主要发达国家公共服务供给方式的比较及启示
方伶俐， 杨郑媛
（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）
摘 要： 新公共管理运动打破了公共服务政府单一供给的格局，促进了全球范围内公共服务领域的多元供给。提供高质高效的公共服务，是各国政府都需要审视的问题。立足于主要发达国家各具特色的公共服务供给方式，运用比较研究的方法，着重研究各典型国家公共服务供给方式的差异，最后得出有益结论，为新时期我国政府公共服务供给方式改革、政府职能转变提出可行性的建议。
关键词： 发达国家； 公共服务； 供给方式； 比较
传统公共行政学伦理提出，各国政府是公共服务有且仅有的提供方。无论是因为市场竞争，还是出于社会责任，政府都有义务向社会提供公共服务[1]，以满足公众的需要。例如，空气的保护和水的清洁等纯公共服务，以及供水、电力、民航等以垄断形式提供的公共服务，这些公共服务都存在规模经济性和固定资本投资巨额性的特点，故而只有政府供给，才能防止利益受损、供给效率更高、社会和平与稳定。但随着经济的发展，单一政府供给的不足也日益显现，财政负担过重，内设机构臃肿，难以提供个性化公共服务，影响社会组织的发展等。因此，自上世纪70年代以来，以公共服务革新为重点内容的公共行政改革浪潮风起云涌，并且随着新公共服务运动的不断深入，公共服务由政府单一供给的模式被打破，渐趋市场化、社会化，供给方式也由过去的单一模式向多元模式转变。
许多研究陶渊明的文章认为其为官是因为家庭贫困，为生活所迫。但据考证，陶渊明的家庭虽非名门望族，但解决温饱是没有问题的，袁行霈先生曾经在《陶渊明研究》中说：“陶渊明在政治斗争中当然不是一个风云人物，但在政治风云中却也不甘寂寞。仅仅用亲老家贫解释他的出仕，显然是不够的；仅仅用生性恬淡解释他的归隐，也是不全面的。”陶渊明虽然“性本爱丘山”，但毕竟也像封建时代许多士大夫一样，怀有建功立业、大济苍生的壮志。
对于公共服务供给的理论研究，国内外学者“百家齐放”，其中包含：托马斯·霍斯福尔、韦伯夫妇等提出应实行强制的国民公共服务以改善国民素质的主张，形成了“国民效率运动”[2]。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为政府的定位应该是“掌舵”而非“划桨”[3]，倘若一昧的划桨只会使公共服务效率低下。以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论指出，政府的职责应该是“服务”而非“掌舵”[4]，要充分发挥私人部门在服务供给中的作用。我国学者沈荣华则认为改革公共服务供给机制，就是要将市场机制、社会第三部门供给机制等引入到公共服务政府供给中，探索政府与市场、政府与第三部门、市场与第三部门间的合作关系[5]。杨宏山也指出，在公共服务的供给上，公益性较强的、免费的底线公共服务应由政府供给，而不具备上述特点的则可以由市场为供给主体来提供[6]。常修泽则认为从职能角度看，只有政府向全体公众提供的服务才成为公共服务，但是其供给模式可以是“公私合作式关系”[7]。
因此，本文对主要发达国家的公共服务供给方式进行研究，对比差异、总结经验，得出启示，探索市场、社会、政府三者之间公共服务供给的新机制，尤其为当下政府公共服务供给方式改革、建设新型服务型政府给予有力支撑。
一、主要发达国家的公共服务供给方式
提供公共服务是政府的职能之一，在转型社会的背景下，由于国情等因素的差异性，世界各国公共服务的供给方式也不尽相同。其中，公共服务供给方式较为成熟，且取得良好效果的主要有英国、美国、加拿大、新西兰和日本等国。
（一）英国“公私合作”的公共服务供给
从运营实际来看，英国的PPP模式卓有成效。它建立了一套即可相互制约，又可彼此协调的部门分工机制；制定了列PPP规范性文件；构建了一套PPP评价制度；形成了一套PPP项目管理流程，建立了较为完整的从上到下涵盖各领域的PPP监督管理体系。但同时不可否认，其发展过程中也存在私有化嫌疑、加重纳税人负担、灵活性不足等问题。
英国、美国、加拿大、新西兰、日本五国对公共服务的改革在时间上虽然相差不大，但是基于各国的国情不同，改革的动因有很大的差异。
英国是世界上最早开始实施PPP模式的国家。1992年，因基础设施建设领域陷入困境，英国开始推行的公私合作[8]。起初，政府采用的是私人式融资方案，即PFI模式（Private Finance Initiative），在该模式下，项目的核心服务仍由公共部门提供，但可获得来自私营部门的技术和财力支持。该模式虽然促进了经济增长、减轻了政府负担，但导致私人部门控制大量的基础设施、服务的提供不尽如人意、政府债务被掩盖等问题。2011年后，英国政府开始创新基础设施建设模式，首先将新的私人融资方案PF2（Private Finance 2） 引入学校建设领域，并逐渐推广。该模式引入公共部门股权投资，使政府和公共部门合作更加紧密，同时公众也能分享项目收益。
作为创新的公共产品及服务的市场化供给方式，“公私合作式关系”即PPP模式（public-privatepartnership）在全球范围内得到大力推广，它以公私合作为基础，融合了双方在技术、资金、资源等各方面的优势，以实现利益共享、风险共担，提供长期的公共服务。
（二）美国“市场导向，多元参与”的公共服务供给
美国公共服务供给是一种秉持以市场为导向，引进竞争和激励制度，并充分利用社交媒体的多元化供给模式。
在公共服务供给的具体路径上，上文五国因为经济、政治等国情的不一而有所不同。加拿大是“静中革命”，不管是可选择公共服务供给机制，还是“公共服务更新行动计划”，都是在平稳中逐渐演变，在协调中逐渐统一，同时实现政府政策能力和服务功能的提升。英国采取“公私合作式”供给方式，实现“服务外包”、“政府购买”。美国政府以其开放性，充分引进不同社会主体参与服务的供给。新西兰政府构建以竞争和绩效为核心、引入契约主义和市场机制完善公共服务供给[11]。日本则是对公共服务领域进行明确的划分，确立不同类型公共服务供给责任主体及职责，形成不同供给主体之间各司其职、有序竞争的格局。
一般情况下，普通硅酸盐水泥或者是硅酸盐水泥是道路桥梁施工中常用的施工材料，但是，为了能够切实提高整体建设项目的质量，就可以考虑适用钢纤维混凝土材料。主要是钢纤维混凝土在施工过程中，其厚度摊铺量可以比较小，同时它具备抗压、抗磨抗冻等特点，因此，水泥的选择上可以采取钢纤维混凝土进行施工。
此外，美国政府通过制定健全完善的法律法规，如公共卫生领域的《联邦信息自由法案》、《联邦顾问咨询法案》等，为“市场导向多元参与”的供给方式提供法律制度保障。
（三）加拿大“以公民为中心”的公共服务供给
同欧美国家一样，加拿大也始终着力于提升公共服务能力。纵然观其公共服务改革虽尚未实现像英美国家那般的热潮，但也有独到之处。其中，可选择公共服务机制，就是加拿大公共服务供给的新模式之一。
加拿大公共服务供给中秉承的核心价值理念与以新公共服务为主要特征的公共服务改革浪潮有着较大的区别[10]。政府始终坚持以“公民为中心”为服务的核心要义，“服务于民而非客户”，在此服务理念下，政府努力寻求以新颖的方式提供融合的、没有缝隙的服务给公民和企业，如采取的公民服务中心、“一站式”服务等便捷方式。同时，各级政府更是重点建设“政府在线”工程，发展电子政务，方便公民不出户即可获取公共服务。在“以公民为中心”的核心理念下，加拿大的公共服务改革注重于政府内部的执行力、管理能力及提供服务能力的提升，并且将效率与节约并重的原则贯穿了改革的始终。
（四）新西兰“以法律条文为基础保障”的公共服务供给
新西兰的公共服务供给方式在20世纪后20年的西方国家公共服务中占有特殊的地位，甚至被公认为是最先进和最具有内在一致性的方式。新西兰公共服务供给除了以顾客和服务为导向，制定了明确的绩效标准与衡量指标[11]，市场化、多元化供给之外，颇具特色。
其中，最大的特点就是重视法律的作用，以一系列法律文件作为服务供给的基础保障。如1986年工党政府制定的《国有企业法案》，为国有企业私有化提供了法律框架。私有化成为公共服务改革最重要的一个方面，政府将公共服务的大部分供给转移到了私人部门。1988年的《国家行业法》，调整政府职能，将决策与执行权分离，鼓励公共服务供给者之间的相互竞争，拆散、合并相同职能。1994年的《财政责任法》促使新西兰成为第一个由现金会计制向应计会计制转变的国家，将现金会计制作为公共部门实行的特殊会计标准，实现真正财政监控，并强化成本收益概念。
（五）日本“政府直接干预”的公共服务供给
自20世纪后20年开始，日本执政的历届政府都把公共服务供给体制改革当作重点。比如，中曾根康弘首相时期提倡国营铁路民营化革新；小泉纯一郎首相时期推行特殊法人民营化改革和政府政策评估法案等，都进一步拓宽了各种非政府力量参与公共服务供给的渠道[12]。其中，影响力最为深远的是《公共服务改革法》，以法律的形式确立，不仅提高了供给质量和供给效率，减少成本，还进一步拓宽了其他社会主体参与公共服务的途径。
与欧美和其他发达国家不同的是，在公共服务供给上，日本政府既直接提供，也对其他供给主体进行直接干预。这种干预不仅反映在相关法规上，还反映在具体实施等。同时，在日本，无论是政府，还是民间所提供的公共服务，其资金投入几乎都来自于财政拨款。此外，日本政府还按照基本公共服务与非基本公共服务划分了明确的公共服务领域，前者由政府设立的公务员型公法人机构提供，后者则准入具备民间公益法人资质的各类组织参与供给。
二、主要发达国家公共服务供给方式的比较分析
从政府公共服务供给的理念而言，上述国家主要出现了两种公共服务供给中心，分别是“以公民为中心”和“以顾客为中心”。如，日本“提案式公共服务”、加拿大公共服务供给均秉承以公民为中心，其最大的特点就是把公民的需求放在第一位，以灵活多样的途径和方式供给丰富的公共服务产品。这种“以公民为中心”的服务理念与以英、美、新西兰为代表的西方国家的“以顾客为中心”有着重要区别。顾客可以在私人市场最大限度地发挥其个人优势，如果顾客不满意交易，他们可以自由地放弃与供应商的关系。但是，公民在民主国家中是一个平等的承担者。政府和公民既不是供与求的关系，也不是供应商和顾客的关系，公民是政府的拥有者，政府是公民意志的执行者，政府的职责之一就是为公民提供高质高效的公共服务。
（一）公共服务供给的改革动因
分析： 题干为整个试题提供了一个情境。情境的背景资料是： 由子囊菌Magnaporthe oryzae引起的稻瘟病是一种世界性的水稻病害，严重影响我国水稻生产和粮食安全。随着水稻和稻瘟病菌全基因组测序计划的相继完成，水稻—稻瘟病菌的互作机制研究已成为植物—病原物互作机制研究的模式系统。深入研究稻瘟病菌入侵机制、病菌效应分子的功能、无毒基因—抗病基因之间的互作及水稻响应机制等，对利用抗病遗传育种和遗传工程手段控制稻瘟病危害、保障水稻生产具有十分重要的意义。
听那名字，苏楠也能猜出个大概。她隐约感觉到自己的生活要有一个翻天覆地的变化了，这变化太大太快，她都有点晕眩了。苏楠闭上眼，无助地摇了摇头。真发微信的话，文字说明恐怕得改为“失散3 0多年的母女重逢”了。
《白皮书》指出，90后、95后已成为了中国生育的主力军，两者占比超半数。新妈占比较2016年增长7%，孕妈增长12%，正式取代了80后在生育方面的主导地位。其中，95后辣妈开始成为一支不可忽视的重要力量。
河南一林造纸厂原废水处理采用Biolak工艺，设想可以利用Biolak工艺作为混凝-加核絮凝组合工艺的后续处理工艺。实验中，利用活性污泥法作为混凝-加核絮凝组合工艺的后续工艺对废水可生化性加以验证，实验结果见图5。
（二）公共服务供给的目标及中心
以政府为代表的国家公共部门运用公共权力，协调各类资源，以满足公众特定的直接需求，这种供给形态就是公共服务。上文提及五国的公共服务供给无不反映着“满足公众特定的直接需求”这一目标。
首先，社会经济因素是改革行动的最基础的制度因素。上述五个发达国家公共服务改革几乎都始于20世纪后20年，都面临着相同的改革最基本的动因——经济压力。无论是美国里根组阁时的巨额财政赤字，还是英国撒切尔夫人上台之初的经济窘境均是如此。正是因为社会环境的变迁以及经济发展的要求，才促使公共服务供给改革的行动。其次，在政治上，除各国执政党执政理念不同外，各国还存在着政治体制的不同，英国、新西兰、日本是单一政府体系，而美国和加拿大则是一种复合制国家。在单一政府体系中，中央干预地方事务有着宪制保障，政府对社会的作用相当积极，而复合制联邦国家是难以实现的。最后，在文化思想上，英、美、新三国均以“政府再造”为改革主题，将“重塑政府”作为改革重点；加拿大则是以公共服务供给制度的优化为出发点，日本政府则是全力打造“小而有效率的政府”。
总的来说，主要发达国家在公共服务供给方式的改革动因、目标、具体路径等五个方面存在着异同点。
（三）公共服务供给的主体及其相互关系
席卷全球的新公共管理运动，打破了公共服务单一供给的格局，形成多元化的供给。虽然各国供给多元化已成趋势，但各主体之间的相互关系却不尽相同。
英、美、新西兰、加拿大四国的公共服务均以市场为导向，形成公共服务供给市场为主、政府为辅、多中心并存、动态平衡的良性供给格局。如英国的合同外包、PPP模式以及西方各国大力推行的公共服务私有化等。但与这四国不同的是，日本的公共服务供给更多的是以政府承担为主，市场为辅，并且日本政府的主导地位体现在，不仅可以直接提供，甚至可以直接干预。这种直接干预涵盖了相关法律法规的制定，供给的项目设置以及资金来源和项目实施方式等方面，尤为显著的是财政拨款是公共服务供给的主要资金来源。虽然此法增加了日本政府的财政负担，但是可以确保基本公共服务的公益性，同时可充分的发挥财政性资金在社会公共服务供给中的主导作用。
1.2.1 乙醇与不同种类无机盐相图的绘制和分相能力对比 试验显示,氯化钠不能与无水乙醇形成稳定的双水相，磷酸氢二钾(K2HPO4)、硫酸铵、碳酸钠都能与乙醇形成稳定的双水相体系.室温下,通过改变盐的用量,采用浊点法绘制各双水相体系相图,如图1所示.
表1 主要发达国家公共服务供给比较
（四）公共服务供给的具体路径
从改革历程来看，美国公共服务供给可划分为四个阶段：一是私人部门为供给主体，政府部门此时是承担的“守夜人”的职责；二是通过“国有化改革”提升政府责任，强调制度引导；三是通过供给市场化改革引入第三部门，缓解财政压力；四是市场导向的多元参与供给方式逐步形成[9]。其中由2001年至今的第四阶段，美国政府突破了市场与政府的单一选择，将二者结合起来，强调各尽所能、共同参与。以民主合作的服务形式，使供给主体渐趋多元化，政府更多的是扮演“服务人”的角色，提供制度引导、监督管理、沟通协调等服务。
（五）公共服务供给的配套措施
公共服务供给离不开配套措施的支持，如公共服务领域信息技术的使用、电子政务的发展、法律保障的完善等等，各国均制定并实施了配套措施，但其实施效果及强度却有所不同。
依托“政府在线”工程，加拿大政府大力推进公共服务供给电子化，使其目前的电子政务系统成为世界上最先进、使用范围最广泛的政府网络系统，促进了综合协调和服务供给能力的极大提升。新西兰以法律为基础，以一系列的法律文件作为公共服务供给的基础保障，如《国有企业法》、《公共财政法》等，所含内容完整，效果显著，其法律框架被公认为最先进和最有一致性的方案。英国作为PPP模式最早实现的国家，进一步加强了政策、法律、法规对于政社全面合作伙伴关系的保障。美国政府越来越重视社交媒体的作用，甚至运用社交媒体优化公共服务，如与百姓互动、发布通告、收集数据信息。相比之下，日本则建立了一种新型的政府和民间部门的关系，在公共服务领域引入竞争激励机制，同时以不断健全的法律法规和监管作为保障。
第二趟回来，秀容月明在灯下看书，越秀走过来，替他披上棉衣，说：“明天，我想把乔瞧姐请来吃顿饭，你看行不行？”
三、主要发达国家公共服务供给方式对我国的启示
同部分国家的改革历程类似，早期我国政府也承担着绝大多数公共服务供给，甚至可谓垄断。但随着改革开放、市场经济的发展，原有的政府单一供给的模式被打破，市场、第三部门也逐渐成为公共服务的供给方，但这并不意味着长期单一供给所致的问题得到全部解决。公共服务供给法律法规不完善、部分社会组织行政化色彩浓厚、局部行业过分依赖政府等问题依然阻碍着我国公共服务供给方式改革的发展。结合我国国情，借鉴主要发达国家公共服务供给的改革、发展经验，对促进我国公共服务的可持续发展具有重要意义。
（一）坚持公共服务的公民本位
随着社会的发展与公民权研究的兴盛，公民在国家和社会中的主体意识开始复苏，参与公共事务的意识逐渐增强。作为公共权力的行使者，政府更应重视公民在公共事务的作用，着力推动公共服务的提供从政府本位向公民本位转变，确立公民本位为公共服务的出发点。至此，我国可借鉴加拿大“以公民为中心”的核心理念，鼓励公民积极参与公共服务，扩宽公民的参与渠道，让公民意志在公共政策中得以体现。同时，在转向公民本位、促进公民参与公共服务的过程中，不断加快推进新型服务型政府的建设。
（二）找准政府在公共服务中的定位
由于公共产品的非竞争性和非排他性特性，政府在公共服务供给中的作用显得尤为重要。引入其他非政府供给主体，采用市场化的竞争管理手段，并不代表着政府主体责任的淡出，尤其是在基本公共服务领域，不能任由市场机制来决定服务的生产和分配[13]。公共服务领域，政府部门需要明确在其中所充当的角色和定位，更多地关注，积极地引导，把工作重心转移到社会管理、提供公共服务方面来；结合经济社会发展要求，对公共服务领域进行明确分工，实现政府与其他主体各司其职；充分发挥财政性资金在公共服务中的主导作用，保障服务的公益性，鼓励、支持、引导其他社会主体有效地参与公共服务。
（三）促进公共服务的多元网络化供给
日前，公民日益多样性公共服务需求，使得政府仅凭一方之力已无法满足，加之单一供给下的种种弊端及市场在资源配置中所起的作用，公共服务的供给主体多元化已备受各国的推崇。我国政府需要结合公共服务本身的特点，在供给主体上，适当引入竞争机制，将民营组织、第三部门纳入服务供给安排中来，积极与社会组织合作，运用市场化的手段增加公共服务供给。同时，可仿效日本对公共服务领域进行划分，公益性较强的公共服务领域，如基础教育，仍主要由政府部门直接提供；对于公益程度相对较弱或不宜由政府直接提供的公共服务，就交由非营利机构承担，政府主要充当引导的角色，鼓励支持其发展；其他公共服务则可由政府购买，多管齐下，促进公共服务的良性发展，供给质量和效率的提升。
利用Design Expert对表3中的数据进行二次多元回归拟合，得到叶黄素提取量（Y）对 X1、X2、X3的二次多元回归方程：
（四）加强信息技术的运用
目前，经济、信息、网络、文化全球化已不可逆转，政府信息化作为国家信息化的基础，已直接影响到国家政治、经济的发展进程。在此情景下，作为公共服务供给优化不可或缺的一部分，政府应当以提高为社会、为公众服务的能力为落脚点，加强信息技术利用，着力提升公共服务信息化、电子化水平，增加建设资金投入，完善政府网站内容，充分实现信息完全、信息公开，提高信息资源共享程度，促使各级政府更好地利用信息技术加快政府转型，强化服务职能，实现服务型的转变。
（五）完善公共服务供给监管机制
由于众多公共服务的“可量性”较差，政府要建立健全相关政策法规，及时完善供给监管机制，用健全的政策法规与监管机制，为公共服务的供给提供强有力的制度保障。以法律形式限定公共服务的程序、标准及职责，形成供给领域“有法可依、有法必依、违法必究”的格局。同时，完善政府监管、行业监管以及媒体监查、公众监督多方有机结合的供给监管机制，对于私人部门提供的公共服务，要加强政府顶层监查、行业互相监督；对于公共部门提供的公共服务，则要充分发挥政府机构外部主体的力量，如媒体、公众等。
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Comparison and Enlightenment of Public Service Supply Modes in Major Developed Countries
FANG Ling-li， YANG Zheng-yuan
（College of Politics&Law and Public Administration，Hubei University，Wuhan，Hubei 430062）
Abstract： The new public management movement has broken the pattern of single supply of public service government and promoted the diversified supply of public services in the world.Providing high quality and efficient public services is a problem that governments all need to look at.Based on the characteristics of public service supply in major developed countries，this paper focuses on the differences in the supply methods of public services in typical countries.Finally，it draws useful conclusions，and proposes feasible feasibility for the reform of the government's public service supply mode and the transformation of government functions in China in the new era.
Key words： developed countries； public services； supply methods； comparison
中图分类号： D630
文献标识码： A
文章编号： 1671－9743（2019） 02－0066－05
收稿日期： 2019-01-08
基金项目： 湖北省大学生创新创业训练计划项目“共享单车热潮下政府公共服务供给方式的转变与改革策略选择”（201710512084）。
作者简介： 方伶俐，1981年生，女，湖北黄石人，副教授，博士，研究方向：公共经济理论与公共政策；杨郑媛，1996年生，女，土家族，湖北宜昌人，研究方向：公共政策，政府改革。
标签：发达国家论文; 公共服务论文; 供给方式论文; 比较论文; 湖北大学政法与公共管理学院论文;