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近年来，金融自由化、金融国际化浪潮和金融危机不断冲击着银行体系的稳定，加强银行监管，维护银行体系的安全，已成为各国政府和金融管理当局的共识。经过20年的发展，我国的银行监管基本完成了从单纯的合规性稽核监督到以防范金融风险为核心的审慎性监管，从单纯的行政监管到依法监管的转变，监管组织体系、指标体系、法律体系框架已具雏形。但也应看到，我国现代意义上的银行监管只有短短几年的时间，银行监管有效性还较低，有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系尚未形成，非现场监管和现场监管检查尚未得到有效结合，监管信息没有得到较好利用，实现银行监管规范化、系统化和科学化的任务还相当艰巨。
一、银行监管制约因素分析
（一）监管体系不完善。
目前，以监管部门为主导、商业银行内部控制为依托、行业自律为辅助和社会监督为补充的“三位一体”的银行监管体系尚未形成。
1.监管主体缺位。我国对金融业实行“分业经营、分业监管”模式，各监管部门自成体系，缺少相应的分工合作、联动、协调机制，产生了分业监管和跨行业经营的矛盾，造成业务交叉中的监管真空。加入世贸组织后，随着外资银行业务范围的扩大，资金跨国流动增加，银行监管的难度将日益加大。此外，部分企业集团公司（如光大集团）控股下的银行、信托、证券、保险之间的业务往来形成的事实上的混业经营，也对现行银行监管模式提出严峻挑战。
2.商业银行内控制度建设不完善。由于产权监护人功能缺失，对国有商业银行决策者的决策权缺乏有效控制，国有商业银行内部激励约束机制和内控制度难以得到健全和有效落实。法人治理结构不健全，内部控制不完善，制度执行不严格，是银行业大量违规经营和风险积聚的重要原因。
3.行业自律性组织的作用发挥不足。尽管建立了各级银行协会或其他自律组织，但这些组织所采用的自愿入会的做法大大限制了其作用发挥的空间。而且这些行业协会普遍存在职权不明、授权不充分的问题，其履行职责缺乏应有的权威性，也在一定程度上制约了其作用发挥的有效性。
4.社会监督弱化，社会联合风险防范机制尚未形成。一方面，合格的社会中介机构（如会计师事务所和审计师事务所）数量少，人员素质参差不齐，在银行监管中的作用发挥还非常有限。另一方面，有关社会中介机构参与银行监管的法规尚不健全，对中介机构的代理行为还缺乏行之有效的约束，也影响了监管部门引入中介机构力量的积极性。此外，社会公众参与意识淡薄，片面地把防范和化解金融风险视作政府和监管部门的责任也是社会监督作用弱化的重要原因。
（二）监管操作水平落后。
1.缺乏审慎性和持续性监管理念。目前，我国银行监管由合规性监管向风险性监管转变的深度和力度还很不够，大部分基层监管机构仍以机构审批和合规性监管为主，对商业银行日常经营的风险性监管和规范性监管涉及较少，风险监管仍偏重于运动式、整顿式、事后处置式，起不到应有的监管效果。
2.忽视了内控制度和法人治理结构建设。由于对银行机构法人治理结构和内控制度重视不足，监督不力，往往忙于外部监管，被动应付，监管效果不理想。经验充分证明，对银行的外部监管不能代替银行的内部有效控制，外部监管也不能成为银行内控的外部补充。银行良好的法人治理结构和内控制度是搞好银行监管工作的基础，银行内控制度实质是监管当局的监管职能向银行内部的延伸，也是开展监管工作的逻辑起点，只有建立完善的银行自我约束和自我发展机制，加之于有效的银行监管，才能保证银行的稳健运行。
3.市场退出不完善。由于尚未建立存款保险制度和完善破产关闭程序等银行稳定退市的处置和保障机制，目前对危机银行的市场退出的撤销（关闭）和破产等方式只能由政府或人民银行以行政性手段处理。为此，国家财政和人民银行投入了巨大的资金，同时也产生了一些不稳定因素，使市场退出过程中既要防止系统风险又要防止道德风险的目标难以落实，存款人和社会公众利益难以得到有效保护，银行业公平竞争的市场秩序也受到了影响。
4.对监管者的再监管不完善。除了党的监督和上级监督之外，没有其他部门可以对监管部门开展工作的合规性和效率进行监督。监管责任不明和对监管者缺乏必要的约束，已成为诱发监管机构自身腐败和监管行为非规范运作的重要原因。
5.监管缺乏权威性。首先，我国的银行监管仍以直接监管为主，偏重监管问题定性，忽视监管的量化指标，运用行政手段较多，运用法律手段和经济手段较少，检查、罚款几乎是基层监管机构的惟一手段，这种对事不对人的方式不仅很难真正起到作用。而且监管工作中对发现的问题没有依法严肃处理，有法不依、执法不严、违法不究现象也比较普遍。其次，缺乏统一的监管业务程序，对监管信息的处理和分析基本处于原始状态，难以对原始信息中潜在的问题进行挖掘。此外，监管方法滞后于业务发展需要，对网上银行、电子货币和网络银行等还没有具体的监管手段。
6.风险识别严重滞后。我国银行监管仍采用一次性的、分散的和孤立的现场检查和非现场检查方式。非现场监管只注重有关指标的收集、统计，不对指标的完整性、真实性、准确性、合法性进行核实，也不对指标的变化和监管报表资料做深入的分析。现场监管则存在较大随意性，查与不查、先查后查和检查频率等都没有明确的目的和严谨的计划，难以全面客观反映银行业的经营风险。而且非现场监管和现场检查的结合效率不高，风险评估和早期预警主要依赖监管人员的经验判断，没有形成一个有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系，缺乏早期预警和控制，往往忙于事后处理（救火），致使对风险、危机的发现和处置严重滞后。
（三）监管基础较为薄弱。
1.缺乏良好的外部环境。我国尚处于经济转轨时期，宏观经济调控方式和市场机制还不完善，银行监管的外部环境还不充分。一是银行监管法规框架、市场退出机制、会计准则和独立的社会审计体系都有待完善，市场对银行的制约作用十分有限。二是支付与清算系统的建设与监管薄弱，严重影响了商业银行服务水平的提高，也引发了大量的金融犯罪行为。三是社会信用差，逃废债现象严重，银行债权得不到保障。
2.监管对象的基础薄弱。一是监管部门对申请人公司治理结构、业务发展和财务预测计划执行情况的审查与评价标准不明确，也没有建立起真正有效的高管人员的“黑名单”制度。二是部分商业银行资产质量差，不良贷款比例较高。一些中小银行资本充足率低、规模小，亏损状况未得到根本改观，支付风险严重。三是银行“三类”案件问题突出，防范金融案件的形势不容乐观。四是受利益驱动，以假账、假报表等隐蔽手段，逃避或不自觉接受监管的现象还比较普遍。
3.审慎监管法规执行不到位。在风险管理方面，缺少相应的风险管理评估体系和监控系统，对银行机构风险管理监管标准的执行情况的核查也尚未制度化，从银行机构获取的风险管理监管信息严重不足且真实性无法保证。此外，资本充足性要求和准备金制度等也没有得到较好落实。
4.信息披露机制不完善。建立信息披露制度，通过市场纪律的约束促其强化风险管理是新巴塞尔协议的要求，也是国际上银行监管的惯例。目前，监管部门尚未建立集中统一的监管信息系统，缺乏金融数据的收集、整理、加工和分析系统。一方面，监管信息报送不及时、不准确、欠真实等问题突出，监管信息的完整性和准确性难以保证。另一方面，由于监管技术手段落后造成的监管时滞长、传递效率低和信息失真等也降低了监管绩效。由于信息披露缺乏透明度，信息封闭，虚假报告与统计信息盛行，也使系统性金融风险深埋于缺少透明度的“灰箱”运作中。
（四）监管法规体系建设滞后。
完善的金融法规体系是银行体系健康运行的基础，也是实施有效银行监管的前提和保障。近年来，我国陆续颁布了不少金融法规，但这些法规的实施不够规范、灵活，司法性和透明度不高。一是现有监管法规体系多是框架性、指导性的，与之相配套的实施细则尚不健全。而且，现有法规之间缺乏必要的衔接，甚至相互矛盾。一些法规还比较粗糙，定量性规定不足，操作性不强。二是法规体系建设滞后于金融创新的发展。随着金融电子化、网络化的发展，以无形金融为调整对象的金融法规尚属空白，亟待完善。三是缺乏有效的监管和市场退出的法律规范。缺乏银行破产的相关法律规范，致使银行的破产难以推行。
（五）监管队伍素质有待提高。
首先，监管人员总量不足，其中直接监管人员不足总量的一半，真正能查账、会分析的则更少。其次，监管人员素质较低，缺乏系统监管知识和经验，缺少既懂计算机又懂金融业务，既熟悉外汇业务和国际金融惯例，又懂外语、外汇会计的复合型人才。此外，监管人员知识储备滞后于业务发展的需要，对金融创新、衍生产品等的潜在金融风险不能有效预测和把握，对外资银行的监管无法深入，难以适应日益艰巨复杂的监管工作要求。
三、完善银行监管模式运作的几点设想
随着加入世贸组织和银行业全面开放进程的加快，我国银行体系将面临前所未有的考验。改变制约因素，提高监管有效性，对维护我国银行体系稳定，防范和化解金融风险具有重大现实意义。
（一）构建“三位一体”的监管组织体系。
完善人民银行、银监会、证监会、保监会之间稳定的协调、合作、信息交流与共享机制。对银行业协会的职责加以界定，并给予适当的授权，提高行业协会的权威性。充分发挥中介机构的社会监督作用，尤其要重视国家审计机构对银行机构的审计监督作用，协调审计监督与监管的关系，分工协作，相互配合。
（二）明确目标，更新理念。
在经济金融全球化的时代背景下，银行监管的首要目标应是向公众负责，保护债权人、投资人的合法权益，而不应当把主要精力放在督促和协助商业银行清收贷款和降点减亏上。监管中应树立五个理念：一是持续监管理念。突出监管的持续性，保持政策的一致性，减少随机性，确保市场各方形成比较稳定的预期；二是国际化理念。顺应金融全球化、金融手段现代化趋势，监管的法律制度、组织构架和手段逐步与国际接轨；三是依法监管理念。逐步淡化行政指令在监管中的作用，通过完善法律体系，细化法规条款，以法律明确和约束监管行为，使监管工作有法可依、有法能依；四是开放的理念。摒弃传统的金融约束理念，将监管重点放在为银行业发展创造宽松的政策环境、必要的配套制度和恰当的“游戏规则”上；五是发展的理念。变基础形监管理念为发展型监管理念，支持银行机构由单纯的产品创新向产权制度创新、经营体制创新、组织体系创新、市场结构创新等深层次发展，变被动接受监管为主动执行监管法规。
（三）完善金融监管法规体系。
做好监管法规的调整、规范和废、改、立工作，提高金融法规的司法性和透明度，及时对已不符合实际或不适应发展趋势的条款进行清理和重修；完善市场准入法律制度，明确取缔非法银行机构和非法银行业务的法规制度，同时面向未来，对混业经营和金融创新做出一定的规范；建立存款保险制度和银行破产机制，明确人民银行的最后贷款人行为规范；重视银行领域高技术的法律规范，针对电子金融的特点对金融技术操作规程制定法律规范；建立独立的金融司法体系，可考虑组建金融法院，专门受理金融诉讼案件，重塑我国公开、公平、公正的金融司法秩序和健康的信用秩序。
（四）规范监管操作。
制定银行机构市场准入的统一量化监管标准，明确银行业务量或银行数量与经济发展规模之关系，进而确定区域内银行的业务规模、机构数量、业务结构和范围，保证银行业适度和有序竞争；改进非现场监测的手段与方法，建立统一的科学的报表体系，开发先进的报表分析软件和严格的比例分析系统，建立对银行机构实施动态监测和量化判断，及时、有效地预防、控制和化解风险；依照新巴塞尔协议要求和国际通行做法，有选择地借鉴国外监管当局的评级办法，建立与我国国情相适应的内部评级体系，对我国银行机构的经营管理和内控制度状况进行评级，并建立规范的现场监管制度，实施分类监管；强化监管质量管理约束，制定监管质量考核评价标准，实行监管责任追究制度，推行监管工作程序化、规范化管理，对监管工作实施再监管。
（五）完善信息披露机制。
信息披露制度建设方面，银行监管应关注以下几点：一是规范披露内容，增加披露透明度，确保披露的信息充分、准确、连续。二是提高监督信息披露的质量。三是披露的信息必须经过合法中介机构审核。四是对披露虚假信息者必须追究其法定代表人和相关人员的法律责任。
（六）强化监管队伍建设。
参照国际通行的做法，按照人才市场规则，改革现有用人制度、薪资制度、福利制度，完善对监管人员的激励、学习培训、挂职锻炼、监督约束、任职资格管理和评级等一系列制度，建立起吸引人、留住人的机制。
（七）加强国际合作，提高监管水平。
适应银行监管的国际化趋势，对内全面推行银行监管的国际化标准，对外加强与其他国家金融当局协调、合作与信息共享，实施对跨境银行的有效监管。