关于改革和完善我国社会保障体系的几点思考，本文主要内容关键词为：社会保障体系论文,几点思考论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障体系的改革已经成为当前我国公众普遍关注的热点问题，社会保障体系主要包括社会保险和商业保险。社会保险是由国家通过法律手段对全体劳动者强制征缴保险基金，用以对其中丧失劳动能力或失去劳动机会的成员提供基本生活保障的一种社会保障制度，包括社会基本养老保险、失业保险、医疗保险和工伤事故保险等，由国务院有关部门负责管理。而商业保险是指保险公司按照自愿原则，根据保险合同向投保人收取保险费，并实现损失补偿和人身给付的一种经济保障活动。其中人身保险是在社会保险覆盖不到的领域和社会保险提供的保障水平之上发挥作用的一种自愿性商业保险活动，包括人事保险、养老保险、健康保险和伤害保险等四个部分。在我国当前的社会经济形势下建立多层次的社会保障体系，实现社会保险和商业保险共同发展，对深化企业和事业单位改革，保障职工群众生活，维持社会稳定和顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。
一、深化企业职工养老保险制度改革，应付人口老龄化的到来
企业职工养老保险是我国社会保障体系的关键环节，也是整体改革的突破口，关系亿万职工群众的切身利益和企事业单位改革的深入。按照国际标准，当65岁以上人口占总人口的7%以上或者60岁以上的人口占总人口的10%以上时，社会就进入了老龄化。经测算我国在2000年时，60岁以上的人口占总人口的比重将达10.7%，步入老龄型社会，在时间上比世界人口老龄化提前10年，在速度上比欧美国家快一倍。同时，按国际标准，退休金占工资总额比重达20%为警戒线，29%为社会承受的极限。据测算，我国在2015年左右达到警戒线，2025年前后达到极限，此后，15年时间维持在30%-40%之间，如果把乡镇和农村的养老问题一并考虑，任务更加艰巨。如何应付即将来临的老龄化问题，是对我国现行的养老保险制度的一次严峻考验，其改革已势在必行。
（一）我国企业职工养老保险制度的现状和面临的新问题
据统计到1997年底，城镇企业职工参加养老保险统筹的人数达8900万人，占全部企业职工人数的75%左右，其中，国有企业职工7460万人，占全国国有企业职工总数的95%以上；参加农村养老保险的人数达4000万人。几年来的社会养老保险制度的改革取得了很大进展，但也面临一些新问题：
1.国家难以承担高速增长的社会养老保险费用开支。
据统计1995年全国职工保险福利费用总额达1670.2亿元，为1985年的5.04倍，年平均递增22.4%；全国离退休和退职职工保险福利费用总额达913.7亿元，为1985年的6.1倍，年平均递增25.3%，这两项社会保险福利费用支出的增长速度大大高于同期国内生产总值的增长速度，国家财政和社会的经济负担日益沉重。
2.社会养老保险基金的积累率下降。
由于受“吃饭财政”的制约和企业效益滑坡影响，养老保险基金的积累率达不到国家规定的标准，有些地区开始动用历年积累，使基金规模下降；在经济不发达地区甚至出现了支付危机，拖欠或减少养老金，引起退休人员不满。
3.企业缴费能力在地区间不平衡，影响到统一的养老保险制度的形成。
目前，有一部分国有企业和集体企业在转换经营机制的过程中遇到很大困难，既影响到当地的财政收入，也使企业缴纳社会养老保险费的能力下降，严重制约了这些地区养老保险基金规模的增长。有关人士预测：随着各地保险基金积累规模差距的逐步拉大，国家扩大统筹范围可能遇到的阻力也就越大。
4.养老金的发放尚未实现社会化。
有不少地区仍未实现养老金的社会化发放，而社会保险机构又苦于养老保险费的收缴困难，迟迟不肯搞社会化发放。交了保险费，退休后的养老金本该没问题了，但是，由社会保险机构委托企业单位发放养老金，经济效益差的企业拖欠退休费的现象时有发生，离退休人员没有从改革中得到实惠，在职职工对此也有看法。
5.养老保险基金未能保值增值。
国家有关部门规定：基本养老保险基金只能用于购买国债和存入国有商业银行，不得在境内外进行其它任何形式的直接或间接投资。这样做保证了基金的安全，但基金投资渠道受到限制，银行储蓄利率和国债收益率不断下降，养老保险基金很难保值增值。如何在保证基金安全的前提下拓宽基金投资渠道，强化社会保险机构，主动做好基金增值的工作仍然是个大问题。
6.社会养老保险基金并没有做到专款专用。
我国社会保险机构是由政府出面组织的，基金的管理和支付也由政府来行使。如果缺少一个有效的监督机构，基金被挪用，挤占和流失的危险性就很大。在德国，社保机构是由政府、雇主和雇员组成的，基金也由他们来管理，即由出钱人自己管理自己的钱，从而形成一个高效安全的运作系统。
7.我国现行的社会统筹与个人帐户相结合的城镇企业职工养老保险制度，由于在开始执行时期个人帐户中有相当一部分资金没有到位，可能影响到将来的运转。
从国外社会保险制度长期运行的经验看，这种“部分积累式”的社会养老保险制度，在经过若干年的运转后，就会演变成为“现收现付制”，形成“在职职工掏钱养活离退休职工，下代人养活上代人”的困境，随着人口老龄化的到来，社会最终将难以承受这种负担。当然，这也是当前大部分国家社会保障危机的主要症状，我国应吸取这一教训，坚决予以避免。
（二）建立有中国特色的企业职工养老保险制度的措施
我国应根据社会和经济形势的发展，不断深化企业职工养老保险制度改革，加大宣传力度，增强全民的社会养老保险意识，采取有效措施，逐步建立起一个社会基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄养老保险为支柱的多层次的养老保障体系。
1.基本养老保险的覆盖面和保障水平要从国情出发，实行基本保障。
世界各国在建立社会保障制度时都采取了非常慎重的措施，防止其范围过大、水平过高，超过国家财力的可能。党的十五大进一步明确指出我国正处于社会主义初级阶段，国家还不可能实施较高水准的基本养老保险制度，其覆盖面只能包括所有城镇职工，不可能针对全体国民；还要确定一个与国力相当的较低层次的养老保障水平，也就是实行基本保障。
2.逐步提高职工个人的缴费比例，减轻国家和企业负担。
随着现代企业制度的建立，在企业经济效益根本好转和职工收入不断增加的前提下，应该逐步提高职工个人的缴费比例，相应降低企业的缴费比例。这两项可按职工个人月平均工资额的3%收费，以后每隔3-4年提高一个百分点，最终达到8%的目标，将企业的缴费比例逐年降低，最终降到3%的标准。对职工个人按他们的社会保障号码建立基本养老保险个人帐户，将个人缴纳的基本保险费全部记入个人帐户，专户管理。
3.积极倡导职工个人和家庭的储蓄养老保障。
我国公众历来重视个人和家庭在养老保障中的作用，国家可因势利导，大力提倡艰苦奋斗的优良传统，实行以个人和家庭储蓄为重要补充的养老保障形式，增强个人参与，树立个人自我保障意识，减轻国家和企业负担。
4.加强社会养老保险基金的营运和管理工作。
随着我国社会保障制度的完善，社会保险基金纳入财政预算并成为财政收支主要内容的趋势已经形成。国家应将企业职工养老保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，社会保障经费要在财政预算上统筹安排。在接受财政、审计临督的同时，向社会公布基金的收缴支付情况，接受社会监督。通过健全养老保险基金管理的高效的组织系统，坚决杜绝损失浪费现象。另外，在国家统一政策指导下积极寻找养老保险基金投入运营并增值的有效途径：一方面积极扩大养老保险的实施范围，提高参保率，强化征收手段，保证有“新鲜血液”不断注入养老保险基金中；另一方面，养老保险基金在留足必要的支付费用外，要用于购买国债和选择大项目投资，如向国有商业银行和保险公司参股控股，以及支持国家重点项目建设等，以切实解决养老保险基金的保值增值问题。
二、完善保险制度，切实保障职工群众生活
我国的失业保险制度是1986年为配合劳动合同制和企业破产法的实施而建立起来的。它在促进我国经济体制改革，保障群众生活和维护社会稳定等方面发挥了巨大的作用。但是，随着经济体制转轨，下岗和失业人员的不断增加，完善失业保险制度已迫在眉睫。
（一）我国失业保险制度的现状及面临的新问题
截止1997年我国已有28个省、自治区和直辖市颁布了失业保险的地方性法规，取得了很大成绩，但是也遇到转轨时期企业下岗和失业人员不断增加这一难题。据劳动部统计，到1997年底，全国企业下岗职工累计已达1150万人。下岗职工年龄大、文化程度偏低、再就业难度大、生活十分困难。全国有297万特困职工低于当地城镇居民最低生活保障线，其绝大部分是下岗职工。我国失业保险制度还存在以下问题：
1.失业保险覆盖面过窄、统筹层次较低，社会功能很难发挥。
我国失业保险的实施范围，最初仅限于国有企业正式职工和国家机关。事业单位的合同制职工，后来范围虽有所扩大，但大多数非国有企业职工没有被纳入到失业保险范围，尚有很大缺口，保障不够广泛。如一个200多万职工的城市，其失业保险的受益人只有2000人，比例过低。同时，我国对失业保险一直采取在市县级统筹管理为主的方式，失业保险基金过于分散，各自为政。各地在筹集和使用失业保险基金上有很大差异，有些地区失业保险基金收不抵支，另一些地区却有很多剩余，不能发挥失业保险基金调剂余缺和互助共济的作用。
2.失业保险基金来源单一、保险费提取比例偏低，基金总量不足。
根据国家规定，失业保险基金来源于企业缴纳的待业保险费、其利息收入和财政补贴。长期以来一直是由企业按全部职工标准工资额的0.6%-0.1%的比例来缴纳，职工个人不缴费，政府很少拨款。企业的这一缴费比例是按较低的国有企业职工失业率来测算的、按此方法计算的我国目前的失业保险基金只能为一小部分失业职工提供保障。这种单一的筹资渠道和较低的缴费比例阻碍了失业保险基金数量的增长，特别是有些企业因亏损无力缴费，使基金收缴率下降，失业保险基金总量严重不足。
3.失业救济金的发放标准过低。
我国目前失业救济金的发放标准一般只相当于失业职工原收入的30%左右，低于国际上最低社会救济金为原收入的60%-80%的标准，不足以保障失业职工的基本生活。
4.失业保险基金的支出结构不尽合理，未能实现保值增值。
我国的失业保险基金的基本功能是发放失业救济金，对失业人员只有“输血”功能，不能为再就业发挥更大的作用，潜力有待挖掘。同时，因银行和国债利率下降及物价因素的影响，失业保险基金日渐贬值，不能实现保值增值。
（二）完善失业保险制度的措施
改革和完善失业保险制度应遵循切实保障失业职工基本生活、保持社会稳定和促进经济发展的原则。
1.拓宽失业保险基金的来源渠道，增加个人缴费比例。
在当前城镇职工收入水平条件下，通过大力宣传及采取有效措施，向职工个人征收适当比例的失业保险费是可行的。既扩大了失业保险基金的筹集渠道，增强了基金实力，也有利于合理界定政府、企业和个人应负的责任。
2.扩大失业保险的实施范围，提高统筹层次，适当提高发放标准。
“九五”期间应将城镇所有职工纳入失业保险范围，科学测定失业救济金的发放标准，充分保障失业职工的基本生活，建立和健全失业和下岗职工的基本生活保障机制。考虑到过高的保障水平容易使人产生懒汉思想，现阶段我国只能实行与国力相当的较低水平的失业保险。逐步将失业保险基金的市县级统筹提高为省级统筹，有效地调剂失业保险基金在地区间的不平衡。
3.调整失业保险基金的发出结构，强化“造血”功能，将失业保险的侧重点放在促进就业上。
失业保险的功能不单单是发放失业救济金，更重要的是促使失业人员的再就业。要建立“输血”和“造血”双重功能的失业保险。可以将失业保险基金分为三种用途：一是发放失业救济金，二是就业指导和培训基金，三是发放再就业小额贷款，做为失业职工自谋职业或再就业启动资金，使之为再就业发挥更大的作用。还需要将失业保险工作纳入劳动就业服务体系，与职业介绍、就职训练等项工作相结全，提高失业人员素质，使大部分人员得到妥善安置。
4.采取有效措施，不断壮大失业保险基金实力。
具体措施包括：将破产企业的资产变现收入和对亏损企业的财政补贴的一部分转化为失业保险基金；变现部分国有资产，建立“失业职工发展基金”；发行特种中长期国债筹集失业保险基金；继续加大财政对再就业工程的投入力度，不断壮大失业保险基金实力，保证经济体制改革的顺利进行。
5.加强失业保险基金的管理和监督工作。
应该逐步实现失业保险基金的预算化，列入国家预算管理，防止基金被侵占、挪用和浪费等现象的发生，抓管理促效益，保证失业保险事业的健康发展。
三、逐步推进社会医疗保险的改革
我国现行的医疗制度是50年代初期建立和实施的，总体上分成两个部分，即行政事业单位的公费医疗制度和国有企业劳保医疗制度。由于缺乏内在的利益约束机制和外部监督机制，导致国家负担的医疗费用呈现几何级数递增。
近年来，各地陆续进行了改革，其目标是：建立社会统筹医疗基金与个人帐户相结合的社会医疗保险制度。其主要特点是医疗费用由国家、用人单位和职工个人三方共同筹措，合理负担，实行属地原则，要求各种类型的企业职工都参加。国家力争“九五”期间在全国城镇基本建立起社会医疗保险制度。该制度的关键是确定与当地社会生产力发展以及各方面承受能力相适应的基本医疗保障水平，保障职工基本医疗需求，要使职工在患病时能得到目前所能提供的、支付得起的、适宜的医疗服务，有些医疗费用和健身延寿费用，应投保商业保险，绝不能所有费用全包。
由于医疗制度改革十分复杂，它不仅涉及到每个职工的切身利益，而且关系到整个医疗卫生体制改革。除医疗保险基金的筹集和支付方式改革外，还包括解决医疗体制、医疗资源的配置、医疗价格、医院管理、建立对医患双方的制约机制以及医疗卫生部门如何适应社会主义市场经济体制等问题。
四、积极推进职工工伤保险制度的改革
我国的企业职工工伤保险制度建立于50年代初期，在社会生活中曾起到积极作用。但是，长期的实践也表明，它存在着覆盖面不广、待遇偏低、没有科学的工伤评定标准和健全的劳动鉴定制度、缺乏强制性等弊端。目前这一制度的改革目标是：对所有城镇企业及其全部从业人员实行统一的工伤保险制度。改革的主要内容是合理确定待遇标准，保障工伤、患职业病的职工及其家属的基本生活，并对工伤者提供经济补偿。按照以支定收、留有适当储备的原则，征收工伤保险费，形成社会统筹调剂的工伤保险基金，分散工伤风险；工伤保险与事故预防、职工康复相结合；工伤保险费的征收根据行业风险和职业危险程度实行差别费率，对各企业进行安全考核和年度费率浮动，运用经济手段和行政手段搞好工伤保险。
五、大力发展人寿保险是完善我国社会保障体系的重要途径
人寿保险是为人的生老病故伤残和失业等风险提供经济保障的一种商业性保险业务。我国是发展中国家，社会保险的总水平还很低，通过大力发展人寿保险可以弥补社会保险的不足，健全和完善我国的社会保障体系。
（一）我国人寿保险业务的现状和存在的问题
我国的人寿保险业务近年来得到了飞速发展，但也存在一些问题不容忽视。
1.经济增长方式没能实现由“粗放型”向“效益型”的转变。
“八五”期间我国的保险业的保险费收入年均增长44%，远远高于国民生产总值12%的增长速度，预计到本世纪末，我国保险业的保险费收入将达2500亿人民币。然而，保险业经济效益情况却不容乐观；寿险企业成本和各项费用逐年上升；为了招揽业务，寿险企业广招代理人并竞相提高代理手续费；同时也放松了对被保险人资格的审查，承保的业务质量下降，赔付率不断上升；导致寿险企业效益低下，陷入“三高一低”的困境，寿险业经济增长方式未能实现由“粗放型”向“效益型”的转变。
2.人寿保险的承保面很低。
截至1995年底，我国近4亿家庭、12亿人口中，只有近1亿个家庭、3亿人次参加了各类家庭财产保险和人身保险，人均保险费支出4.1美元，其中寿险仅为1.3美元，世界排名第68位。
3.寿险业务中效益好的险种比例不大，某些新险种保险责任过大，寿险业经营性风险增加。
为了提高市场占有率，各寿险企业新近推出了一些新险种，但大多新险种“克隆”现象严重。像养老还本保险、团体人寿保险等适销对路的“拳头”险种为数不多。并且，有些新险种的保险责任过大，与寿险企业的承受能力不适宜，寿险业经营性风险增加。
4.应收保费增加很快，影响到寿险业务的发展。
在目前的转轨时期，企业效益下滑，下岗和失业职工大量增加，拖欠保费和退保现象有增无减，影响到寿险企业资金实力的增加。
5.银行降息，寿险企业加压。
从1997年以来，中国人民银行四次降低金融机构存、贷款利率，1998年7月1日再次降息，寿险企业为此付出了沉重的代价。按《保险法》对寿险资金运用的规定，银行存款和购买国债占寿险企业资金运用的很大比例，寿险资金运用的收益状况很大程度上取决于银行利率和国债收益率。中国人民银行数度下调存贷款利率，虽然寿险企业对各险种的预定年利率也作了调整，但其已月大量长期业务的利差损失将在未来的数年、数十年中不断积累，造成寿险企业的潜亏，危及到寿险企业的生存和发展。
（二）我国人寿保险业的改革和发展
寿险企业必须根据经济和社会形势的发展和变化情况，适时调整经营策略，加快结构调整，实现寿险业质的突破，为健全和完善我国的社会保障体系做出新的贡献。
1.转变经营观念，实现经济增长方式由粗放型向效益型的转变。
寿险企业在今后的经营中，既要抓好保费任务的完成，又要注重对各种效益性指标的考核，尽快扭转“三高一低”的局面；使代理手续费保持在适当的水平上，减轻投保人的负担；压缩各项费用开支，杜绝损失浪费现象；加强核保工作，提高承保质量，降低赔付率，以确保寿险企业经济效益的稳步提高。
2.加大宣传力度，提高全民的寿险意识，开拓业务领域。
今年召开的九届人大一次会议上，朱镕基总理讲到政府工作任务中包括五项制度改革，为寿险企业扩展业务领域指明了方向：(1)寿险业向农村市场迈进，随着粮食流通体制的改革和寿险意识的提高，买保险养老、买保险防病治病也逐渐被农民所接受，农村保险市场将日趋活跃。(2)寿险险种的开发向住房、医疗方面挺进，住房商品化过程中存在三种风险，即银行信贷资金风险、购房者人身风险和房屋本身的风险，要求寿险企业开发个人住房方面的寿险险种；医疗制度改革中，医疗费用支出与个人支付能力之间的矛盾要求医疗保险提供配套服务。(3)寿险业务向养老业务方向发展，在劳动部门基本养老的基础上，发展商业补充养老保险业务，尤其是还本型养老保险业务，具有广阔的发展前景。(4)寿险资金运用向多渠道、多方位发展。投资融资制度改革和财税制度改革，为寿险资金运用提供了良好的外部环境。今后几年国家将对铁路、公路、通信、环保等重要基础设施大量投资。寿险资金的长期性与基础设施投资的长期性相合拍。另外，财政部可对寿险企业发行专项特种国债，一方面可使国家财政有一个稳定的资金筹集渠道，降低国债的发行成本；另一方面又可为寿险企业巨额资金找到安全、有效的保值增值的渠道，是解决寿险资金运用难题和化解寿险业经营风险的可行方案。
3.强化寿险业的风险意识，确保清偿能力。
寿险业的清偿能力是由两部分组成的，对退保单的补偿和发生保险事故后给付保险金。寿险业务属长期性业务，随着时间的延续，寿险企业所承担的累积责任将越来越大，届时能否履行给付义务，关系到被保险人的切身利益和寿险企业的生死存亡。所以，首先要通过立法对寿险企业的各种准备金的提存做出限制性规定，确保清偿能力；其次，寿险企业要建立早期预警体系，防范各类经营风险；最后，通过再保险方式，有效地转嫁风险。
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