我国信息通信市场准入管理变革探究
张子淇 杨筱敏 姜涵
摘要： 近年来，国家不断深化“放管服”改革工作，加速推动政府职能转变，信息通信行业内外部发展面临的形势也进一步要求放松事前准入门槛。本文聚焦增值电信业务领域准入改革问题，对当前准入管理制度的现状、挑战及改革进展进行了梳理，研究分析了准入管理变革的必要性、可行性，结合我国信息通信行业的监管定位，提出行业准入管理变革的优化方向和路径建议。
关键词： 信息通信行业；市场准入；增值电信业务
1 引言
近年来，国家不断深化“放管服”改革工作，加速推动政府职能转变。2018年10月，国务院印发《关于在全国推行“证照分离”改革的通知》，提出要进一步厘清政府与市场关系，加强事中事后综合监管，创新政府管理方式，进一步营造稳定、公平、透明、可预期的市场准入环境。工业和信息化部作为信息通信行业的主管部门，积极落实国家要求，在最大限度减少审批、多措并举加强监管、不断创新优化服务等方面取得较大进展，激发了市场活力和社会创造力。当前，对增值业务全面放开已成为全球普遍趋势，我国信息通信行业的自身发展也使得传统准入管理模式面临着监管对象骤增、监管边界模糊等挑战，对进一步放松事前准入门槛提出了新的要求。
2 我国信息通信市场现行准入管理制度概况
2.1 许可证管理制度
完善市场准入是行业监管体系的基础，对合理配置资源、营造良好竞争环境、促进行业持续健康发展起着重要作用。我国信息通信市场准入制度顺应电信市场开放而出现，历经垄断经营、引入竞争和法制化阶段的演进，不断完善。2000年，《中华人民共和国电信条例》（简称《电信条例》）的颁布实施，正式确立了我国基于电信业务分类目录的许可证管理制度的准入管理思路。
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《电信业务分类目录》于2000年伴随《电信条例》首次发布，将电信业务分为基础电信业务和增值电信业务两大类，实施分类管理。自发布以来，分类目录根据宏观环境态势和产业发展要求进行了3次修订。2001年，为更好地促进电信市场竞争、满足WTO对外谈判的需要，目录调整了部分内容。在2003年的第二次修订中，将两大类业务各自细化成两个细分业务类型，增加了无线数据传送等3类新业务，并就与入世承诺业务明细的对应关系进行了说明。2015年，目录进行第3次修订，在原有框架下对增值业务两个类别的内容进行了调整，主要分为基础设施和应用两大层次，增加内容分发等新业务，删减无线寻呼等业务。从整体来看，修订历程体现了三大趋势，即加强与国际对标、细化业务要求、调整业务种类。《电信业务分类目录》的修订是我国电信市场逐步开放的重要表现和依据，为行业繁荣发展奠定了基础，助力增值业务市场成为创新创业的中坚力量。
2001年，《电信业务经营许可管理办法》首次发布，我国信息通信市场准入的许可证制度管理细则正式确立。随着近年来“放管服”改革的不断深入，信息通信市场的准入门槛不断降低，事中事后监管力度持续加大。2017年，《电信业务经营许可管理办法》再次修订，进一步放开了事前准入的种种限制，大力强化对事中事后全流程监管手段的设计和完善。一是取消和简化许可要求，包括取消了基础电信和跨地区增值电信业务经营许可证备案管理等要求，删除了电信业务经营许可证作为工商变更登记前置程序的规定，优化或取消了股东变更审批、持股比例计算和增值电信业务授权经营的限制性规定。二是提高信息化服务水平，建立电信业务综合管理信息平台，推进经营许可证的网上申请、审批和管理及相关信息公示、查询、共享。三是建立信用管理机制，强化了信用机制的约束作用，将信用情况作为经营许可条件之一，要求电信管理机构对列入电信业务经营不良名单和失信名单的经营者实施失信惩戒。四是建立信息年报和公示制度，将经营许可证年检制度调整为信息年报和公示制度，电信业务经营者对其年报信息的真实性负责。五是完善双随机抽查，对电信业务经营者年报信息、日常经营活动、执行电信管理机构有关规定的情况等进行检查，并规定了书面检查、实地核查、网络监测等检查手段，强化证后监管。
在外商投资准入制度改革方面，上海自贸区在扩大业务开放范围和简化审批流程上都开展了有益的实践和示范。2103年9月，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，确定了6大领域18个行业的具体开放清单，提出在保障网络信息安全的前提下，试点进一步对外开放增值电信业务。一是在扩大业务开放范围和股比限制方面，2014年1月发布的《关于中国（上海）自由贸易试验区进一步对外开放增值电信业务的意见》对自贸区内外商投资电信与互联网业务的开放领域进行了具体规定，新增开放4项增值业务，多项增值业务外商出资股比可突破当前的50%（见表1）。但服务设施范围仍有限制，申请经营已开放电信业务的企业注册地和服务设施须设在试验区内，因特网接入服务业务的服务范围限定在试验区内，其他业务的服务范围可以面向全国。二是在优化准入流程实践方面，根据《中国（上海）自由贸易试验区外商投资经营增值电信业务试点管理办法》，自贸区内外商投资电信与互联网业务的审批流程进一步优化，审批效率进一步提高。首先，下放管理权限，审批权限和部分处罚权下放到上海市通信管理局，工信部仅做备案管理。其次，简化审批流程，已设立电信企业的外商投资经营电信业务审定和电信业务经营许可证两个环节合为一个环节。同时，缩短审批时限，将原来总共最长所需的240个工作日（工信部审定+商务部批准+发改委核准+工信部许可）缩短至60天。
在“放管服”改革的指导思想下，我国信息通信行业在提升准入管理效率、强化事中事后监管、优化服务，打造便利、公平的市场环境等方面取得了积极进展。一方面简化事前行政审批，缩短跨地区电信业务经营许可审批用时15日，增值电信业务经营许可申请原有在线申请表单减少超过50%的填写内容，国际通信出入口局审批时长由60天缩减到20个工作日，电信设备进网许可审批时长缩短至10天以内，并取消了标志收费。另一方面加强事中事后监管，近年来持续强化信用管理，信息通信市场两库建成，建立了不良名单和失信名单管理制度，2018年已发布4批不良名单，共8083家企业入单。同时，加大优化服务力度，通过建立电信业务经营信息年报和公示制度，由“年检改年报”，持续推进“一个窗口”工作，切实减轻了企业负担。
图1 一般业务市场准入及退出流程
2.2 外商投资准入制度
当前，信息通信技术加速向经济社会各领域融合渗透，以“互联网+”为代表的新模式、新业态不断涌现，这些融合业务不仅具有互联网信息服务属性，还嫁接了各个细分行业的属性，打破了过去条块分割的市场监管体系，互联网“一点接入、全网服务”的跨区域属性，也使得传统准入管理模式和属地化监管模式面临巨大挑战。在基层的监管实践中可以看到，准入环节经常出现无法将其与业务分类目录进行衔接的情况。同时，互联网平台属性与传统行业属性交叉，因融合业务风险引发的信息公开、信访举报给行业监管带来较大压力。例如，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中要求，网约车平台公司应当在取得相应《网络预约出租汽车经营许可证》，并向企业注册地省级通信主管部门申请互联网信息服务备案后，方可开展相关业务；涉及经营电信业务的，还应当符合电信管理的相关规定。另外，还有如电子商务的监管涉及工商、工信、金融、公安等部门；互联网金融的监管涉及金融、工信、公安部门等。如何更好地适应“互联网+”、数字经济发展需求，加强和改进行业监管，完善准入管理制度已经势在必行。
2.3 准入管理改革的实践进展
现行许可证管理制度已基本形成了从事前到事中事后的全流程管理闭环，并在明确监管范围、确立基本的从业要求、获取监管对象信息、进行资源分配、控制市场开放程度以及促进增值电信业务发展等方面发挥了较大作用（见图1）。在“互联网+”融合业务蓬勃兴起的背景下，增值电信业务从业主体数量持续增长。截至2018年12月底，全国增值电信业务经营许可企业共62238家，其中工业和信息化部许可的跨地区企业13250家，各省（区、市）通信管理局许可的本地企业合计48988家，较上月分别增长2.50%、4.17%、2.06%。
排尿性晕厥又称小便猝倒，是指在排尿开始、排尿过程中或排完尿离开厕所时突然晕倒。主要是由于血管舒张和收缩障碍造成低血压，引起大脑一时供血不足所致。晕厥持续的时间，少则数秒钟，多则半小时，一般休息几个小时就会恢复正常，不会留下后遗症。排尿性晕厥多见于中老年男性，一般好发在夜间，常常突然发生，之前多无先兆。患有肺结核、神经衰弱和气血两虚的病人易发生此种晕厥。此外，病后体虚、过度疲劳以及饮酒等也可诱发这种现象。
现行市场准入制度已经执行了将近20年，为信息通信行业健康发展发挥了积极的作用，但随着行业形势的巨大变化，市场准入管理面临的困难也逐渐显现。一是适应性不足。当前对企业经营性、非经营性的判定标准已经不合时宜，造成许可和备案的界限模糊；对“互联网+融合”业务普遍采取一事一议的方式，各地、各行业认识不统一，造成协同监管模式不清；另外跨省业务许可与非跨省业务许可的区分不够清晰，造成属地化界定不明。二是灵活性不足。业务目录调整周期长，在新技术新业务不断发展的当下无法囊括所有业务类型。三是包容性不足。对新技术新业务试办备案，但业务界限不明，企业很容易就违规经营；另外与资源分配事实上形成双重许可，存在重复审批的情况等。
3 新形势下准入管理制度需要创新
3.1 现行准入管理制度面临的主要困难
2.3 妊娠结局 研究组产妇胎膜早破、早产、剖宫产、胎儿窘迫发生率均低于对照组，差异有统计学意义(P<0.05)；研究组胎死宫内发生率略低于对照组，但差异无统计学意义(P>0.05)。见表3。
3.2 “互联网+”融合业务监管面临的挑战
目前，外商投资电信企业准入制度建立在外商准入负面清单的基础上，对符合条件的经营者进行准入，主要流程涉及工信部、商务部、市场监管总局等部门，注册金额较大的另须发改委许可。新设立的外商企业经营开放的电信业务需经历4项流程，整个流程前后相互关联，并涉及多个部门和部内司局。一是根据《外商投资电信企业管理规定》，向工信部申请《外商投资经营电信业务审定意见书》，工信部对其投资项目类型、投资比例（股权结构）进行审查后，向符合条件的申请主体颁发《外商投资经营电信业务审定意见书》。二是根据《中华人民共和国外资企业法》，向商务部申请《外商投资企业批准证书》，商务部对报送的拟设立外商投资电信企业的合同、章程审查，结合《审定意见书》发放《外商投资企业批准证书》。三是根据《中华人民共和国公司登记管理条例》，向市场监管总局申请营业执照，市场监管总局对其业务类型和股权情况等企业信息进行登记，发放营业执照。四是根据《电信条例》及《外商投资电信企业管理规定》，向工信部申请《电信业务经营许可证》。
4 推进我国信息通信市场准入管理改革的路径建议
从近期考虑，在分类目录不做较大调整的基础上继续完善许可证制度建设。一是优化许可流程，简化准入要求。进一步简化办理材料，缩短办理时限，可重点针对事前审批内容笼统的业务、非关键领域及安全风险较小的业务等逐步简化或放宽准入要求。二是落实宽进严管，充实监管队伍。进一步加强信用管理，落实“宽进严管”思路，通过授权行业协会等第三方机构加强监管执法。三是参考自贸区经验，扩大对外开放。在综合评估对我国相关产业竞争力影响的基础上，参考上海自贸区增值电信业务对外开放情况，在保障安全和用户权益的基础上，逐步开放应用商店、电子商务等业务。
表1 上海自贸区对外资开放业务范围
在新形势下，围绕我国信息通信行业监管在推动行业创新发展、规范信息通信市场秩序、维护用户合法权益、保障行业网络安全的职能和定位，建议继续采用分类监管的思路，进一步突出主责与主业，选准主攻方向和突破口，逐步推进准入改革的实施。
从中长期考虑，在完善相关政策法规的基础上深化准入改革。一是聚焦通信属性划分增值业务类型，实施分类监管。一方面，按照“以人和人以及人和物之间的公共通信信息实时的即时交互为核心业务的业态”为原则对增值电信业务进行重新分类，对强通信属性、网络资源类业务可进行许可管理；另一方面，对融合类互联网业务以传统业态的行业主管部门为主，信息通信主管部门围绕监管职责协同管理，不进行许可管理。二是健全行业监管法规体系。进一步完善个人信息保护、企业退出市场、滥用市场势力、网络数据管理、安全审查等法律法规细则。三是完善负面清单。在完善法规体系、监管体系的基础上实现负面清单准入机制，以较小的负面清单范围、更简便的申请方式，实现对外资的更大开放。
采用冷热风道隔离的结构，防止热风被重新吸入增加内部负荷。35叶涡轮静音风扇，大大增强散热性能，延长产品的使用寿命。
参考文献
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[3]李海英.电信市场开放[J].数据通信,2014(5):53-54.
Research on the reform of information and communication market access management in China
ZHANG Ziqi，YANG Xiaomin，JIANG Han
Abstract： China has been deepening the reforms to streamline administration, delegate powers, and improve regulation and services in recent years. The internal and external development of the information and communication industry also calls for the relaxation of the threshold of market access.This paper focuses on telecommunicaiton value-added services area, analyzes the current status, challenges and progress of the market access management system, and the necessity and studied feasibility of the innovation. Combining with the main objective of the information and communication industry regulation in China, the optimization direction and path of access management reform are proposed.
Key words： information and communication industry；market access；telecommunication value-added services
作者简介：
张子淇 中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师
（6）健全群团组织，发挥积极作用。新形势下农村群团工作必须要坚持围绕中心，服务大局，在维护稳定、发展生产，摒除陋习、倡树新风，扶贫帮困、带头致富中发挥积极作用。
杨筱敏 中国信息通信研究院政策与经济研究所高级工程师
姜涵 中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师
（收稿日期： 2019-03-15）