论宪政视野下的国家审计，本文主要内容关键词为：宪政论文,视野论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政是政府履行职能的物质基础，是国家安全和社会稳定的重要保证。财政监督是指具有财政监督权的主体依照法定程序对国家财政收支活动的合法性所进行的检查与监督。我国目前实行的是以财政机关监督为主，国家权力机关监督、审计监督和社会中介机构监督相配合的多头监督体制。不同的监督主体，其监督的对象和范围均不相同。其中国家审计是特别针对国家公共财政进行的一种监督方式。国家审计是指由国家法律确认的，向纳税人负责的，由独立机构和职业人员审查国家成本核算和国家实现公共财政效能的一种国家监督。
1 国家审计的宪法地位
国家审计是民主与法治的产物，也是推动民主与法治的工具。其理论渊源是孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出的，权力本身具有诱惑性、腐蚀性、扩张性等负面特性，所以一切有权力的人都容易滥用权力，为防止权力的滥用与腐败就需要对权力进行监督。国家审计就是在法律框架下对政府及公营事业运用公共资金的真实、合法和效益进行监督的一项专业活动。1971年最高国际审计组织发布了《利马宣言》，其中规定：“最高审计组织的建立及其独立性的程度应在宪法中加以规定；最高审计组织成员的任免方法取决于各国的宪法规定；最高审计组织的基本职权应列入宪法，其细节由立法机关制定。”这是首次在国际法文件中确认了国家审计应有的宪法地位。之后，许多国家的宪法都对审计作出了相应的规定。1947年5月3日施行的日本国《宪法》第19条规定：“国家的收支决算，每年均须经会计检察院审查。”印度尼西亚共和国《宪法》也规定：“成立一个财政检查机构，以审查、审计、结算所有属于国家财政方面的账目。”我国1982年颁布的《中华人民共和国宪法》中对此作了明确规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依据法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”这表明我国实行的审计监督，是一种宪法制度，是一种宪法监督。另外，西班牙、德国、奥地利、马来西亚等许多国家都用宪法规定了本国实行国家审计监督的宪法制度。
2 国家审计的宪政基础
2.1 人民主权 人民主权思想归根结底是“一切权力属于人民”，权力最终来源于人民，国家权力作为一项权力，来源于人民，应当为人民服务，接受人民的监督，这一思想构成了国家审计的基本理念。
国家审计是人民赋予国家机关的一项权力。其最终目的在于监督那些受人民委托经营公共财产的机构或人员，在经营过程中的行为是否符合法律规定，是否经济且效益地履行了职责，是否体现了公共利益；如果没有，则要承担相应的受托经济责任。所谓公共受托责任是指通过宪法和法律赋予的、政府必须承担的、向社会公众及服务对象提供公共物品、实现公共利益、创造公共价值、管理公共领域的责任。国际上，无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托经营管理公共财产，就必须要由政府审计机关对其公共受托责任的履行情况进行审计，以保证其效益履行。在我国，人民是国家的主人，社会主义国家的一切财富归人民所有，但并不等于人民亲自去经营管理，而是将属于人民的公共财产，通过各级人民代表大会委托给人民选举出来的各级政府去经营管理，各级政府也可以将公共财产委托给国有企事业单位的受托管理者去经营管理，从而实现财产所有权与经营管理权的分离，保护财产的安全和完整，保证会计资料的真实和可靠，明确财产经营管理者的经营管理责任。各级政府机构和官员在受托管理属于全民所有的公共资金和资源的同时，就应当受到严格的经济责任制度的约束，而国家审计就是用来监督政府受托经济责任履行情况的一种约束性制度。现代民主国家从宪法和法律上确认国家审计监督权，其目的在于更好地体现人民意志和利益，从而维护人民权利的实现。
2.2 权力制约 权力制约制度是民主宪政的重要内容之一，它来源于对公共权力无限扩张性的深刻认识。公共权力具有扩张性的特点，不加限制的公共权力必然会侵害公民权利和公共利益。因此，出于对公民权利和公共利益保护的考量，政府权力必须受到必要的控制。从权力的性质看，绝对的权力导致绝对的腐败，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。权力制约理论为国家审计监督权的产生奠定了强有力的理论基础。
“就宪政体制之下审计制度的成因而言，审计制度是宪政体制下权力制约制度的重要方面。”国家审计是一种国家权力，是国家意志和国家管理需要的产物。作为一项专门的监督权，它发挥着监督国家公共财政是否正当合理运行的重要职责。现代社会权力腐败行为的主要表现是经济上的违法违纪、决策失误等，如果仅靠单一部门，如纪检、监察、组织等部门的独立监督，很难把问题查清，尤其是对经济权力的监督，更需要审计监督。将审计、纪检、监察、司法等部门的监督力量联合起来，更有利于实现权力监督。此外，由于国家审计的范围几乎覆盖了所有的权力部门，便于发现普遍性和规律性的问题，可以从宏观角度提出改进制度和完善政策的建议，实施对权力的监督。
2.3 法治 法治是民主制度得以建立和实施的保障，是以民主为基础，它以全体公民在法律上享有平等权利为重要特征。法治是现代国家审计发挥功能的重要保障。审计法治的意义在于，保障被审计单位的合法权益、保障国家审计的正常秩序、约束国家审计机关自身的权力。
现代政府是法治政府，政府是否依法行政是国家审计机关审计政府的重要内容，审计机关理应依法审计。各国的审计都有宪法和法律规定，宪法规定国家审计的地位和作用；同时国家审计法治化的落实，还有赖于审计方法和审计程序的规范化，两者分别从实体上和程序上具体实现了国家审计法治化。实体方面，如中国的《审计法》；英国的《财政和审计法》；美国的《预算和会计法》；德国的《联邦审计院法》；加拿大的《审计长法》；等等，这些均属于法律层次的规范性文件，都成为审计制度的建构依据。程序方面，国家审计权的行使主体在行使国家审计权的过程中要符合法律规定，包括方式方法、步骤顺序、时间要求和其他程序性规定。这些规定在现代民主法治国家中，体现为审计通知制度、回避制度、审计人员轮换制度、笔录制度、时效制度、听证制度、告知制度、等等。程序的法律正当性，既能起到维护被审计单位合法权益的作用，同时也促进了审计人员的正当行为，保护了审计人员合法权益的作用。对于国家审计而言，符合程序法规定的重要性与符合实体法的规定同样重要。因为程序的错误或违法可能导致整个国家审计机关在履行审计监督职责时行为的失误。因此，国家审计应严格遵守与审计行为相关的各项法律规定，不可违背这些法律所规定的运作规则和内容。
3 我国国家审计运行的现状与评价
3.1 我国国家审计运行的现状 从国家权力分配角度，国家审计权的配置模式可以分为立法型、司法型、独立型、行政型四种。我国采纳的是行政型，国家审计机构隶属于政府，在政府领导下独立行使国家审计监督职能。我国现行的行政型国家审计权运行机制建立于20世纪80年代，与当时的经济、政治体制有着密切的关系。其主要特点体现在以下几个方面。首先，国家审计机关的领导体制方面，我国分为两个层次：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，同时对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务上以上级审计机关领导为主。其次，机构设置方面，我国国家审计机关分为中央审计机关和地方审计机关两种。中央审计机关是在国务院总理的领导下的审计机关，即审计署；地方审计机关，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。另外，审计署在地方有关城市和国务院有关部门设立了派出机构，一些地方审计机关为便于工作也在其审计范围内设立了派出机构。再次，国家审计的独立性方面，要求审计机关和审计人员自身应保持审计独立性，并需要有关方面根据法律要求为独立审计提供充分的保障。营造国家审计机关和审计人员能够独立行使审计职权的良好的外部环境。我国《宪法》第91条第2款规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第109条也规定：“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”我国《审计法》第5条规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”可见我国宪法、审计法等审计法律、法规为审计独立提供了一定保障。
3.2我国国家审计运行的评价我国现行的政府领导下的行政型国家审计模式，其存在的优越性显而易见。第一，政府领导下的模式，使国家审计工作更加切合政府出台的各项改革措施；第二，借助政府的力量，审计机关在行使国家审计权时更具权威性、时效性和约束力；第三，在国家审计机关的统一性和地方审计机关的自主性双重领导体制下，有利于保持国家审计工作的统一。然而，随着社会主义市场经济体制的不断完善，民主政治的进一步发展，审计环境发生的巨大变化，我国现有的国家审计体制显示出不适应现代审计发展的诸多弊端。
3.2.1 国家审计的独立性不强 首先，从领导体制角度看，地方审计机关既要接受本级政府的领导，同时又要接受上级审计机关的领导。在实际运行过程中，地方审计机关的人员编制、负责人的任免调动、经费来源、福利待遇等都依附于地方政府，因而在体制上必然削弱国家审计的独立性。其次，从机构设置角度来看，虽然我国现行宪法规定国家审计不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，将国家审计作为一种国家权力加以认定。但是，宪法又将国家审计置于从属行政的地位，规定国家审计权的行使主要在国务院系统内，并受制于政府首脑。这样的设置使得国家审计虽然分离于财政部门，但不分离于行政部门。再次，从经费划拨角度看，国家审计工作的重点是监督国家财政收支，国家审计机关与财政部门应是监督与被监督的关系，但目前我国国家审计机关的经费是由同级财政部门审批，两者间关系不明。实践中，各级政府及其财政部门都把国家审计机关视同于一般行政机关。因此，虽然我国国家审计的独立性虽有法律的保障，但在实际工作中要很难做到完全独立。
3.2.2 国家审计的范围存在空白 我国《审计法》第28条规定：“审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围”。由于一部分中央所属单位不属地方审计机关管辖，在地县的省直单位不属地县审计机关管辖，而上级审计机关由于力量有限，不能及时对派驻各地的中央和省直单位进行审计。例如国税、海关、水利、电力、烟草等部门，本是归中央、省级审计机关审计，但中央和省级审计力量相对有限，而地方审计机关又受审计管辖范围的限制，不能对其进行审计，致使这些中央、省级单位成了的审计盲区。因此，我国的国家审计并没有达到凡是国家财政资金都要审计的程度，没有完全肩负起审查国家成本核算和评价国家实现公共财政效能的责任。
3.2.3 国家审计的透明度不高 我国现行国家审计制度规定的审计结果报告过程是国家审计机关先向政府汇报，然后政府将结果报全国人民代表大会审议，最后公告社会。由于现行国家审计实质上是政府财政的内部审计，实际中，对于一些重大经济问题，审计机关可能不会报告，即便报告了也难以通过政府的审议。同时，我国《审计法》规定国家审计机关仅仅是可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果，但并没有将向社会公布审计结果作为审计机关的法定义务，国家审计机关可以选择公布结果，也可以选择不公布审计结果。出于对审计结果是否全面、客观、公正的担忧以及对公布审计结果会给自身带来影响的考虑，更多的审计报告，成为政府的秘密文件。因此，现行的国家审计制度决定了我国国家审计的透明度不高。
4 我国国家审计制度的完善
我国国家审计制度的完善需要借鉴其他国家和地区的经验，并结合我国的国情，解决实践中的问题。
4.1 完善现行国家审计权力的配置 如何对我国现行的行政型国家审计模式进行完善，众多学者展开了讨论，形成了“升格论”“双轨制”、“一府三院制”“立法型模式”、“审计型模式”等观点。这些观点，各具特色，立足于国家审计权力属于人民，从不同的角度对国家审计制度的改革进行剖析。鉴于以上几种理论观点，结合我国实际，我们认为，应当将国家审计机关从行政机关中脱离出来，成立审计院，直接接受全国人大的领导，对全国人大及其常委会负责，并赋予审计院一定的司法权。在隶属于立法机关型审计体制下，省以下审计机关实行垂直领导体制，即省级以下审计机关实行垂直管理，地方审计机关从地方政府中独立出来，实行垂直管理，只接受上级审计机关的领导。这样，国家审计机关与政府行政机构完全剥离，能够更好地体现审计的独立性和权威性。当然从我国目前情况来看，要实现这样的改革有必要对国家审计机关机构改革和隶属关系进行调整，对《宪法》、《审计法》的某些条款进行修改，是一个规划、实施和改进的过程，无疑需要较长的时间。
4.2 完善国家审计结果公告法律制度 国家审计结果公告是客观公正地反映和评价政府公共财政管理的过程和结果，能够保障公众的知情权，实现政务公开，监督政府公共财政管理。其中完善审计结果公告的法律制度对健全我国有关国家审计公开方面的法律法规有着重大的意义。《审计法》第36条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”在这里，“可以”一词说明，国家审计机关是否向社会公布审计结果取决于审计机关，是国家审计机关的权利。完善国家审计公告法律制度最迫切的是将条文中“可以”改为“应当”，使公告行为成为审计机关的法律义务，而非法律权利，使之成为国家审计机关对公民的不可选择的一种法律义务。
4.3 完善监督国家审计监督权的机制 任何权力都有被滥用的可能，国家审计监督权也不例外。因此，完善监督国家审计权的机制十分必要。国家审计机关是审计其他法定被审计部门财政、财务收支的真实、合法和效益的政府机关，但是国家审计机关由谁来监督，是政策中的空白。学界对此也说法不一。笔者认为，对于国家审计机关的监督分为两部分，一部分是对国家审计机关自身的财政、财务的监督；另一部分是对国家审计机关工作人员的监督。首先，对于国家审计机关的监督，可以由社会来进行监督，如可聘请注册会计师对国家审计机关的财务进行监督，然后向社会公告；其次，对于国家审计机关工作人员的监督，可以通过定期轮岗、设置责任制度、建立奖惩制度、等等来实现。
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