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提要 迄今为止，全世界已有60余个国家先后颁布了250多部图书馆法。然而，图书馆法目前在我国仍属空白。在现代社会中，没有哪个国家离开法制搞得好经济建设和文化建设。有鉴于此，本文提出制定《中国图书馆法》必要性、迫切性的主张，并就《中国图书馆法》的一些具体内容进行了探讨。
关键词 图书馆事业 法制建设 中国图书馆法
法律是由一定的经济基础所决定，用以调整社会关系、维护社会秩序，由国家强制力保证执行的行为规则。图书馆法是协调国家与图书馆、图书馆与各级政府组织、图书馆与读者之间关系的法律规范，是保证图书馆事业生存发展的重要工具。由于我国至今没有一部权威的法规对图书馆的社会地位及其经费来源、图书馆从业人员的权力义务、图书文献的收集典藏作出明确规定，因而出现了近年来社会经济迅速发展、图书馆事业却在经济困境中不断滑坡的奇怪现象。图书馆同仁从实际工作中切身体会到：必须制定《中国图书馆法》，以为图书馆事业健康发展的根本保证。
一、立《中国图书馆法》的必要性
放眼世界，许多国家都十分重视图书馆立法。
继1850年英国颁布世界上第一部图书馆法以来，1870年美国国会通过的版权法中，明确规定凡在美国登记的图书、地图、照片、印刷品、版画、乐谱等，都必须向国会图书馆无偿缴送两册（件）。目前，美国的每一个州都有一种或几种普通图书馆法；1946年波兰颁布的图书馆法要求系统地组织各类图书馆，把研究图书馆、学校图书馆和公共图书馆联结成为一个全国性的图书馆系统；1949年，菲律宾通过了图书馆法；1950年，日本制定了图书馆法，1953年又颁布了学校图书馆法；1959年，捷克斯洛伐克颁布了图书馆法，规定全国各图书馆必须参加图书馆网络；1963年韩国制定图书馆法后，促进了学校和公共图书馆事业的迅速发展；伊朗法律规定，自1964年起，以地方税收的1.5%提供给各地图书馆；1987年，墨西哥颁布了图书馆总法。迄今为止，全世界已有60多个国家先后颁布了250余部图书馆法。可见，凡属图书馆事业发展较快的国家和地区，都十分重视图书馆事业的法制建设。这是因为，没有哪个国家和地区离开法制能搞好经济建设和文化建设。
近代中国历史上，图书馆的章程法规几乎与近代图书馆同步产生。1910年我国就以政府名义颁布了《京师图书馆及各省图书馆通行章程》；1915年，北洋政府教育部颁布了《通俗图书馆规程》。此后，各省、市、县及机关、团体、学校的图书馆都相继制定和颁布了本馆的章程条例，从立法宗旨到机构设置、人员配备、经费来源、典藏管理以及采购分编、交换出版等具体业务细节，都作出明确规定，为促进我国由封建社会的藏书楼向近代图书馆转变发挥了极其重要的作用。
中华人民共和国成立后，1957年出台过一个《全国图书协调方案》；1982年，文化部、教育部分别以文件形式下发过《省（自治区、市）图书馆工作条例》、《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》；1987年，国家教委将原教育部的《高等学校图书馆工作条例》修定为《普通高等学校图书馆规程》；1990年4月，文化部以征求意见稿的形式下发了《公共图书馆条例》。上述条例、规程对图书馆的性质、任务、经费来源等都作过一些规定，对拨乱反正以后我国图书馆事业的发展起过一定促进作用。但是，由于上述文件只是条例规程，有的仅仅属于草案或征求意见稿，不具备法律的权威性。因而，执行过程中不同地区、不同部门往往因人因地而异，即使同一单位的同一个领导，也会因本单位不同年度的不同财政状况而划拨给图书馆不同的图书购置经费。这就是近年来书刊价格大幅度上涨、图书购置经费绝对值连年下降的根本原因。这种情形已严重影响了目前图书馆收藏报刊书籍的系统性和完整性，在一定程度上制约着当地科学技术、教育、文化事业的发展，并进而影响到经济建设。
据《新华文摘》1994年第4期侯样祥先生《图书馆喜忧录》载：目前，我国公共图书馆的数量按人均比率为1:47万，远比欧美发达国家一两万人就有一个图书馆落后得多。截至1992年末，全国还有254个县无图书馆。在已有的2197个县级图书馆中，平均拥有馆藏书量不过5.5万册（件），有8个省的县馆平均藏书在4万册以下。1993年，在我国县级公共图书馆中，仍有约300个馆全年购书经费为零。1992年，我国公共图书馆人均购书经费合人民币0.09元，而这一年法国和英国人均购书费为5.4法郎（按当年法郎与人民币1:1.17的比率折算，约合人民币6.32元），美国为13法郎（约合人民币15.21元）。这一年底，我国公共图书馆总藏书量为31175万册（件），人均藏书0.26册（件），距国际图书馆协会联合会提出的各国公共图书馆至少应保证人均2本书的要求还相差甚远。据《大学图书馆学报》1994年第4期罗依丽同志《关于外刊订购的有效协调问题》一文提供的材料表明：中国教育图书进出口公司经手为全国高校订购的外刊1991年以来年年递减，1994年的订购量仅为1990年的37.46%，内蒙、江西、新疆的削减率均在90%以上。据云南高校图工委提供的统计材料表明，1993年云南省23所大专院校购书经费合人民币3200773元，当年校内师生员工读者58712人，人均购书费合人民币54.5元。据方如章先生《美国明尼苏达大学图书馆情况分析》一文介绍，该校6万学生，1706名职员，年经费10亿美元，其中文献经费4555790美元，人均购书费73.83美元①，按1993年美元与人民币1:8.8的比率折算，合人民币627.55元，为中国校内读者的11.3倍。
前些年，有人主张图书馆要用认真的工作和热情的服务态度去感化领导、争取读者，以此来提高图书馆的社会地位。工作认真和服务态度热情属于职业道德范畴，认真的工作和热情的服务态度固然能够感化一些领导，但不一定能感化所有的领导；能争取一些读者，却不一定能争取到所有的读者。况且，领导和读者个人也不可能从根本上解决图书馆的经费，不可能从根本上提高图书馆的社会地位。因此，必须制定《中国图书馆法》，因为只有用法律来保证图书馆的社会地位，才是最可靠的保证。
二、立《中国图书馆法》的迫切性
早在1953年，UNESCO在尼日利亚的伊巴丹组织了发展中国家第一届研讨班，研讨班的总结报告中指出：“只有立法才能授权当局提供图书馆服务，并能够按国家标准保证足够的经济资助及有效的管理。只有立法才能明确公共图书馆的功能并创造条件完成这些功能，保证其发展。”②1955年，UNESCO在印度新德里组织的另一届公共图书馆研讨班再次指出：“为了提供永久性和不断发展的国家图书馆事业，全面管理和协调只有靠立法才能获得。”③IFLA公共图书馆处于1955年发表的关于公共图书馆事业发展的备忘录强调：“每个国家都应当建立图书馆法。”1972年的国际图书馆年鉴中，IFLA为UNESCO准备的宣言声称：“公共图书馆应该在能保证在全国范围内建立公共图书馆法律的明确规定下建立。”④遗憾的是，几十年过去了，曾经对人类作出过造纸、印刷术、指南针和火药“四大发明”贡献的我国，却至今仍未制定出一部图书馆法来。
冷战结束后，由于国际竞争的制高点从军事转向了经济和科技，能大幅度提高综合国力的“信息高速公路”成为各国竞争的焦点，随着我国“三金工程”（金桥、金点、金卡）中以卫星、通信电缆、微波等多种传输手段实现全国性和跨国计划的计算机联网、建立国家经济信息平台为内容的“金桥工程”的实施，图书馆界即将步入计算机编目、编制机读目录、进而实现各省乃至全国性的图书情报联机网络自动化已经成为必然趋势。建立数据库是图书馆自动化的核心问题。应参照国际经验，根据我国国情制定数据库发展战略，设计我国的数据库体系。开展部门合作研制机编联合目录、合作建库，开发数据库产业。在建立数据库的同时，考虑利用通讯技术的发展来实现网络化，设计软件系统、资源建设和服务原则、发展步骤等，尽快建立全国或某一地区的网络信息资源和控制中心。要实现上述目标，如果没有一个统一全国不同学科文献、不同性质图书馆编制联机程序的规划几乎是不可能的事情，这样的规划只有通过立法途径才能制定并得以实施。
图书馆事业既然是一个与全社会息息相关的事业，为便于不同行业、不同文化层次的读者利用，其分类、检索乃至编制联机程序等业务工作，都要求高度的规范性和一致性。规范统一图书分类法，本来是一件节约人力物力财力、利国利民的好事。由于没有法律明确规定，结果是《中图法》、《科图法》、《人大法》、《十进分类法》等共存并行，在一些图书馆，目前还有同时使用两种以上图书分类法的情况，连专门分类编目的人都不熟悉自己所使用以外的分类体系，还怎么谈得上方便读者？图书馆界宣传呼吁了多年的“资源共享”，本来也是缓解当前图书馆资金不足，提高图书使用率的一项有效措施。由于没有强制力执行的法律条文，采用自愿协商的办法进行，结果由于各打各的小算盘，多年“协商”之后，实际收效甚微。为培养学生的自学能力，独立研究能力，提高学生获取与利用文献的技能，早在1984年，原教育部就专门发文通知，要求各高校以图书馆为基地，普遍开设《文献检索与利用》课，也由于没有图书馆法要求强制执行，实际效果很不理想。以云南省29所高等学校为例，截至1992年止，将文献检索课当作必修课开设的仅有7所，占高校总数的29.2%，其余学校只开了选修课或讲座，还有5所学校至今未动。这一切都说明，必须抓紧制定《中国图书馆法》，才能改变我国图书馆事业的落后面貌。为了节约资金，缩短我国与发达国家图书馆事业的差距，争取1996年在北京召开第62届国际图联大会时，填补我国图书馆界法制建设的空白，制定我国图书馆法已是一件迫在眉睫的事了。吁请有关立法部门对此高度重视，依照立法程序尽快制定出我国的图书馆法来。
三、集思广益，制定适合我国国情的《中国图书馆法》
目前，我国不同类型的图书馆由于条块分割关系，分别归口文化部、国家教委、科委领导。这对于图书馆业务管理、职工队伍建设极为不利，很多错综复杂的矛盾又是目前任何一个系统都无法单独解决的。这就必须通过制定《中国图书馆法》来解决。在《中国图书馆法》中，首先应明确规定建立一个全国性的图书馆领导机构，由这个机构统一领导并向政府负责全国的图书馆事业。
如同水资源、矿物资源、森林资源一样，记录着人类知识、信息和情报的文献资源同样是一种资源——人类自身形成的宝贵的智力资源。图书馆就是收藏与利用文献资源的主要机构和场所。图书馆法则是调整国家与图书馆、图书馆与各级政府组织、图书馆与读者之间的法律规范，是保障图书馆事业生存发展，最终帮助读者利用文献资源的重要工具。UNESCO1949年发表的《公共图书馆宣言》宣称：“自由地利用图书情报是人类的一种基本权力。”
第二，《中国图书馆法》应明确图书馆担负着收藏保存人类文献资源的责任。一个民族、一个地区或一个国家在其漫长的繁衍发展过程中遗留下来的各种文字记载，从一言九鼎的诏令诏书到记载天文地理、医农工商的科技典籍，以及墨客骚人的书画吟诵之作，都是研究该地区不同民族文化、哲学、科技、历史的重要依据，理应受到认真保护。国外不少图书馆法对此都有明文规定，并收到了良好的效果。在我国，由于封建正统观念的影响，从秦始皇“焚书坑儒”到清代的禁毁书目，都力主排斥异端。如此代代沿袭，结果造成文献资源大量流失，很多珍贵典籍流出国外后，受到国外图书馆、博物馆的认真典藏，在国内反而绝了种。据说，国外一所著名的图书馆几乎收齐了中国文化革命期间各地出版的刊物小报，如果真是这样，将来研究中国文化大革命的历史，国内学者还须到国外图书馆去借阅文献。这对我国图书馆界来说，不能说不是一件遗憾的事，禁、毁文献资源，实在不利于我国社会主义文化事业的发展。因此，《中国图书馆法》应明文规定，凡属图书馆典藏的一切文献，均为神圣不可侵犯的国有资产，图书馆有责任妥为保存。为着某些暂时利益，政府可以在一定时期内限制某些文献流通阅览，但包括政府部门在内的任何组织和个人，都无权收缴或销毁已入藏图书馆的一切文献资源（属于图书馆业务工作的正常剔旧除外）。不要为图书馆内保存着几株“毒草”而担忧，正如不要因为自然保护区内生存着几种曾经伤害过人类的野兽而担忧那样。为了保存野生物种，我们应该允许包括一些危害过人类的野生动物在自然保护区内生存；为了将来的历史学家能够正确认识人类的历史，图书馆必须担负起保存所有文献资源的责任（某些文献的价值并非完全为目前的人类所认识）。
第三，《中国图书馆法》应明文确保图书馆及其工作人员的社会地位和基本利益。由于图书馆不直接从事物质生产，不直接参与社会经济活动，这就决定了图书馆不能自己“养活”自己。然而，图书馆事业又是从事物质生产和进行经济活动的现代社会所不可缺少的。从某种意义上来说，人类社会正是从图书馆所保存的文献信息中不断吸取营养、不断弃旧图新、不断进步而发展的。因此，图书馆法应根据我国经济发展的水平，借鉴国外经验，规定每年从国民经济总收入中拨出一定比例的经费投入图书馆事业，购置文献资料，更新设备，保障工作人员的薪金福利、学术交流、进修学习等等，一旦法定，严格执行，彻底改变过去那种无法可依，凭藉个别领导好恶随意决定图书馆经费的“人治”状况。
第四，《中国图书馆法》应明确图书馆从业人员的权利与义务，维护图书馆工作人员的合法权益。图书馆在由传统管理模式、服务手段向科学管理、高效率为读者服务转变的各个阶段都需要及时补充信息管理人员和服务人员，特别是既懂图书馆业务又懂信息技术的“复合型”人才。我国现有的图书馆专业队伍，近年来从大中专图书情报专业及其他学科毕业生中充实了一批生力军，加上在职培训、吸收引进，文化素质和知识结构都发生了可喜的变化，业务水平有了显著提高。然而，与发达国家相比，我们的差距仍然相当大。由于图书馆处于相对清贫的位置，近年来不少年富力强的图书馆工作人员相继“跳槽”。加上在评职称、长工资、分配住房方面低于左邻右舍，也在一定程度上影响了工作积极性。一方面是信息时代对图书馆的社会职能提出了更高的要求，对图书馆工作人员的思想素质和业务素质提出了更高要求；一方面由于图书馆社会地位偏低，留不住人才、引不来人才。这就要求《中国图书馆法》明确图书馆事业在社会主义物质文明建设和精神文明建设中的重要地位。明确公共系统图书馆是我国文化事业的一个重要组成部分，其工作人员应与从事文艺、新闻、出版等其他文化事业的人享有同等待遇；明确学校系统图书馆是学校教学科研的一个重要部门，其工作是学校教学科研工作的一个组成部分，其工作人员评聘职称、核定工资、分配住房应与教师一视同仁；明确科学院系统图书馆是我国科研事业的重要组成部分之一，其工作人员应与其他科研人员享有同等待遇。对于向图书馆捐赠重要文献，热爱图书馆事业，工作中积极革新发明，作出贡献的人员，要像表彰和奖励工业、农业、教育战线上的劳动模范那样及时地、大张旗鼓地进行表彰和奖励。为了适应信息时代对图书馆社会职能的新要求，提高图书馆自身的管理水平及业务水平，必须采取措施选拔配备那些坚持四项基本原则，热爱图书馆事业，具备图书馆专业知识的人才充实各级图书馆领导班子。同时有计划、有重点地培训现有人员，普及图书情报自动化知识，加速骨干队伍的形成。
提高图书馆专业人员思想素质、文化素质和业务素质，要有明确的目标和行之有效的措施作保证。假如此人不是个称职的图书馆员，那就给他一次学习提高的机会吧！经过学习提高后，仍然不称职，那就将其调换到合适的工作岗位去；假如此人已经是个称职的图书馆员，并且又兢兢业业地尽到了一个图书馆员的义务，我们就没有理由不让他享受图书馆员应有的一切权力。只要图书馆员义务与权力的一致性在《中国图书馆法》中得到充分体现并付诸实行，图书馆工作人员的社会地位、合法权益得到切实保证，就一定能调动广大图书馆员的积极性，我国的图书馆事业就一定能走出低谷再现辉煌，为社会主义物质文明建设和精神文明建设作出更大的贡献！
注释：
① 参见《大学图书馆学报》1994年第4期。
②③④ 转引自李开胜：《立法是我国图书馆事业繁荣的根本保证》，载《中国图书馆学报》1994年第5期。