中国传统行政制度现代化进程考察，本文主要内容关键词为：中国传统论文,现代化进程论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国漫长的传统社会里，与灿烂的农业文明相适应，创构了一整套发达的行政制度。经过清代对2000余年行政经验的总结完善，使得传统行政制度表面上看在多方面具备了向现代化转换的雏形：在世俗伦理观念基础上设立了各司其职、专门化的行政机构；由职业化的文官按照高度理性化和完全有案可稽的例则从事行政管理；而获文官地位须经过一整套完备的规则和程序，中央政府具有高度权威，可以有效地控制全国并提取社会资源。一般说来，这被公认为具有启动现代化的良好条件。或许可以认为，正是因为传统行政制度过于发达和成熟了，在没有遇到外部强度挑战的情况下，不具有启动现代化的契机。所以自16、17世纪开始的人类现代化进程的队伍中，没有东方文明大国的身影。直到19世纪中叶，“天朝大国”的大门，被“蛮夷之邦”的坚船利炮打开，传统行政制度遇到了外部强烈冲击。按照现代化理论，当传统社会面对西方文明的外部挑战和现代化示范时，开始对这种冲击作出反应，实际上就启动了现代化的进程，此即所谓的“后发外生型现代化”。中国传统行政制度正是在西方霸权威胁和文明示范这种关键性启动要素的冲击下开始向现代化过渡的。
研究表明，后发外生型现代化成败的关键，是政府特别是中央政府回应挑战的能力，尤其是其价值取向、决策能力和制度创新能力。但当时的政治精英却是以一种文化中心主义的价值观去看待外部挑战的，认为中国的政治制度、行政设施、道德教化，“事事远出西人之上”，故最终必能以华化夷，皆归宗于悠久的中华文明。基于这种价值观，中央政府对外部冲击的反应是迟钝和麻木的，最高决策层所关心的是固守传统而不是如何创新，这就表明，中央政府不具备启动现代化的主导能力，实际上意味着传统行政制度到现代中央集权的科层制之间，没有直接的转换通道，需要经历一个权力与资源分散过程，才能实现现代化的启动，进而重新整合，建立具有现代化政策取向的新的中央集权政府。历史恰恰提供了这样的机遇：太平天国运动。太平天国运动爆发后，由于“这个相当了不起的政治体系被行政管理上过份的中央集权压得喘不过气来”（见吉尔伯特·罗兹曼《中国的现代化》），运转严重失灵，不得不两害相权取其轻，下放军权和财权，随之导致高度中央集权制被打开缺口，并逐步形成了地方分权化的行政权力纵向配置格局。
地方分权化对中国现代化的启动的确起到了推动作用。学术界公认的事实是：中国现代化的真正启动是在19世纪60年代，其标志是洋务运动。洋务运动的兴办可以认为是一场工业化运动，亦即技术层面的现代化运动，而这场运动的中坚力量是作为省级行政长官的地方督抚，中央政府虽然也在一定程度上给予了某些支持，但基本上没有发挥作为中央政府所应履行的职能：既没有制定任何产业发展政策，也未建立新的经济管理机构来参与新产业的发展业务。属于现代工业、交通运输业的创办和发展，基本上是由地方督抚凭藉对一方资源的控制而推进的。也就是说，中国现代化的起步依靠的是对社会资源具有有限配置力量的地方行政长官的行政才能和个人见识，这种推动机制是非制度化的，这不仅极大地制约了现代化的进程，也进一步削弱了中央政府的整合能力。
技术层面的现代化的启动，迫切要求政府行政职能的扩大和制度创新；19世纪60年代租界制度日渐成熟，公共租界内完全按照西方模式设计和运作的新型行政制度又发挥了现实的示范作用，对中国政治以及中国整个内政发挥着重大影响，“中国过时的行政制度，已经无法应付与西方列强接触而产生的各种问题”，曾经长期担任海关行政长官总税务司的英人赫德也断言，“如果帝国政府不进行行政改革，将难以应付新局面的挑战”。特别是甲午战争败于日本之后，正如梁启超认为的“朝野乃知旧法之不足恃”，由先前“从器物上感觉不足”，到“从制度上感觉不足”。其中知识精英以康有为为代表，他的行政改革建议的深层次涵义在于：行政的原则不应再是为朝廷的安定而牺牲效率，而应是讲求效率为全国服务。他所主张的实质是改革行政制度的运用原则而保留其大体的结构，以加强行政效能为目标。政治精英以张之洞为代表，他虽然仍坚持“中体西用”的说法，但对改革行政管理却认为大有必要。正是在这种背景下终于促成了1898年的百日维新。这场改革由于上层权力之争和既得利益集团的抵制而流产，但行政改革的必要性却并非因此而消失，仅仅过了两年，扼杀戊戌变法的刽子手却成了变法遗嘱的执行人，“内恐舆情之反侧，又外惧强邻之责言，乃取戊已两年初举之而复废之政，陆续施行，以表明国家实有维新之意。”
如果说，自19世纪60年代开始的洋务运动标志着技术层面的现代化的真正启动的话，那么，1901年清政府宣布实行“新政”，则标志着制度层面现代化的真正启动。从1901年初清政府宣布实行新政，到1906年9月宣布预备立宪，直到1908年8月公布《钦定宪法大纲》，就整体思路而言，是从行政改革入手的。无论是1901年1月《上谕》所列“朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政”，还是“预备立宪诏”所说“廓清积弊，明定责成、必从官制入手”，都体现了从行政改革入手的思路。正如费正清等所说“在清政府致力于实行立宪政体之后，它处理的第一个问题就是行政制度的改革。”
20世纪伊始启动的行政制度现代化进程，是在外部强度刺激和内部合法性危机加剧的情况下，由中央政府主导的全面的行政改革，经历了由具体制度的创新，新型行政机构的设立，行政领导制度的变易，行政职能的扩大化，行政权力的分化与行政结构的整合，直至行政体制的根本性转型。中国传统行政制度在20世纪的头10年，基本上完成了向现代行政制度的转型。这主要表现在：
其一，基本上实现了权力分化。传统政府集立法、行政、司法权力于一身，权力一元化。经过改革，明确以三权分立原则改组君主专制政体，并设立了作为立法机关过渡形式的资政院和咨义局；设立从中央到地方各级司法审判机关；设立责任内阁作为国家最高行政机关。在权力分化基础上设立国家行政系统，有利于行政管理专门化，是现代行政制度的一个重要特征。
其二，行政职能扩大，组织结构趋向合理。中国传统政府虽然也具有较为完整的职能体系，但完全是与自给自足的小农经济相适应的。这种适应性的制度背景，使得“政府根本缺乏不得不寻求经济增长新动力的那种感受”，尽管工业化运动已经起步数十年，可是象工业部、商业部、农业部这样的新型行政机构却迟迟未能建立。直到进入20世纪，传统的吏、户、礼、兵、刑、工六部仍是行政管理主体结构。随着现代部门的开发，社会分化的加速，传统行政职能体系和组织结构趋向瓦解，经过裁、并、增、改，由传统六部制转换为新型的外务、民政、度支、学、农工商、陆军、海军、司法、邮传、理藩十部制。这样，政府可以更好地利用国内广泛的行政资源，扩大施政范围，发挥新的职能。新型行政各部涉及政治、经济、教育、军事、司法行政、交通、邮电、宗教事务、社会等各个方面，管理范围覆盖了全社会，组织结构趋向合理化。
其三，行政系统内部基本上实现了功能分化和结构整合。传统政府的行政制度，以确保最高权力的集中、独占为原则加以设计，因此任何一个机构均不具备独立完备的行政功能，而是有意识使行政机构相互牵制，将同一种功能分散于不同的机构掌理。随着新型行政机构的确立，实现了功能分化，各部具有了明确的管理范畴和职责范围，专司其职；随着责任内阁的建立，“中央政府即以各部行政长官会合而成，……分之则为各部，合之则为内阁；出则为各部长官，而入则为内阁政务大臣”，使内阁成为最高的和唯一的行政中枢，实现了行政结构的整合。
其四，确立了行政责任制。传统政府对公共政策的制定和执行的后果，均不承担任何责任。而责任内阁制的确立，明确由内阁对行政承担责任，这一方面限制了君主的行政权，另一方面就使内阁不得不认真考虑国家大政方针，积极主动地制定政策并监督政策的执行，否则就会受到舆论和民意机关的追究。此外在行政各部，传统政府为收集权之效，往往广设职官，且分别向皇帝负责，“绝无分劳赴任之功，唯有推诿牵制之能”。而新型行政机构建立后，每部设1大臣，为内阁政务大臣和各该部的行政首长，设副大臣2人，为大臣的行政助手，协助大臣处理部务，向大臣负责，从而确立了行政首长负责制。
此外，随着新型行政机构的设立，教育行政、军事行政、人事行政等等一些具体行政制度，也实现了由传统向现代的过渡。
但是，20世纪初行政制度现代化进程中，整合中央和地方行政权力结构的努力因遭地方督抚的抵制而未能收到明显成效，新的中央集权制未能形成，这样，由集权到分权，再整合为新型集权的现代化通道未能打通，所以尽管清政府通过行政和预备立宪，启动了制度层面的现代化，促使传统行政制度向现代行政制度转型，但现代化的主导权已分散于地方和民间，历史已经收回了它赋予清朝中央政府的图存契机。然而传统行政制度向现代行政制度的转型，并不会因清政府的垮台而失去意义，它为以后新型行政制度的建立奠定了基础。
最后，还应特别指出的是：第一，现代化是一个过程，传统行政制度基本完成了向现代行政制度的转型，并不意味着完成了行政制度的现代化，而只是说步入了现代行政制度的轨道。第二，现代化进程是不断解决冲突又不断产生新的冲突的过程，其间往往充满挫折，出现中断和反动是屡见不鲜的。因此，传统行政制度的转型，不仅不意味着传统行政文化、行为方式的消失，也不意味着不会出现传统行政制度的变相复活。第三，现代化过程中由于推进方式和速度的影响。一定时期内还会创造出新传统，这种新传统既有旧传统的某些内涵，又有时代的特点，所以现代化进程中还存在着对新旧揉合的行政制度进行再现代化的任务。以上三点都表明，20世纪初叶中国传统行政制度虽然过渡到了现代行政制度的轨道，但绝不意味着中国从此就建立起了现代行政制度，实现了行政制度的现代化；也不能得出中国传统行政制度的内在机制从此不复存在的结论；它的深刻影响更不会从此消失。第四，中国传统行政制度总体上说对于国家现代化进程是过时的旧制度，但其中许多具体制度和运行机制，仍有某种合理性，属于可资借鉴的文明成果。中国传统行政制度的现代借鉴和深邃的学术价值，是中国行政学界所不应忽视的。