是最基本的消费品，粮食的安全始终是我国国家安全的重要内容。1999年以来，我国粮食播种面积出现了连续缩减的趋势。1999年减少939万亩，2000年减少7047万亩，2001年减少3574万亩，2002年减少3135万亩，2003年粮食面积减少的幅度比2002年还大。有人估计2003年全国粮食播种面积可能降到15亿亩以下，这是新中国成立以来的最低水平。随着粮食播种面积的缩减，粮食的产量也出现了下降，有专家估计今年的粮食总产在9000亿斤以下，这是近10年来的最低产量。一方面随着人口增长和人民生活水平的提高，我国粮食的消费需求不断增长，另一方面粮食播种面积不断减少，产量连续下降，粮食的库存也随之减少。因此，粮食安全的问题再度成为人们关注的一个热点。
我们认为，当前和今后一段时期，从技术因素考虑，我国具有相当的粮食生产能力，我国的粮食是安全的；但由于缺乏有效的粮食安全保障机制，粮食市场发生波动进而引起整个经济波动的可能也是很大的。因此，在粮食安全问题上，最需要关注的是影响粮食安全的体制性因素。
一、我国已具有相当的粮食生产能力，从技术上讲，粮食是安全的
我国目前每年粮食消费量大致是9600亿斤，人口增加和生活水平提高，要引起粮食需求的增长，但我国已度过粮食需求快速增长的时期，目前的需求增长每年大约只有1％左右，今后也不大可能加快。近两年我国粮食产量平均只有9100亿斤，但不能认为我们的粮食生产能力也只有9000亿斤。上世纪90年代初期，我国粮食的生产能力已经接近9000亿斤。1997年到1999年的3年，我国粮食平均年产量已超过1万亿斤，达到10100亿斤，这说明我国粮食生产能力已经接近或达到1万亿斤。
最近几年尽管粮食产量连续下降，但还不能简单地判断粮食生产能力下降。
第一，产量下降在一定程度上是针对粮食供过于求的一种积极调整。在市场经济条件下，粮食供过于求时，粮食价格必然下降，粮食产量会相应回调。我国粮食产量的下降，是对市场供求关系的一种正确反应，也是政府对粮食市场调控的直接结果。2000年以来，各粮食主产省都连续出台政策，有的直接调低粮食收购的保护价水平，有的提高粮食收购中的质量标准。调低粮食收购价格，一直是几年来地方政府尤其是粮食主产区政府粮食政策的重要目标。在粮食市场还没有放开的情况下，国家粮食保护价对粮食市场价格有重要的影响。降低保护价是为缓解粮食库存压力和粮食补贴财政压力而采取的必要措施，产量下降说明政府调控政策发挥了作用，产量下降在一定程度上是一种人为的调整。
第二，粮食产量下降有农业结构调整的因素。在粮食面积缩减的同时，蔬菜、水果等其他作物的面积一直呈不断扩大之势。粮食产量下降，但其他农产品的产量增加较多。生产的这种变化适应了人们消费结构变化的需求，是一种积极的变化。其他农产品产量的增加部分弥补了粮食产量下降带来的食物供给的减少。因此，因结构调整而引起的粮食产量下降，对总体食物安全的保障能力影响不大。
第三，耕地面积减少对粮食生产能力有直接的影响，但耕地减少量在耕地总面积中比重很低，相对其他因素来讲，影响不明显。
第四，粮食生产技术水平没有下降，还有一定提高。近几年一大批优良品种和先进生产技术得到应用，对提高粮食生产能力发挥了积极的作用。
第五，只要粮价回升，粮食产量就会增加。自1997年以来，我国市场上小麦、玉米、稻谷等主要粮食品种的综合价格下降60％以上，粮食生产效益大幅减少，这是粮食产量下降的最主要原因。随着粮食供求状况的改善和粮价回升，粮食产量还会增加。粮食产量稳定在9000亿斤以上是比较容易的。
在现有条件下，如果粮食产量保持在9000亿斤以上，即使库存不多，我们只要进口500～600亿斤粮食，就能够保持供需的平衡。所以，从今后一段时期来看，如果没有特殊极端的情况，即使进口粮食，进口量也不会超过500～600亿斤，这个进口量是安全的，不会对粮食安全构成大的威胁。一是这个进口量只相当于总消费量的6—7％，在粮食消费总量中的比重不高；二是从我国大量外汇储备看，即使国际市场粮价略有上涨，进口这么多粮食在支付能力上也根本不存在问题；三是国际市场的供给能力看，完全有能力承受这个数量的粮食进口。因此，只要粮食生产能力不大幅下降，从技术上讲，粮食的安全就有保证。
二、体制性、机制性矛盾是威胁粮食安全的主要因素
足够的粮食生产能力，使粮食安全成为可能，但是否能够在真正需要时生产出足够的粮食，是否能够保持粮食市场的基本稳定，则是另外一回事。我国有相当的粮食生产能力，人民消费水平已经有了很大提高，国家经济实力也大大增强，因此，在粮食安全问题上不大可能出现大量人口基本口粮无法保证的问题。但是，如果粮食市场不能保持基本平稳的运行态势，即使不大的供需缺口，也可能会引发市场价格的大幅波动，并引起经济发展中的一系列问题，甚至可能会出现部分地区某个时段粮食供给的不能保证。
在供求基本平衡的条件下，如果不注意加快体制改革和加强宏观调控，粮食市场也有可能发生大的波动。上一次我国的粮食紧张出现在1994、1995年，1994年全国的粮食产量尽管比1993年减少228亿斤，但这是在1992年和1993年增产424亿斤的基础上发生的减产，当年的产量仍然是当时仅次于1993年和1990年的历史第三大丰收年，在这样的年份发生粮食供给紧张、粮价暴涨，很难用粮食的社会拥用量和需求量的不平衡来解释。应该说，当时粮食市场放开后宏观调控措施不利，粮食清仓查库引起的国有粮食企业补库，粮食产需分配的地区不平衡和地区之间的封锁，价格小幅变化引起居民市场预期变化进而带来的抢购等，才是造成那次不该发生的粮食波动的主要原因。那次粮食市场波动，不仅推动了当时全社会物价的大幅上涨，而且所带来的错误信号，也推进了后来粮食的严重过剩，造成的损害是极大的。
目前和今后一段时期，我国将保持相当的粮食生产能力和进口能力，国家粮食安全主要面临的主要不是技术性问题，而是体制、机制性问题。对此，我们应有清醒的认识。
目前影响我国粮食安全的体制性因素，主要在以下几个方面。
一是主产区和主销区不同的粮食流通体制，造成产销区分割，影响市场机制对粮食安全保障的有效调节。我国主销区粮食购销已经全面放开，国有粮食企业已经停止实行粮食超储补贴，主销区除储备粮以外的粮食库存的不再享受国家的利息和费用补贴。但同时，在主产区保护价收购尤其是超储补贴的政策仍在继续实行。这种产区存粮给补贴，销区存粮不补贴的做法，实际在客观上阻碍了主产区粮食向主销区的流动，导致粮食库存进一步向产区集中。目前，主销区粮食库存大幅减少，有的地区甚至库存已经售空，主销区有关方面已经实实在在地感到粮食安全的隐患。但与此同时，粮食主产区面对的仍然是库存的压力，吉林省有关人士反映，目前吉林全省国有粮食企业的库存仍然高达648亿斤。这种产销区分割的体制可能在两个方面产生极大危害：第一，在粮食供求开始趋紧时，不能将市场信号及时传达到最应该增加产量、也最有能力增加产量的主产区，直接影响市场机制对粮食安全保障的有效调节。目前主销区粮食供给已有趋紧的趋势，但主产区在大量库存的压力下，政府的调控仍有压减粮食生产的倾向，很多农民还在减少粮食种植面积。第二，在真正出现粮食紧缺时，很容易造成主产区对粮食市场的垄断和封锁，加剧市场矛盾，扰乱市场秩序。1995年粮食供给紧张时，东北粮食主产区就曾出现封锁市场、禁止粮食流出的做法，不仅加剧了粮食市场的波动，而且在粮食供求紧张缓解后使大量粮食积压到主产区，给国家和企业造成巨大损失，这种教训值得汲取。
二是农业资源流失的约束机制不健全，影响粮食安全。最主要的农业资源流失是耕地的流失。目前耕地转为非农业用地的合法途径是国家征地，按照有关法律规定的征地补偿标准又很低，而土地的市场价格却很高，因此，一些地方在“经营城市”、“经营土地”的口号下，极力争取征地指标，以种种借口扩大征地面积，一手低价征地，一手高价转让土地使用权，获取土地出让金已成为不少地方创造政绩、增加财政收入的重要渠道。耕地作为最基本的农业资源在没有强有力约束的条件下不断流失，严重威胁国家的粮食安全。水是又一个重要的农业资源。由于经济发展和人民生活水平提高，全社会的用水量增加很快。很多地方为解决水资源紧张问题，首先保证工业用水、城市用水和部分生态用水，控制和减少农业用水，这对实现水资源的合理配置可能是有利的。但问题是在原先农业用水非农化的同时，没有给农业相应的补偿，没有建设相应的农业节水设施，发展节水农业，直接影响了农业发展，影响粮食的安全。粮食安全要靠粮食生产能力来保障，粮食生产能力又以相应的农业资源为基础。农业资源无约束地从农业部门流失，最终必然要影响粮食的安全。
三是地方政府不当的政策，会加剧市场波动。比如近两年粮食主产区不适当的压库促销政策，就直接影响粮食市场的平稳运行，不利于保证粮食的安全。当前我国粮食已连续几年产不足需，库存下降，市场供求开始向趋紧的方向转变，粮食的宏观调控应促进粮价回升和生产恢复。但很多主产区目前都采取用风险基金补贴的办法压库促销，有的还下达硬性的压库指标。比如河南省今年从粮食风险基金中拿出4亿元，用于老库存粮食的销售补贴，并确定了全年销售净压库135亿斤的目标，未完成销售的剩余库存部分，不再给予利息和仓储费用补贴。河北省今年对南部6个区（市）的小麦、玉米、稻谷实行销售奖励，年终时根据库存净减少量给予奖励，每压减1斤库存奖励5分钱。湖北省在去年促销压库50亿斤的基础上，今年要继续压库40亿斤，每压减1斤库存奖励5分钱。要力争2003年内把不属于陈化粮的“老粮”全部销完。吉林省出台的《2003年粮食销售工作意见》确定，将从现有保护价玉米中划出一定数量，采取一次性补贴的方式，对老库存玉米每吨补贴110元，2002年新玉米每吨补贴28～30元，实行补贴包干后划转为市场粮，由企业自行销售，以后不再享受储存及利息补贴。长春市确定要必保完成粮食销售300万吨，力争完成450万吨，市政府还从财政拿出300万元，奖励在粮食销售工作中作出贡献的单位和个人。其他粮食主产省大多也不同程度上有类似的做法。从地方的角度来讲，用补贴等办法对“老粮”压库促销，可以减少今后粮食储存费用和利息补贴，减轻财政的压力和企业的负担。但就全国总体而言，压库促销政策存在很大问题。通过补贴、奖励等办法压库促销，不仅使促销的粮食可以以更低的价格出售，而且在不增加市场需求的情况下，人为扩大了即期供给，对整个粮食市场的价格回升产生压制作用。有人分析，近两年在粮食产量连续低于消费量，粮食总库存下降的条件下，粮食价格并没有出现应有的上涨，与压库促销对粮价打压有很大关系。这种打压粮价的做法，会给农民以错误的信号，进一步减少粮食生产，这将加剧未来粮食市场的波动。设立粮食风险基金的本来目的是规避粮食市场的风险，在供需趋紧、需要粮价上涨时，用粮食风险基金补贴进行低价突击销售，无异于用粮食风险基金制造粮食风险。
四是分级负责的粮食储备机制，不利于发挥储备对粮食安全的保障作用。粮食安全是一个全局性的战略问题。只有国家整体的粮食安全得到保障，才会有地方的粮食安全。因此，在粮食安全保障上，必须有统一的调控。目前我国各地粮食政策和粮食市场调控的主体还不够统一。国家粮食专项储备是保障国家粮食安全的重要手段。但目前分级负责的储备办法，在实际调控中存在一定问题。在粮食充裕时，省、市、县级的粮食储备是否能真正到位是个问题，尤其是对财政比较紧张的市县，在粮食供大于求时，要其花钱储备粮食是困难的。但由于粮食行政首长负责制的制约，在粮食紧张时，地方政府为保安全，往往要增加储备。地方政府从本地利益出发，粮食储备在需要“吞”时不“吞”，在粮食紧张需要“吐”时不“吐”，反而加紧补库，这会加剧市场紧张的局面。1995～1996年粮食紧张，需要进行储备粮抛售时，不少地方储备都出现了储备量不减反增的情况，目前地方储备逆向操作的问题还没有在机制上得到解决。
五是粮食流通体制的变化，使得对粮食形势判断易于形成误差，进而影响宏观调控的准确。前几年，由于粮食供给充裕，用粮企业不急于购粮，将自己的库存降到最低限度，农户存粮、城镇居民家庭存粮也明显减少；加上国有粮食企业对收购市场实行垄断，使原先非国有粮食流通渠道掌握大量的库存，集中到国有粮食企业，出现不同方面的社会库存都流向国有粮食购销企业的局面，造成国库粮食爆满，放大了粮食供大于求的信号。目前粮食市场开始出现供求趋紧的局面，粮食流通市场化改革的进程也进一步加快，有可能出现用粮企业和其他粮食消费者增加库存，农户也增加库存的局面。特别是市场放开后，非国有粮食企业会逐步进入流通，大量的私商粮贩尽管规模很小，手中粮食周转快，但因其数量多，也会形成一个很易被忽视也很难进行统计的社会粮食库存，这些有可能会放大粮食紧缺的信号，造成对粮食形势判断的误差。
三、加快改革，确保国家粮食安全
1.建立有效的国家粮食信息系统和粮食安全预警体系。目前我国有关部门掌握的粮食生产、流通、库存、消费等方面的信息在一些方面是相互矛盾的，这说明粮食的一些基本情况还没有能够准确掌握，这给国家宏观调控带来困难。因此，应尽快建立科学、有效的粮食信息系统，并在此基础上建立粮食安全预警系统。
2.加快粮食流通体制改革。坚持粮食市场化改革方向，充分发挥市场机制对粮食安全的保障机制。特别应加快推进主产区粮食购销体制改革，坚决消除主产区和主销区之间粮食购销政策和购销体制上的分割，确保全国粮食市场的统一和完整。主产区国有粮食企业改革要坚决打破地区界限，改变以行政区域为范围建立粮食企业的做法，大力支持跨主产区和主销区建立粮食购销企业，提高粮食流通效率。
3.加强国家对粮食市场的宏观调控。一要完善国家粮食储备制度，建立灵活有效的储备粮吞吐调节机制，真正发挥对粮食市场的调控作用。对目前多级储备的办法进行研究，防止多级储备在市场调控中的相互矛盾。要调整目前国家专项储备粮主要储存在主产区的做法，将国家粮食储备的重点向主销区转移。二要完善粮食进出口管理。利用国家对进出口的统一调控，在进出口中获取最大利益。对粮食紧缺时的进口要有科学安排，尽力避免因我国进口增加引起国际粮价大幅上涨，要避免在相对较短的时期内大量进口，避免在高价位大量进口。三改革和完善粮食风险基金管理办法，增加对农民的直接补贴，停止地方政府用风险基金补贴压库促销的做法。在当前粮食产量连续下降的条件下，宏观调控要强调促进市场粮价的合理回升。
4.建立严格的耕地、水资源保护机制，增加农业投入。要采取更加严厉的措施保护好耕地。在利用行政措施、法律措施保护耕地的同时，加快改革征地制度，确定合理的征地补偿标准，强化对征用耕地的经济制约。研究和制定合理的分配办法，合理分配耕地转非农地形成的土地收益，杜绝地方政府在土地收益分配中获利，从经济机制上遏制地方政府征占土地的内在冲动。水资源紧缺是发展粮食生产的重要制约因素，解决农业用水问题，要在切实节水上下功夫，在农业用水向非农业用水转变时，必须同时加强节水设施建设，提高农业节水水平。改革农业的投入机制，在增加国家对农业投入的同时，充分发挥国家投入对社会资金投入的带动作用。国家农业投入要把重点放到粮食主产区，放到提高粮食生产能力上来。