农产品目标价格改革试点进展情况的个案研究，本文主要内容关键词为：个案论文,农产品论文,进展情况论文,改革试点论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.7 文献标识码：A 文章编号：1007-7685(2015)10-0091-05 DOI:10.16528/j.cnki.22-1054/f.201510091 在保障农民利益的前提下充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将价格形成交由市场决定，从而理顺产业上下游发展关系，是我国开展农产品目标价格改革试点的目的。[1]2014年我国率先启动东北和内蒙古自治区大豆、新疆维吾尔自治区(以下简称新疆)棉花目标价格改革试点。经过一年多的试点，棉花产业各市场主体对新政策已经基本适应，新疆棉花目标价格改革试点进展情况总体符合预期，取得初步成效，为完善我国农产品价格形成机制提供重要参考。 一、新疆棉花目标价格改革试点进展情况 2014年9月，新疆维吾尔自治区人民政府公布《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》和《兵团棉花目标价格改革试点工作实施方案》(以下简称《实施方案》)，并召开棉花目标价格改革试点工作会议，一是要求《实施方案》实施后各地(州)要加大政策宣传和参与人员的培训力度，积极引导棉花种植者早卖棉、卖好棉，鼓励加工企业入市收购，诚信经营。二是要求各地(州)和县(市)要分别建立改革试点工作会商机制。三是提出自治区将在近期组织专项督导组对各地开展棉花目标价格改革试点工作的准备、宣传培训、实施工作情况进行督导。四是要求做好新棉收购资金供应。五是要求棉花加工企业要落实质量责任。[2]经过前期大量细致的调研和后期相关基础工作扎实、稳步推进，目前新疆棉花目标价格改革试点基本取得预期效果。 (一)新疆棉花目标价格改革试点的具体内容 根据自治区和兵团的《实施方案》、《关于印发新疆棉花目标价格改革试点后续工作及部门分工方案》，新疆棉花目标价格改革试点周期应包括目标价格水平制定及公布、棉花收购前需要准备就绪的工作、棉花收购过程中的各项工作、棉花收购基本结束后的各项工作、补贴资金的拨付和兑付五个部分，共19个环节。棉花收购前需要准备就绪的工作包括加工企业和棉花专业仓库的认定，采价准备，棉花专业监管仓库相关费用的审核，在库公检的准备，国税票据系统的软件升级，培训、宣传，印发《种植证明》，棉花种植面积核查；棉花收购过程中的各项工作包括产量的统计、采价、在库公检、信息编报、协调会商；棉花收购基本结束后的各项工作包括补贴标准的核定和发放，产量的核实；补贴资金的拨付和兑付工作包括中央、自治区和兵团补贴资金拨付，预拨补贴资金兑付，面积补贴资金兑付，产量补贴资金兑付。同时，新疆棉花目标价格改革试点工作涉及农业、发改委、财政等多个部门。如，农业部门牵头负责种植面积核查、印发《种植证明》，发改委牵头负责加工企业和棉花专业仓库的认定工作，财政部门牵头负责补贴资金的拨付和兑付工作，自治区党委农办牵头负责培训、宣传工作。 (二)新疆棉花目标价格改革试点的关键环节落实情况 一是种植面积核查。种植面积是国家拨付补贴资金和棉农领取补贴的基础。从2014年6月1日至8月31日，新疆维吾尔自治区国土资源厅、统计局、国家统计局新疆调查总队合作，组成5826个工作组，对棉花种植面积进行逐级核查，最终认定2014年自治区棉花种植面积为2967万亩；兵团从2014年7月开始棉花种植面积统计工作，11月底完成，最终认定2014年兵团棉花种植面积为1115万亩。 二是印发《种植证明》(籽棉结算票据)。种植证明(籽棉结算票据)是棉农卖棉和领取补贴的重要依据。新疆维吾尔自治区农业厅设计统一表样，各地(州、市)农业局负责印制，主要内容根据当地民族构成，用民、汉两种语言印制，统一印制后下发各县(市)、乡(镇)。巴州还创新印制方法，在不违反种植证明印制规定的前提下，通过加印标识和区分颜色的办法，增强了种植证明的防伪和可操作性。2014年10月底前，新疆各地棉农种植证明发放工作基本完成；兵团于2014年9月初，以师为单位，统一印制了籽棉结算票据，包括交售数量等信息，作为兑付补贴的依据。 三是加工企业资格认定。植棉者只有将棉花卖给由发改委进行资格认定的加工企业，取得普通发票(籽棉结算票据)，才能领取产量部分的补贴资金。2014年，新疆共资格认定棉花加工企业848家，其中，地方641家，兵团207家。兵团10月初发放了加工企业资格认定牌匾，11月与自治区共同对65家加工地方棉花的兵团加工企业联合公示，允许加工地方棉花。①截至2014年12月21日，新疆已有796家加工企业参与预约，占公示加工企业的94％。[3] 四是专业监管仓库认定。《实施方案》要求经过资格认定的棉花加工企业必须将加工好的成包皮棉按规定时间全部存入指定的新疆棉花专业监管仓库，由专业纤维检验机构进行在库重量检验、取样和后续仪器化公证检验。2014年，新疆共资格认定棉花专业监管仓库42家，总库容达740万吨以上，除去90万吨左右的国储棉库存，有效库容超过650万吨，日最大预约入库能力达8.5万吨，满足了全疆棉花加工企业的入库需求。[4] 五是在库公检。在专业监管仓库对棉花进行公证检验，可以有效防范“转圈棉”，精确统计棉花产量，确保新疆棉花公检的公信度。中国纤维检验局从各省抽调1400余名纤检人员和新疆280名纤检人员已于2014年10月20日基本到位，保障了棉花入库公正检验工作有序开展。截至2015年3月10日，新疆累计公检棉花1812.3万包，410.4万吨，占全国公检总量的82.76％。[5] 六是补贴资金的拨付和兑付。补贴资金的兑付情况是改革成败的关键。中央财政从2014年11月3日至2015年2月16日分四次拨付新疆棉花目标价格改革试点补贴资金共计139.3亿元。第一批国家预拨资金35亿元到位后，已于2014年12月底全部拨付到棉花种植者手中，第二批国家预拨资金35亿元及第三、四批补贴资金(63.5亿元和5.8亿元)到位后，自治区已于2015年2月14日全部下拨至各县(市)财政专户，2015年3月底基本兑付完毕；兵团棉花目标价格补贴资金已于2015年2月底前基本兑付完毕。 七是培训宣传。新疆将编制的棉花目标价格改革试点工作宣传提纲和《致广大植棉户的一封信》以多种文字形式基本宣传到村，并结合当地实际情况，认真研究制定宣传方案，采取广播、电视、网络、手机、明白卡、口袋书宣传手册、乡村广播以及驻村工作组入户宣传等方式，用群众听得懂的语言，进行广泛宣传；兵团自2014年7月以来，通过兵团、师电视、报纸等新闻媒体开展了政策宣传，10月编印汉文和维文棉花目标价格改革宣传手册18万册，使政策家喻户晓，人尽皆知。 二、新疆棉花目标价格改革取得的初步成效 (一)棉花市场价格形成机制初步建立 一是国内外价格协同性增强。临储政策时，国家以临储价格敞开收购皮棉，几乎所有的皮棉都进了国储，完全是政策市，皮棉的市场价格围绕临储价格小幅波动，籽棉的市场价格则围绕皮棉的市场价格小幅波动，国内外价差越来越大，轧花厂在收购棉农棉花时也有议价，但双方都不会太斤斤计较，籽棉收购价格波动幅度不大，也就是每公斤几毛钱。目标价格改革后，加工企业直接和纺织企业对接，皮棉市场买方和卖方数量都众多，接近于一个完全竞争市场，皮棉的市场价格开始形成，植棉大户、轧花厂每天都要看国际美棉价格、国内郑棉期货价格，籽棉收购价格也随着局地供求关系、国内外皮棉现货期货价格同步波动，波动幅度超过每公斤1元钱。[6]二是加工企业资源开始优化整合。前几年，棉花价格上涨，很多资本进入棉花加工领域，造成新疆棉花加工产能过剩。目标价格改革后，加工企业要自己寻找买家，承担全部市场风险，一些没有竞争力的加工企业逐步退出市场，这有利于优化资源配置。2014年，棉花价格波动较大，部分加工企业在高点收购籽棉，来不及出售造成大量积压。特别是一些离棉区较远的企业，籽棉收购价格高于其他地方，在统一的皮棉市场价格下多数亏损，最终一些适应能力较弱，对市场反应不敏感的加工企业被淘汰。另外，在对企业资格认定时，一些信用不好、有拖欠农民款项和实力不强的加工企业被排除在外，也在一定程度上促进了全疆棉花加工领域资源的优化配置。[7] (二)棉农基本收益得到保障 2014年，新疆按照面积部分每亩补贴标准为267.63元，籽棉交售部分每公斤补贴标准为陆地棉0.688元、特种棉0.893元，完全按照产量补贴的新和县平均每公斤补贴1.533元，完全按照面积补贴的柯坪县平均每亩补贴478.06元。② 2014年，新疆棉花亩均产值合计1862.63元，亩均种植成本2143.22元，籽棉平均收购价为每公斤6.1元，售棉后亩均纯收益为-280.59元，加上目标价补贴资金后，亩均纯收益为164.39元，虽然较上年减少383.63元，但棉农基本收益得到了保障。如不包括家庭用工，亩均纯收益可达581.43元；兵团亩均纯收益要比自治区高，加上补贴后大概在500元以上，主要由于兵团以机采棉为主，集约化程度高，植棉成本较地方低，产量还比地方高。六师105团机采棉按照每公斤7.2元兑现，按籽棉单产320公斤计算，定额地利润为每亩606元，经营地利润为每亩468元；手采棉按照每公斤7.5元兑现，按籽棉单产350公斤计算，定额地利润为每亩459元，经营地利润为每亩322元。③ (三)棉纺织企业经营状况趋于好转 目标价格改革后，国内棉花价格大幅下降，企业能从更广阔的市场获取更便宜的原料。[8]2014年，上半年皮棉价格大约每吨17000元，国际价格仅为14000元，用一吨国产棉就亏损3000元左右，纺织企业不敢放开生产。10月份新棉上市后，虽然棉纱价格也在降，但棉花价格也降了3000多元，企业经营状况有了很大改观。同时，在库公检也使入库棉花的质量好于往年，截至2014年12月，新疆白棉三级以上比重超过90％，棉花平均长度值为28.74毫米，较上年提高0.33毫米，马克隆A级、B级所占比例为87.59％，较上年提高5.02个百分点，平均断裂比强度为28厘米每特克斯，较上年提高0.78个百分点，棉纺织企业购买新疆棉的意愿增强，棉花进口大幅回落，2014年9月至2015年2月，我国累计进口棉花88.2万吨，同比减少60％。 三、新疆棉花目标价格改革试点存在的主要问题 (一)政策操作成本较高 新疆维吾尔自治区和兵团《实施方案》从面积核查、加工企业资格认定、交售量统计、在库公检等各个环节都进行了详细操作设计，动用大量的人力物力组织实施，付出了较高的成本。仅面积核查一项，如果按照昌吉回族自治州提供的亩均成本4.4元推算，初步估算全自治区需要支出1亿多元。喀什地区岳普湖县仅购买统计核实所需配套面积测量计算工具就花费18万元。另外，为控制外棉流入新疆，自治区交通部门、铁路局在星星峡等入疆主要通道对装棉花的车辆实行登记，棉花加工企业安排专人负责甄别。这些周密细致的操作安排，在探索改革机制、防堵操作漏洞方面发挥了重要作用，中央财政也给予了3000万元的工作经费补贴。但从长远看，目前的操作程序还需要进一步简化、操作成本也有待降低。 (二)具体操作细节公布偏晚 新疆棉农一般在年前就开始平整土地、购买农资、准备下年生产，4月中旬播种基本结束，而2014年棉花目标价格在4月10日才向社会公布，时间有些偏晚，不利于引导农民种植意向。另外，《实施方案》9月17日公布的时间偏晚，9月10号左右新疆部分地区新棉已经上市，基层部门和棉农尚不知道究竟怎么补，部分棉农有售棉意愿，一些无资质的轧花厂和经纪人以略高于当时市价的价格收购籽棉，棉农没有拿到合法票据，也就无法最终拿到交售量补贴。 (三)补贴发放方式有待改进 一是兑付程序繁琐。棉农卖棉花要“五证齐全”(身份证、自产自销证、种植证明、种植合同、土地权属证明)，从种植证明发放、面积核实、公示、交售到领取补贴，需要签字确认多达8次以上，如果交售票据、补贴卡号等信息不相匹配，或者丢失发票等就拿不到补贴。二是补贴次数过多。2014年新疆棉花目标价格补贴分多次兑付，而且绝大部分地区兑付依据40％按产量、60％按面积，绝大多数农民不清楚补贴的核算方法。三是补贴发放成本高。分四次发放补贴，每次发放都要核对棉农信息、录入数据、造表公示，费时费力、成本很高。 (四)棉农补贴没有完全到位 2014年，新疆农业部门统计全疆棉花种植面积为3998万亩，皮棉总产478万吨。国家统计局核实统计的2014年全疆棉花实际种植面积为3600万亩，皮棉总产451万吨。而国家统计局最终公布的全疆棉花种植面积为2517万亩，皮棉总产368万吨，每吨补贴额被摊薄了18％左右。棉农按照国家公布的目标价格水平每吨19800元推算，补贴后的籽棉单价应在每公斤8元左右，而实际上每公斤籽棉出售价格加上补贴才7元左右。棉农实际拿到的补贴与预期有差距，影响了政策效果，也增加了基层部门宣传解释工作难度。 (五)皮棉积压影响新年度棉花收购 棉花具有季节性加工、常年消费的特点，2014年取消临时收储、实行目标价格改革，加之国际棉价大跌导致纺织企业采购观望慎购，皮棉销售进度相对较慢，加工环节资金占用时间长、成本高，承担了较大经营风险，尤其是兵团棉花积压较为严重，很有可能影响新年度棉花收购。截至2015年3月中旬，兵团皮棉销售总量约40万吨，不足总产量的四分之一，由于皮棉销售缓慢，各团场轧花厂在收购籽棉过程中占用的大量资金无法回收，资金占用成本明显增加，如果新棉上市前销售状况不能明显改善，可能影响新棉收购。 四、完善新疆棉花目标价格改革的政策建议 (一)在政策操作方面，加强各部门协调配合 新疆棉花目标价格改革试点工作涉及多个部门、包括众多环节，只有相关部门分工负责的操作环节无缝对接，才能最大限度的发挥政策效果。从2014年新疆棉花目标价格改革试点实际开展情况看，在种植面积核查、种植证明发放、加工企业资格认定等环节，还需要进一步加强协调配合。建议今后新疆维吾尔自治区和兵团要总结2014年的经验，系统梳理、查缺补漏、早作安排，加强各环节协调配合，确保各项操作措施及时到位。 (二)在面积认定方面，综合考虑不同测量结果相互参照 2014年新疆棉花面积认定经过中央多部门反复讨论，国家统计局做了大量工作，打下了良好基础。同时，新疆动用了大量人力、物力和财力逐块核实，有一套严谨的程序和细致的方法，并经自治区农业、统计、国土和国家统计局新疆调查总队四部门认可。但由于历史原因，国家统计局的面积数据小于新疆核查的面积数据，导致补贴滩薄，增加了基层部门的解释难度。建议国家在认定新疆棉花面积的产量时，可综合考虑不同技术，如遥感、GPS等测量结果并相互参照，保护棉农利益。 (三)在补贴方式上，适度提高籽棉交售量占比 2014年，新疆试点按面积、产量、60％面积+40％产量相结合的三种补贴方式。综合调研了解的情况是按产量补贴更加合理，有利于调动棉农生产积极性，降低政策执行成本，加快产业结构调整。但在次宜棉区、风险棉区、果棉套种棉区、人均面积较少的棉区，籽棉产量低，按面积补贴也有现实需要。建议继续局部试点三种补贴方式，探索适度提高按籽棉交售量补贴比例，同时兼顾效率和公平，争取逐步过渡到全部按产量补贴。 (四)在补贴兑付方面，适度提高预拨资金比例 2014年预拨补贴资金的兑付，激发了棉农售棉积极性，缓解了棉农还贷和来年农事准备的资金压力，增强了棉农对棉花目标价格改革的信心。建议中央财政在11月底前根据监测的价格水平，估算补贴资金数额，尽可能提高预拨资金比例，方便棉农更好地安排生产、生活，能以较低价格储备来年的农资；当年12月底前按最终确定的拨付依据进行结算。这样有利于新疆减少补贴兑付次数，减少基层财务人员工作压力，降低兑付成本。 (五)在配套措施方面，促进新疆棉花外调和销售 国家发改委、商务部等部门应继续严格控制棉花进口、在新棉上市期间暂停储备棉拍卖，加强市场舆论引导，释放积极市场信号，引导纺织企业增加国产棉采购；[9]新疆维吾尔自治区和兵团指定牵头部门与铁路总公司对接，统筹协调新疆棉花外运计划，提高组织化程度，最大限度发挥铁路运力；国家发改委、证监会等部门应加强对棉花期货市场的监管，在引导涉棉企业积极参与棉花期货的同时，严厉打击利用期货市场过度投机炒作行为，提高棉花期货市场的产业关联度和期现货市场的良性互动程度。[10] 注释： ①由于国家分别按自治区和兵团棉花统计产量拨付补贴资金，因此兵团《实施方案》规定兵团植棉者种植的棉花必须交兵团棉花加工企业才能纳入产量统计范围，获得补贴，团属棉花加工企业一律不得收购地方棉花。但是在实际操作中，允许部分兵团加工企业加工地方棉花。 ②2014年新疆维吾尔自治区试点三种补贴方式，即阿克苏地区新和县完全按产量补，阿克苏地区柯坪县完全按面积补，自治区其他地方按60％面积+40％产量；兵团按籽棉交售量补，采取二次结算的方法。 ③定额地指兵团每位职工都有一定面积的身份地，经营地指兵团剩余耕地承包给职工。标签：棉花论文; 价格改革论文; 棉花市场价论文; 新疆历史论文; 新疆生活论文; 价格政策论文; 三农论文; 种植业论文;