东北老工业基地改造中的政府职能定位，本文主要内容关键词为：工业基地论文,政府职能论文,东北老论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F127 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-9339(2004)02-0001-03
一
东北地区作为我国老工业基地之一，在上个世纪80年代以前，一直位居全国前列，并为共和国的振兴和发展做出了巨大的贡献。建国初期，东北老工业基地的钢、平板玻璃和硫酸产量占全国的2/3，原油、生铁、成品钢材、纯碱和烧碱产量占全国的1/2，原煤为1/3；改革开放初期，东北老工业基地的原油、纯碱产量占全国的1/2，生铁、成品钢材产量占全国的1/4，钢、平板玻璃产量占全国的1/3，原煤、天然气、硫酸和烧碱产量占全国的1/6，汽车产量占全国的2/5；到2000年，东北三省的原油、天然气、生铁及钢材、汽车的年产量分别为全国的43.3%、13.9%、13.5%和26.1%。“一五”与“二五”期间，全国共安排156个重点建设工程，其中东北地区有56项，占全部投资总额的37.3%。之后又陆续投资，基本建成了以钢铁、原油、煤炭、电力、森工、重型机械、化工、机床、汽车、电站设备、造船、军工等部门较为齐全的重工业基地。随着计划经济的坚冰不断被化解，市场取向的改革不断深入，东北三省的工业发展不但没有进步，在全国的经济排名反而不断后移，就1990年工业增长率来说，吉林省为全国倒数第4位，辽宁省为倒数第5位，黑龙江省则为倒数第2位。
二
浓重的计划色彩及其衍生的思想观念和行为方式是东北经济陷入泥潭的最严重的体制性障碍。改革20多年来，东北的国有经济在表面上好像进入了市场，但实际上，在深层次的产权、资本、技术和人力资源等重要的生产要素上却依然停留在计划经济时代。大量的不良国有资产由于思想观念上的保守而不敢处置；由于既得利益阶层怕失去眼前的好处而不愿意处置；由于职工对国企长期依赖所形成的惯性尚未停止而不想处置。多种原因导致本来应该流动起来的国有资产被凝固化了，国有资产由于无法流动，逐渐出现了被慢慢融化的“冰棍现象”。地方政府和企业避重就轻，不思深层次的体制改革而只能向上要项目、要贷款。国家投入了大量资金挽救国有企业却又产生了大量的不良资产和历史包袱，形成“项目怪圈”，中央政府的“拨改贷”、“贷改投”、“核呆指标”等改革措施由于治标不治本，使改革成本不断增加，却收效平平。由于体制性矛盾没有解决，市场中缺乏足够多的有效的微观主体，真正意义上的企业尚未形成，绝大部分国有企业在市场经济中甚至不具备独立的法人地位，实际上使国有资产无人有效地负责。振兴东北老工业基地的一个关键点，不是再给国有企业输血，而是重塑其造血功能，不是再造几个大型国有企业，而是塑造一批在国际市场中有竞争力的、混合所有制性质的超大型企业集团。
三
在我国经济区域板块中，东北是进入计划经济体制最早，退出最慢，受其影响最深的地区，被认为是“计划经济的最后堡垒”。东北老工业基地的改造，必须攻破这座“堡垒”。“解铃还须系铃人”，攻破这座堡垒必须由政府承担进攻的成本，这是由东北老工业基地的形成、贡献、现状和未来发展前景所决定的。具体来说，中央政府应该负担大部分改革成本，并提供相应的优惠政策和公共产品。地方政府则应积极塑造市场经济的微观主体，迅速转变政府职能，建立混合经济模式的企业体制，配合中央政府的体制改革。
（一）东北老工业基地改造中，中央政府应承担国有企业发展过程中形成的历史包袱，即负债、冗员和企业办社会的三大负担。东北老工业基地国企的负债率平均在90%左右，仅下岗职工就有400多万，占全国下岗职工总数的近1/3，多数企业办社会的支出几乎相当于企业的净利润。这些问题是改造东北老工业基地的前提，这些问题不解决就谈不上老工业基地改造的问题，这是中央政府要解决东北老工业基地问题的首要责任。即给东北老工业基地国企改造特殊试点政策，降低国有股比重，增加民间持股比重，最终形成投资多元化、股权多元化、分散化的混合经济模式。当然地方政府也要积极发展民间经济，吸纳失业人员，承担部分国企改革成本。据2001年统计，东北三省国有及国有控股工业企业的资产总量，占规模以上工业企业的比重分别是：吉林为86.2%，黑龙江为87.2%，辽宁为78.2%，而且这些企业中有70%左右是20世纪50～60年代投入的急需升级改造的老化设备。这些国有企业多数市场化程度低，发展活力不足，所有制结构单一，产业结构调整缓慢，技术落后，这是东北老工业基地改造中的难中之难和重中之重。
国有大型、特大型企业的股份向外资和国内民间资本开放，需要中央政府给出明确的政策，经过试点推而广之。国有制仅作为公有制的一种实现形式，而且有很多例证说明，它并不是公有制的最佳实现形式。而股权高度分散，国有股并不占多数的，主要由社会公众、集体、共同基金等组成的混合所有制可能是公有制的最佳实现形式。国有股的减持和国有股的转让需要国家出台一系列的可操作性政策，这是中央和地方政府应尽快为东北等老工业基地改造给出的特殊政策支持。比如，给予参与东北老工业基地改造的民间资本以低息、免税和特别的市场准入等优惠政策。国企的转制需要有民营企业的介入和承接，但是东北地区的民营企业恰恰又是全国各板块的民企发展中最落后的一块。仅就吉林省来说，其数量和资产总量仅是广东和浙江的1/5，而效益则是以上两省的1/10左右。而且产业构成主要集中在餐饮、洗浴等服务业上，其经营模式以手工作坊式和家族式经营居多。这样的民营企业难以担当与国企对接的重任，因此只能寄希望于中央政府给出优惠政策，使东北弱小分散的民间资本迅速集中，共同参与塑造东北重型加工工业的“航空母舰”。使国内民营经济发达地区的资本，流向东北老工业基地的改造之中来，使发达国家的资本和技术流向东北老工业基地改造之中来。只有这样才能加快东北老工业基地的改造步伐，才能实现把东北建成代表中国大国风范的重工业加工基地的目标。其具体措施是：给予参与东北老工业基地改造的民间资本3年免税的优惠，并给予与投资额相等的低息或无息贷款的优惠政策。
（二）中央政府应对资源枯竭型城市给予专项补贴，使其有一个“再城市化”的机会。在东北，90个县级以上城市当中就有31个资源型城市。这些城市的兴起，往往源于其资源的大规模开发，其工业化的进程与城市化的进程不同步，表现为城市化的进程相对滞后，城市功能不全，基础设施不配套也不完善，其规划也主要是以资源开采和工业生产为主。靠企业办城市难以形成科学合理的城市发展规划，况且这些城市的资源绝大多数都接近枯竭，急需修复和保护，急需发展接续产业。按照城市发展的规律，进行这些城市的重新规划和建设被称为“再城市化”。这一类城市的再度崛起，有利于吸纳失业人口，改变城市的产业结构和生产结构，有利于东北城市有机体的形成。但城市的基础设施建设需要大量的资金，其资金来源应由中央政府列专项资金解决。
中央政府还应对东北老工业基地改造中的环境保护和生态建设列专项基金加以支持。时处工业化中、后期的东北老工业基地的改造绝不能再走先污染，后治理，进行盲目开采、掠夺式开采的老路。况且，吉林和黑龙江两省被列为国家重点建设的生态省，因此，工业发展与改造中的环境保护和生态省建设问题必然被提到议事日程。然而，环保和生态省建设具有投资大、收效慢、个别边际效益较小而社会边际效益较大的公共产品的性质。在东北老工业基地改造工程全面启动时，环保工程和生态建设工程理应相机而动。但是，只依靠地方和企业解决这些需要巨额资金的难题是不可能的，只能由中央政府统筹规划，特别列出专项资金解决这些问题。
（三）给予东北土地流转和整合试点的特别政策，使东北能在老工业基地改造的同时一并解决东北的“三农”问题。“东北现象”困绕着东北的工业，而“新东北现象”则困绕着东北的农业。在用工业化思维搞农业的今天，以土地流转和整合为突破口，解决东北的“三农”问题，也是把东北建设成农副产品生产、加工基地目标的题中应有之意。东北人少地多，适合大规模集约经营，引进发达国家大农场、大牧场模式，在东北搞土地整合试点，作为“第三次土地革命”的试点与开端有着特别重要的意义。具体设想是：东北东部退耕还林建立大林场；西部退耕还草，建立大牧场；中部平原区建立大农场。东、西两部及中部分散的农业人口流向中部的大城市及周边的城市群。过渡期的农民成为城乡两栖人，最终消除独立农民，成为城市人，用城市化、工业化、产业化的思维搞农业。这里涉及到的难点是：农民流出和土地整合。其中生态移民和农民向城市周边移动的复制式搬迁等具体措施的成本，需要中央政府列出专项资金予以支持，而土地整合则需要中央政府出台特别的政策，通过试点，最终使这一美好的设想成为现实。
中央政府除给东北老工业基地的专项投资和特别政策外，还应提供与东北老工业基地改造目标相配套的公共产品、基础教育和科研基地。如应在东北规划布局修建核电站。东北老工业基地一直都是电力短缺的地区，由于近些年东北工业的不景气，其电力供给才稍显剩余。火力发电面临资源短缺与枯竭，水力发电面临干旱缺水，使电力供给的波动性很大。发达国家的经验证明，核电才是清洁、稳定、高效、廉价的能源。又如，中央政府应与在东北建立超大型企业集团的目标相匹配，投巨资在东北建立基础科研和技术研发基地。重工业体现大国风范，重工业需要高科技来支撑，基础科学研究和技术开发的原创性成果是企业竞争力的灵魂。能造汽车，但没有自己高品质的品牌和汽车心脏；能造潜艇、飞机，但导航、预警系统需要引进；能造航空母舰，但信息、指挥和控制系统不能独立研发，这不能不说是我国重工业和国防、军工工业的悲哀。投重金于基础科研和技术研发刻不容缓，也是当务之急，同时也是中央政府不可推卸的责任。
（四）为实现东北区域经济一体化，资源共享，不搞重复建设，建议成立由中央政府牵头的东北老工业基地改造协调领导小组。东北经济具有很强的互补性，但经济资源的分布并不均衡，目前各自为政、重复建设的现象十分严重。行政区划也是沿袭计划经济时代的定势，按照市场经济的要求，公路、铁路、港口的管辖权划分不尽合理之处颇多。按照市场经济原则，重新整合资源，对于发挥地方的优势，使东北经济区整体协调发展，并与全国同步发展有着重要的意义。
［收稿日期］2003-11-02