论特殊优惠政策的形成及其消亡趋势，本文主要内容关键词为：优惠政策论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由邓小平同志亲自倡导，党中央、国务院决定创办的经济特区，是在当时我国还处在与世隔绝的国际环境和国内经济体制改革尚未全面启动的历史条件下，所作出的重大决策。由于受传统计划经济体制和国内经济发育条件的限制，投资环境不完善，客观上要求必须实行特殊优惠政策，以达到吸引外商前来投资，发展各项经济业务之目的。特殊优惠政策的制定，必须建立在充分了解其他国家和地区的有关投资环境的基础上，使之既符合我国国情，又具有国际竞争力；既要考虑吸引外商投资的需要，又要考虑对发展本国经济有利。这种经济上的优惠政策，从狭义理解，通常是指税收优惠，从广义理解，还包括金融优惠、土地使用优惠、厂房优惠、加速固定资产折旧、放宽外汇管制、经营方式灵活、部分产品内销、允许巨额投资者获得永久居留权、取得国籍或自由出入境，等等。应当说，这些特殊优惠政策，大都在扩大对外开放和加速吸引外资方面，发挥过积极作用，并确实使经济特区利用这种特殊优惠政策，构造了独特的竞争优势，以超常的速度实现经济的繁荣和社会的进步。
特殊优惠政策的形成具有一定的历史背景。按照邓小平关于经济特区要致力于发展外向型经济的思想，我国特区经济要率先与国际市场接轨，要对外开放与外商合资合作经营，就必须进行市场取向的改革。因为只有建立社会主义市场经济新体制，才有可能与国际市场的运行机制、运行方式协调一致，从而有利于大量吸引国外资金、技术和人才。而市场经济从本质上说，就是一种规范经济。市场经济规范的核心，就是保证每一个独立自主的经济活动主体，能够在平等的基础上展开充分的竞争。市场主体之间的平等竞争，意味着它们机会均等地按照统一市场价格取得生产要素和出售商品，能够公平地承担各种税负。如果某市场主体享有过多的权利，而不承担足够的义务和责任，就会出现主体地位倾斜，造成主体间利益的矛盾和冲突，导致经济运行的无序。
但是，市场经济体制的建立，需要一系列极其严格的条件，同时这些条件又不可能一下子就创造出来。因而走向市场经济是一个循序渐进的过程，且是一个从无序走向有序的过程。与此相联系，在改革的方式上只能逐步规范化。所谓逐步规范化，就是在改革的起步阶段，以非规范的方式实施重点突破，然后运用尽可能规范化的方式，实行局部的配套改革，最后按市场经济原则的规范方式，进行综合配套改革，直至建立较为完善的社会主义市场经济体制。这里所说的在改革初期和启动阶段，运用非规范方式实施重点突破，主要是指各种各样的特殊优惠政策。例如，为了鼓励对外开放，刺激外资的大量流入，以利于新的市场经济体制的建立，就需要制定某些减税让利政策以及其他特殊优惠政策。
实施特殊优惠政策，在突破旧体制、建立新体制方面，虽然起过一定的积极作用，但也不可避免地会带来某些副作用。因为一切特殊优惠政策的实施，意味着对无权享受这种特殊优惠政策者，是一种限制或排斥。在通常情况下，特惠和歧视是同一事物的两个方面。特殊优惠政策虽然会在激励机制和资源配置方面产生积极作用，但却可能会引起其他利益集团的利益损失，这就要求把它的实施范围，限定在较小的、相对封闭的范围内，以缓解其对利益均衡的冲击。然而，由于市场化的经济联系，不可能被完全割断，实行特殊优惠政策的区域（如经济特区）不可避免地会给邻近区域或其他利益集团带来某些损害。这或者会引起其他区域与经济特区之间的利益冲突，或者会引起向中央政府要求“特殊优惠政策”的竞争。然而，只要“特惠政策”没有变为“普惠政策”，上述的利益不均衡就不会被消除。特殊优惠政策所造成的差别待遇以及由此而导致的歧视性的经济分割，破坏了平等竞争原则，甚至损害了正常市场秩序。例如，前些时候，为了构造超常的竞争优势，各地区形成了竞相攀比制定各种特殊优惠政策之势：你特我也特，你优惠我更优惠；减免税收，贷款优惠，土地批租以至“开发区”层出不穷，破坏了市场的正常秩序，导致资源的严重浪费和大量流失。
不论特殊优惠政策在我国经济改革和发展中，发挥过多大的积极作用，我们都不能把它视同为改革，以为政策越特殊越优惠就越是“改革”。极而言之，特殊优惠政策的制定和实施，仍然没有从根本上突破传统计划经济体制的框架。计划经济体制就是以政府作为资源的配置主体，其计划方式是按照行政指令、指标的分解、调拨，由政府来配置的。如果说，过去是由政府分人、分钱、分物，直接配置资源；那么，现在则变成由政府直接分配“特殊优惠政策”。“特殊优惠政策”也是一种资源，而且由于供给的有限性，需求的无限性，使之成为一种高度稀缺的资源。这种稀缺资源分配给谁，不分配给谁，取决于政策资源的分配者即政府的意愿，或下级与上级之间的讨价还价。从下级来说，过去是向上级要人、要钱、要物，以及要指标，现在则变成要“特殊优惠政策”。如果说，过去我们把实施特殊优惠政策，视为破坏旧体制、建立新体制的催化剂，那么，现在乃至将来，我们则应把越来越少的特殊优惠政策，视为社会主义市场经济体制趋于成熟的重要标志。与此相联系，各级政府的政策观，必须从以往注重于特殊优惠政策，转变为注重政策的普惠性与平等性；从以往主要依靠政策差别来刺激局部的经济繁荣，转变为更加重视从整体上优化政策环境。当然，我们这样说，并不意味着不再需要任何特殊优惠政策，也不是说一切过渡性的政策差别都要立即取消，更不是说不需要经济特区，而是说，我国政策战略的总趋势，应当是普惠政策的覆盖面越来越大，特惠政策的覆盖面越来越小；普惠政策的力度越来越大，特惠政策的力度越来越小。
经济特区创办10多年来，我国的社会经济条件发生了深刻的变化，随着全国对外开放格局的形成，这些特殊优惠政策已先后在沿海开放城市、经济开发区以及沿江、沿边、内陆省会城市的开放区实行，使得经济特区原有的政策优势逐步淡化。目前，我国正经历着由计划经济体制向社会主义市场经济体制的深刻转变，这就使得经济特区先行的以市场取向为特征的经济体制普遍化，客观上要求某些特殊优惠政策必须根据新体制的方向加以调整，逐步走向规范化的轨道。特别需要指出，1994年以来，我国推出了以建立社会主义市场经济体制为目标的一系列宏观经济体制改革措施，更使得我国的经济体制发生了实质性的变化，促使经济特区从创办时的“旧体制外”走入“新体制内”，原来所实行的某些特殊优惠政策，就会逐步淡化乃至最终消除。正是在这种背景下，党的十四届五中全会通过的《建议》明确指出，经济特区以往采取的“有些具体办法要有所调整和完善。”具体地说，为了体现国民待遇及公平竞争原则，对地域性的开放国家将逐步减弱，今后不再以特殊优惠政策方式，设立开放城市及增加新的保税区。国家给予经济特区及保税区的一些政策，正在逐步调整和完善管理。过去国家给予经济特区的一些优惠政策，一旦到期就不再延长，没有到期的政策将会继续实行。因为这些临时性政策长期实行下去既不可能也不公平。与此同时，国家正在酝酿出台“特区管理办法”，使经济特区朝着规范化方向发展。
党的十四届五中全会通过的《建议》指出：“要对外商投资企业逐步实行国民待遇。”这主要是根据建立社会主义市场经济体制的要求，规范税制，公平税负，进一步开放国内市场，按照国际惯例为中外企业创造平等竞争条件。国民待遇是我国外资政策的新取向。它要求我们利用外资要转变观念，即改变过去主要依靠减税让利等优惠政策吸引外资的思路，逐步走向国民待遇这一方向。
国民待遇原则，是关贸总协定中的一项重要原则。它意味着外国产品一旦进入一国境内，便应享有同该国生产的同类产品的国内税收和法律法令方面的同等待遇。这项规则的范围非常广泛，它适用于各种税收和其它国内费用，涉及影响到产品在国内市场上的买卖、运输、分销或使用的各种法律、法令及规章。以这种方式给进口产品予国民待遇，可以防止由于国内行政和立法措施而造成的保护主义。国民待遇原则同最惠国待遇原则一样，都是建立在非歧视原则的基础上。它在许多方面可以看作是最惠国待遇的补充。签订最惠国待遇原则，其目的是要消除缔约国之间在贸易、关税、航运、公民法律地位等方面的歧视，即消除特惠和差别待遇，使所有缔约国具有同等的贸易机会和条件，平等地进行贸易竞争，促进缔约国之间的贸易往来和经济发展，推动自由贸易的发展。它要求给惠国给予受惠国的待遇不低于给惠国已经或将来给予任何第三国的优惠。也就是说，无条件和无歧视是关贸总协定最惠国待遇原则的基本精神。与最惠国待遇相区别的，国民待遇主要被用于调整进口产品与本国产品在国内市场上的关系，消除最惠国待遇的国内措施法规对进口产品的歧视。因此可以说，国民待遇原则与最惠国待遇原则的不同之处在于，前者体现在不得在国产商品和进口商品之间实施歧视待遇，后者则体现在不得针对不同出口国的商品实施歧视待遇。
国民待遇是外资待遇的一种，指一国给外国国民或公司或外商投资企业在投资领域、投资活动及司法行政救济等方面以不低于本国国民或公司的待遇。其基本精神乃是鼓励不同国籍投资者之间的平等待遇与公平竞争，以消除种种国籍歧视与限制。国民待遇是各国外商投资成熟期的基本外资政策。在引进外资的初期，由于受国内经济体制、投资环境和经济发育条件的限制，各国一般都不提或少提国民待遇，而主要是依靠减免税收等特殊优惠政策来吸引外资；与此同时，为了确保外资的引进能够有利于国民经济的总体运行，各国都对外资的投向、运营设置种种限制，使得外资往往同时处于“超国民”和“次国民”的双重地位。经济特区创办以来，我国的外资政策基本上就是处于这种状态。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，和外商投资成熟期的到来，以国民待遇为核心，创设一个稳定公平的投资环境，而不再是简单地减免税收已成为客观需要。它标志着我国经济特区的发展机制，已经从以前主要依靠特殊优惠政策，转变为主要依靠创造优越的投资环境、依靠健全的法规法制和高效率的管理以及依靠有吸引力的市场。此外，我国正在积极争取“复关”，接受以国民待遇为基本原则的关贸总协定及世贸组织的体制，也使得我们不得不积极创造条件，逐步走上国民待遇的道路。
而要实行国民待遇，首先必须统一国内各市场主体的待遇，尔后进一步平等内外资企业之间的待遇。这就需要将国内各种所有制性质与不同地区之间的内资企业待遇拉平。在过去很长一段时间，我国的非国有经济很不发达，尤其是长期的闭关锁国，使得我国利用外资的水平很低，所以，用一定的特殊优惠政策来刺激包括“三资”企业在内的非国有经济的发展，是必要的、正确的。但是，随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，非国有经济有了较大程度的发展，对包括“三资”企业在内的非国有企业所实行的特殊优惠政策，就必须逐步淡化，即在淡化国内各种所有制性质的待遇差别的同时，逐步淡化外资企业的各种优惠并放宽对其经营投资的诸多限制，取消歧视，使之能与内资企业大体相同的条件开展经营活动。当然，实行国民待遇原则，并不意味着可以对外资放任自流，毫不设防。目前世界各国都有许多关于国家安全与国计民生的领域，一般都禁止外资涉足；就是对非关键的经济部门，各国也可以根据其经济规划与发展战略而对外资的引入有先有后，有所厚薄。这一点就是号称对外资最为开放的美国，也毫不例外。
随着经济特区的发展机制从以前依靠特殊优惠政策，转向逐步实行国民待遇，经济特区是否会因此丧失对外资的吸引力？在这里，首先应当明确，经济上的特殊优惠政策并不是吸引外资的唯一条件。外商前往经济特区投资与否，往往是综合考虑由多因素组成的投资环境。有时甚至更多地考虑政治环境，东道国对外商的态度是否友善，以及经济特区的社会基础设施是否完备，劳动力素质高低，法规法制的完善程度以及办事效率等。如果经济特区上述各方面条件都不理想，即使在经济上得到一些优惠待遇，也对其获得高额利益无所裨益，外资是不会到这类经济特区投资的。而我国经济特区创办10多年来，投资环境已有很大改善，能源、交通运输、通讯工具、港口码头等都有很大的改进与扩充，特别是政局稳定，经济持续健康发展，市场潜力很大，劳动者素质有很大提高，法规法制日益完善，与其他发展中国家相比，仍有一定的优势。如果说，在我国经济特区创办初期，由于投资环境条件的欠缺，而必须给予外资特殊优惠条件作为补偿，那么，在今天的情况下则没有多大必要。
按照西方可接受的经济理论来看，国民待遇本身，已包含着对外资的实质上的优惠条件。在国际经济交往中，西方经济理论所承认的原则，是自由贸易。而自由贸易的理论基础，又是李加图的比较成本学说。根据这一学说，只要各国政府不对国际经济交易付诸行政干预，听任企业进行平等竞争（即排除任何特权待遇），那么，每一个国家都可以从国际经济交往中获得利益。不过，西方经济理论也提出这样一个补充原则，即必须保护“幼年产业”。按照这一补充原则，某些国家虽然在某些产业上具有潜在的优势，但由于这些产业还不成熟，无法同已经成熟的其他国家的同一产业进行竞争，因此，对于这些“幼稚产业”必须给予特殊保护，使之成长起来，发挥应有的潜力，然后参与国际贸易的平等竞争。这样可以使全世界都受惠。关贸总协定还把这一原则，称为普惠制，即对发展中国家实行普遍优惠制，并作为最惠国待遇原则的一个补充或例外。关贸总协定中的国民待遇原则和最惠国待遇原则，形式上似乎是平等的、互惠的，但由于缔约国双方的经济实力和经济地位不同，往往在实质上是不平等的。因而，国民待遇原则和最惠国待遇原则，对于落后的发展中国家来说，实际上是一种歧视性的差别待遇，不可能从根本上改变发展中国家和发达国家长期存在的不平等贸易地位。因此，对于发展中国家来说，必须从发达国家获得特别的优惠待遇（包括削减关税）。我国是发展中国家，由于许多产业都可以被认为是“幼年产业”，理应受到特别的保护。因此在税收方面理应享受比外资更为优惠的条件。而对外资实行国民待遇原则，意味着对我国企业和外资企业一视同仁，我国企业并不享受特殊优惠。这就等于说，已经成熟的外资企业受到不应有的优惠。给予外资的国民待遇，就等于给予它比较优惠的条件。因此，国民待遇也是外资向别国政府要求得到的理想条件。正国为这个缘故，即使淡化经济特区以前所实行的特殊优惠政策，也不会对外资的引进和利用产生很大的影响。