中美国家赔偿法学术研讨会综述，本文主要内容关键词为：中美论文,学术研讨会论文,国家赔偿法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中美国家赔偿法学术研讨会于2005年7月15日至17日在上海市召开。50余名国内专家、学者参加了研讨会，另有5位美国学者应邀出席了此次研讨会。中美双方学者围绕“中国国家赔偿法的修改”这一主题展开了广泛深入的讨论。现将会议主要内容综述如下：
一、美国的国家侵权赔偿制度
来自美国的专家从不同的角度介绍了美国的侵权赔偿制度的立法及其实践。
维勒迈特大学Hans Linde教授就美国因政府行为致害而可以获得的各种形式的金钱赔偿作了简短的综述。Hans Linde教授首先从历史的角度出发，指出除合同外，美国对民事责任的承担是由两个因素塑造形成的，一是英国的法院一直承认在没有任何法律依据的情况下，受害人可以根据普通法请求损害赔偿金，二是由陪审团根据每个案件的事实对实际的侵权责任和赔偿金数额作出裁决。当然，英国的主权豁免原则使法院不能支持直接针对英国国王的赔偿请求。美国法律继承了这一原则，直到二战之后联邦侵权赔偿法的制定，美国才决定放弃此原则。Hans Linde教授进而讲解了美国联邦侵权赔偿制度中的两个重要问题：其一，赔偿的措施、政府官员的过错和赔偿数额的相关性问题。他对纯粹金钱损失的赔偿和对肉体及精神损害的赔偿进行了比较，认为在第二种情况下，人身的痛苦或者精神伤害，或是自由、名誉的丧失，需要一种不仅仅是金钱损失的估算方式。就政府官员的过错而言，因简单的疏忽而承担赔偿责任会使其在工作中更加小心，但对于故意的行为或经思考后的滥用职权，应当要求其承担更高数额的赔偿责任，这就涉及到惩罚性损害赔偿的问题。惩罚性损害赔偿的运用，其目的是在于防止故意滥用职权行为的再次发生。其二，赔偿金的数额和支付问题。联邦政府和州政府可以从自身的预算中拨款以支付赔偿金，并可以专门拨出储备金以应付这一偶发事件。但很多没有税收权力的市、郡的政府就无法做到这一点。只有在责任保险广泛可得的情况下他们的豁免权才会被放弃。
斯坦福大学Rabin Robert教授着重介绍了美国联邦侵权赔偿法的立法与实践的几个问题。他认为联邦侵权责任有下述几项特征：第一，联邦侵权赔偿诉讼适用损害发生地的州法。根据联邦侵权赔偿法的规定，政府允许公民对任何政府职员“在其职责或被雇佣范围内”因“过失的或违法的作为或不作为”而引起的“财产损害或丧失，或者人身的损害或死亡”提起民事诉讼以获得金钱赔偿。此处所指的“法”是指损害发生地的州法律。但对案件进行审查的是具有管辖权的联邦法院，而不是州法院。第二，赔偿请求人不能要求陪审团参与诉讼，不能要求惩罚性赔偿，律师代理费不能超过25％，且不能要求政府承担严格责任。第三，当涉及一些极为重要的政府职能和行为时，政府可以不承担赔偿责任。主要包括：多数故意的侵权行为，如政府官员非法拘禁、恶意诽谤、殴打等；士兵执行战斗任务导致的损害以及服役期间的损害；自由裁量职能的行使。第四，侵权责任方的确定。政府行为的具体实施者不承担赔偿责任，赔偿责任由政府承担，因此也就不存在机关的责任问题。并且，赔偿案件由司法部的律师处理，而不是被诉机关的律师处理。第五，赔偿金的支付。如果赔偿请求获得法院支持，赔偿金将从政府的收入中支出，而不是从机关的预算中支出。
美国乔治敦大学学术项目研究院副院长、Vichi Jackson教授着重介绍了公民权诉讼的有关内容。美国法典第42编第21章第1983条是有关公民权诉讼的规定，该条是在美国内战之后写入民权法案的，系针对州违反宪法规定侵犯公民权利的情况所提供的救济。救济方式有三种：禁止令、返还非法没收的财产和损害赔偿金。第1983条分别适用于下列人员时有所不同：政府人员、地方政府、州政府、联邦政府。首先是针对官员个人的起诉，无论职务高低，包括警官、检察官、法官等均可能被诉，当然他们均享有一定的豁免权。在美国，联邦法官和州法官都对其司法裁决行为享有绝对豁免权，除非法官的行为根本不涉及司法行为。检察官对于其在刑事诉讼程序中代表州或联邦出庭公诉的行为不承担赔偿责任。立法机构的成员对立法行为也享有绝对豁免权，即使立法机构成员投票通过了一个违宪的法律也不会承担金钱赔偿责任。州或联邦政府的官员则仅享有有限的豁免权。当上述主体成为被告时，如果法院判决其承担赔偿责任，他们必须从自己的财产中支付赔偿金。第二种被告是地方政府，要起诉地方政府必须确定被诉行为出于其政策考虑。比如某市警官对市民进行非法搜查，除非政府有相关政策规定搜查必须有搜查令，否则不能起诉政府。第三种被告是州政府，州政府与联邦政府一样享有豁免权，除非法律另有规定，同时须遵守清晰陈述原则。实践中，引用第1983条起诉的多是针对警方和联邦调查官员在调查过程中的行为。
二、关于国家赔偿法若干问题的讨论
结合《中华人民共和国国家赔偿法(修改建议稿)》，中美双方学者对国家赔偿法中的诸多理论问题与实践问题展开了深入的讨论，美国学者针对《国家赔偿法(修改建议稿)》提出了许多值得借鉴的建议。
(一)行政赔偿的范围
关于行政赔偿的范围，中美双方学者主要讨论了以下几个问题：
第一，国家应当承担赔偿责任的两类行政行为。与会学者讨论了两种情况下的国家赔偿责任：一是行政机关不作为，未能制止伤害发生所产生的赔偿责任问题。例如，公民甲伤害公民乙，警察机关没有依法履行保护的职责，公民甲的作为伤害行为与警察机关的不作为行为同时并存。在此情况下，警察机关是否承担国家赔偿责任，如果承担赔偿责任，其赔偿份额应当如何确定？根据中国《国家赔偿法》的规定，行政机关的不作为行为要承担相应的国家赔偿责任。美方学者认为，行政机关因过失未能制止对他人的伤害所产生的赔偿责任是一个复杂的问题。美国各州法律对这一问题的规定不一。大多数州目前根据某种形式的比较过失原则来分配两名被告的赔偿责任。至于两个有过失的被告的赔偿责任是“可分的”还是“连带的”，各州做法不同。二是有关抽象行政行为的赔偿责任问题。《国家赔偿法(修改建议稿)》将抽象行政行为侵犯相对人权利的情况纳入了国家赔偿的范围。这里涉及到一个程序性的问题，即如果政府的抽象行政行为侵犯公民权益，原告向法院起诉，在起诉资格上有无要求？美国学者指出，如果抽象行政行为影响到一群人的利益时，联邦政府不承担赔偿责任。只有遭受特别损害的人才有权要求赔偿，救济方式是向法院申请司法审查，有时法院会在推翻原行为、认定抽象行政行为违宪的基础上对受害人进行赔偿。
第二，国家对受害人哪些权益的损害承担赔偿责任的问题。这一问题实际上关涉行政赔偿的利益范围。与会学者讨论了下述两个问题：其一，受害人的非法权益受到损害的，国家是否承担赔偿责任。按照中国法律的规定，只有受害人的合法权益受到损害的才可获得国家赔偿。如果不是合法权益受到损害，而是非法利益受到损失的，国家不承担赔偿责任。在美国，如果行政机关违法行使职权，致使受害人的非法利益受到损害，这种情况下受害人有权获得赔偿，但是损害赔偿额的确定独立于对其非法利益的赔偿。其二，精神损害赔偿的问题。中国《国家赔偿法》中没有规定精神损害赔偿。《国家赔偿法(修改建议稿)》增加了有关精神损害赔偿的规定。美国侵权法上承认精神损害的赔偿。对于人身伤害的赔偿一般包括三个部分：医疗费、收入损失和精神损失。在人身伤害案件中，精神损害赔偿是很个体化的，对于受害人遭受的痛苦、紧张、侮辱、失去的快乐等，并没有固定的标准和方法。精神损害赔偿金的确定主要取决于法官的“良心”，法官对于精神损害赔偿金数额的确定有很大的自由裁量权。多数州的侵权法对于精神损害赔偿金的数额没有限制，有的州则为此设定了上限。实践中，精神损害赔偿金的数额一般是受害人可估算损失(如医疗费加上收入)的三至五倍。
(二)行政赔偿的归责原则
按照《国家赔偿法》的规定，行政机关的具体行政行为只有违法造成损害的才给予受害人赔偿。有学者建议将此规定修改为：行政机关对其违法的具体行政行为造成损害应当承担赔偿责任，对于有过错的具体行政行为，也应当给予赔偿，即采取违法或者过错的双重标准。这一问题的实质是行政赔偿应当采用何种归责原则。有学者认为，在国家赔偿归责原则上，一般来说，除了违法归责原则外，还应当允许有过错归责原则的存在，使国家机关的职权行为不仅仅是在违法时应当赔偿，而且在有过错时也应当赔偿，使国家赔偿责任真正能够客观和全面地反映受损害的事实和国家机关的过错程度。美国侵权赔偿法确定了过错赔偿的归责原则。实践中，这种过错被宽泛地解释为：行政机关行为所造成的损害后果，只要不是执行法律所必然的或不可避免的损害，就是有过错。
(三)刑事赔偿的范围
关于刑事赔偿的范围，中美双方学者主要就以下问题进行了讨论：
第一，对被拘留但未被判决有罪的人员的赔偿问题。在美国，警察当局不能仅仅基于怀疑而对公民合法拘留数天进行调查。拘留程序由检察官和法官掌控，而不是警察当局。联邦和州法律规定被拘留的人员要被迅速(通常在一到两天内)带到法官面前，由法官裁定是否有合理根据对该犯罪嫌疑人进行有罪控诉。如检察官认为他无法在庭上出示合理根据，被拘留的人员就会获释。著名的《人身保护法》规定，法官有权要求官方证明拘留的合理性。被带上庭的犯罪嫌疑人有权由律师代理，并可在缴纳保释金担保出庭后获释(但是，很多犯罪嫌疑人无力支付法官要求的保释金)。如有人未经以上程序受到拘留，他可以起诉相关政府机构，要求侵权赔偿(不仅是误工费)并要求其支付律师费。
第二，因公民自己故意作有罪虚假供述，或者故意伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的，国家是否承担赔偿责任的问题。在美国，联邦和部分州的法律规定，如果赔偿请求人在刑事诉讼程序中曾经自认其罪或者因虚假供述等行为或者不作为而导致自己被起诉、定罪与判刑，州将免除赔偿责任。
第三，检察机关因证据不足作出不起诉决定或者法院因证据不足判决犯罪嫌疑人无罪的情形，国家是否承担赔偿责任的问题。《国家赔偿法(修改建议稿)》规定：“因撤销案件、不起诉、终止审理或者宣告无罪等事由终止刑事追诉程序解除刑事强制措施的，受害人有取得国家赔偿的权利。”而在美国，若因证据不足判决某人无罪，国家对此前的羁押不承担赔偿责任。之所以有此项制度设计，原因在于美国对审前羁押有严格的限制。首先，只有法院有权决定羁押被告，警察和检察官均无权决定羁押；其次，根据美国的刑事司法制度，警察一旦逮捕犯罪嫌疑人就有义务在48小时内将犯罪嫌疑人带到法院，因为警察自己没有权力进行长期的拘留。再次，法院在决定是否羁押犯罪嫌疑人时会同时考虑两个因素：一是潜逃的可能性有多大，二是证据是否充分。可见，美国在刑事司法过程中对限制犯罪嫌疑人人身自由的羁押进行了严格的控制，所以造成错案的情况较为少见。
(四)国家赔偿的程序
中美双方学者就国家赔偿程序中的几个重要问题进行了研讨。主要包括以下几项：
第一，司法赔偿程序。在美国没有中国国家赔偿法意义上的司法赔偿，仅有刑事赔偿。美国有刑事赔偿规定的州分别设计了不同的程序。有的州采取诉讼程序处理刑事赔偿案件，另有的州采取非诉讼程序处理刑事赔偿案件。在采取诉讼程序处理刑事赔偿案件的州里，法律一般规定赔偿请求人可以向法院提起以州为被告的民事诉讼；在采取非诉讼程序处理刑事赔偿案件的州里，有权管辖的主体一般是赔偿委员会，或者与之类似的独立的委员会。
第二，赔偿诉讼中的举证责任问题。赔偿诉讼中的举证责任是一个理论性与实践性极强的问题。实践中一般是“谁主张，谁举证”，但由受害人提供证据证明其权益受到国家机关侵犯是很困难的。在美国，也是由赔偿申请人承担举证责任，但赔偿申请人可以在法院正式审判之前提供证据，也可以向被告提问，被告若不能回答申请人的提问，法院可能会作出有利于赔偿申请人的判决。只有在有关歧视的案件中，举证责任倒置。
(五)国家赔偿的标准
关于国家赔偿的标准，与会学者主要就下列问题展开了讨论：
第一，对人身权和财产权损害赔偿的标准问题。根据中国《国家赔偿法》的规定，限制人身自由的赔偿标准，是按全国上一年度职工日平均工资来计算的；对财产损害的赔偿标准是赔偿直接经济损失，不包括间接经济损失。美国学者指出，美国法律不用计算收入损失的方法来衡量人身自由的价值。因为这样一种纯经济的计算方法意味着一个从事商业、技术或体育的高收入的专业人士的人身自由比一个普通劳动者的人身自由的价值要高出许多倍。收入损失和被损坏的财产的价值只是关系到经济损害赔偿的一个因素。根据普通法，在非法拘捕、非法拘禁的案件中，由陪审团根据每个案件的具体情况确定损害赔偿的数额。就财产权的损害而言，一般情况下，如果政府在有法律授权的情况下作出某一行为，同时又符合正当程序时，对于间接的经济损失不予赔偿。
第二，有关惩罚性赔偿的问题。中国的《国家赔偿法》没有规定惩罚性赔偿。《国家赔偿法(修改建议稿)》中增加了惩罚性赔偿金的规定。美国联邦侵权赔偿法中规定不得向联邦申请惩罚性赔偿金。但各州一般都有惩罚性赔偿的规定，有的州对惩罚性赔偿有最高额限制，有的州则没有限制。但是对政府的惩罚性赔偿很少发生，原因是惩罚性赔偿应当以故意的不法行为为前提。根据美国联邦最高法院的近年来的判例，法院判决被告给予原告的惩罚性赔偿金不得超过普通赔偿金的10倍。普通赔偿金是指在民事诉讼中法院可能会判决被告承担的赔偿金。
(六)国家赔偿费用
中国的国家赔偿费用是先由赔偿义务机关垫付，再向同级财政机关申请核拨。实践中，大多数赔偿义务机关都不向同级财政申请核拨，而是用自己的经费赔付。美国的国家赔偿经费体系相对而言较为复杂。总的说来，根据州赔偿法提出的赔偿请求，主要由州法院确定；根据联邦民权法提出的赔偿请求则主要由联邦法院确定。一般情况下，如由州或地方财政支付损害赔偿时，州法院法官在裁定赔偿额时会比联邦法院法官更为谨慎；而如果由国家机关支付赔偿，地方的法官则更愿意裁定较高的赔偿金额。在很大程度上，司法实践中美国公法和私法的赔偿体系通过保险来规避风险和管理赔偿费用。州政府可设立专用的储备金为自己投保，地方政府则通过独立的保险公司的网络上保险。美方专家建议中国采取这样的模式：法律中规定所有地方政府按照一定比例缴纳费用，设立一个全国性的索赔保险基金，由地方政府投赔偿责任险，并通过为地方政府以往的工作经验评级来确定其保险费。