版权的行政执法范围与权限，本文主要内容关键词为：行政执法论文,权限论文,版权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
版权的行政管理是指国家版权行政管理部门在贯彻实施版权法的过程中，依法履行其法定职权而实施的各种行政行为。它和版权的集体管理制度一起，为保护版权人的利益和打击侵权盗版发挥着不可或缺的作用。
版权是一种民事权利，属于“私权”范畴，行政管理是否与私权的性质不相容呢？
众所周知，版权的财产权利也属于经济范畴，其转让与许可行为，不仅涉及文学艺术和科学作品权利人与作品使用人之间的利益，还会影响广大公众获得知识、欣赏艺术和参与社会文化活动，甚至影响市场公平竞争和社会经济秩序，因此，版权也带有“公权”的特点，政府实行一定程度的干预即实行行政管理是不可避免的。世界贸易组织的《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS)也体现了这方面的主张，允许世界贸易组织成员的主管当局，对进口的侵犯知识产权的商品，有扣压、责令销毁或做其他处置等项权利。鉴于我国各项相关法律不够完备、人们的守法意识比较淡薄以及侵权、盗版现象猖獗等实际情况，我国的《著作权法》修改前后都规定了版权行政管理的内容，为快速、低成本、高效率地保护版权发挥了不可替代的作用。
版权行政管理最重要的职责就是行政执法，即对侵权行为实施行政处罚。关于行政处罚的范围，1991年《著作权法》第46条第2款做了简要规定，2001年《著作权法》修正案对行政执法的范围有所扩大，并对每种侵权行为规定得更加详细、具体，便于执法操作，也是对执法本身的一种规范。其第47条第2款列举的适用行政处罚的侵权行为包括：
其一，未经著作权人许可，复制、发行、表演、放映、广播、汇编、通过信息网络向公众传播其作品的，《著作权法》另有规定的除外：
其二，出版他人享有专有出版权的图书的；
其三，未经表演者许可，复制，发行录有其表演的录音录像制品，或者通过信息网络向公众传播其表演的，《著作权法》另有规定的除外；
其四，未经录音录像制作者许可，复制、发行、通过信息网络向公众传播其制作的录音录像制品的，《著作权法》另有规定的除外；
其五，未经许可，播放或者复制广播、电视的，《著作权法》另有规定的除外；
其六，未经著作权人或者与著作权有关的权利人许可，故意避开或者破坏权利人为其作品、录音录像制品等采取的保护著作权或者与著作权有关的权利的技术措施的，法律、行政法规另有规定的除外；
其七，未经著作权人或者与著作权有关的权利人许可，故意删除或者改变作品、录音录像制品等的权利管理电子信息的，法律、行政法规另有规定的除外；
其八，制作、出售假冒他人署名的作品的。
可见，现行《著作权法》新增加的条款，针对的是诸如盗版、盗播、盗映等损害社会公共利益的侵犯版权及其邻接权的行为，以及在高新技术条件下通过信息网络从事盗版活动，包括规避或破坏权利技术保护措施，故意删改权利管理信息的行为。当然，现行《著作权法》也有“减”的情况，即将剽窃他人作品的行为划归至仅承担民事责任的范围，因为剽窃他人作品的行为，“发生在创作作品的过程中，主要影响到被剽窃作品的原著作权人利益受到侵犯的问题，而不涉及社会公众利益的损害”（注：参见高思《完善与加强著作权行政执法的措施》，载《著作权》2001第6期。）。
另外，2001年《著作权法》修正案还进一步完善了行政执法的措施。修改前的《著作权法》第46条第1款规定的行政处罚措施包括没收非法所得和罚款。修改后的《著作权法》第47条第1款对此进行了补充与完善，其规定：对于侵犯著作权的行为，同时损害社会公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收非法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依据该条规定，单纯侵犯著作权而不损害社会公共利益的行为只承担民事责任；而对侵犯著作权同时又损害社会公共利益的行为，除承担民事责任外，还要承担行政责任，构成犯罪的还要依法承担刑事责任，并且在承担刑事责任的同时承担民事责任。
值得注意的是，适用行政处罚的侵权行为应以“损害社会公共利益”为要件，其意在限制国家版权行政管理部门行使行政处罚的范围，从而依法行政。那么，什么是“损害社会公共利益”的行为呢？有些行政执法人员，在执法过程中将侵权行为情节严重的，如违法所得额高（10万元以上），视作损害社会公共利益的行为。严格说来，这种理解是不正确的。有研究者指出，社会是个人的集合，社会公共利益是相对于个人利益而言的，是不特定多人的利益。因此，“损害社会公共利益”是指行为人的行为直接损害了不特定多人的利益。（注：参见李顺德、周详《中华人民共和国著作权法修改导读》，知识产权出版社，2002年，第168页。）比如，盗版的图书、软件质量低劣，使购买图书、软件的广大消费者的利益受损，即是一种损害社会公共利益的行为。当然，新技术的发展是柄“双刃剑”，它在为提高正版图书、软件质量提供保障的同时，也为盗版者提高盗版图书、软件“质量”提供了条件，因此，有些盗版品的“质量”并不比正版的差。对这种情况，应由工商行政管理机关对盗版者给予行政处罚，因为它扰乱了正常的社会经济秩序。
2002年施行的《计算机软件保护条例》对1991年施行的《条例》做了大幅修改：首先，将原《条例》中列举的8种适用行政处罚的行为归并为6种，并纳入民事处罚的范围；其次，另外新增了第24条，规定了行政执法的范围。该条规定：“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害社会公共利益的，由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以并处罚款；情节严重的，著作权行政管理部门并可以没收主要用于制作侵权复制件的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任。其适用范围如下：
（一）复制或者部分复制著作权人的软件的；
（二）向公众发行、出租，通过信息网络传播著作权人的软件的；
（三）故意避开或者破坏著作权人为保护其软件著作权而采取的技术措施的；
（四）故意删除或者改变软件权利管理电子信息的；
（五）转让或者许可他人行使著作权人的软件著作权的。”
这里的受行政处罚的行为仍然要以“损害社会公共利益”为要件，如最终用户使用盗版软件的行为虽然属侵权行为，但并未直接损害社会公共利益，因而不应受到行政处罚（可能会因被侵权人提起民事诉讼而受到民事处罚）。
关于行政处罚权的实施，除了依据现行《著作权法》和《著作权法实施条例》外，还应依据现行《行政处罚法》、《行政复议法》、《著作权行政处罚实施办法》等法规。虽然我国现行《著作权法》没有规定必须先行行政复议，但根据最新修订的《著作权行政处罚实施办法》（2003年9月1日起施行）第37条的规定，当事人对国家版权局的行政处罚不服的，可以向国家版权局申请行政复议；当事人对地方著作权行政管理部门的行政处罚不服的，可以向该部门的本级人民政府或者其上一级著作权行政管理部门申请行政复议。当事人对行政处罚或者行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
现行《著作权法》第55条也对行政处罚权做出了限制：“当事人对行政处罚不服的，可以自收到行政处罚决定书之日起三个月内向人民法院起诉”；并对行政处罚的权限做出了明确规定，即行政处罚“期满不起诉又不履行的，著作权行政管理部门可以申请人民法院执行”。据此规定，著作权行政管理部门只有行政处罚的决定权，而没有行政处罚的执行权。
对版权行政管理部门的执法还必须实施监督。除了这些部门自身的内部监督外，相关法律、法规也做出了规定。如我国《行政处罚法》第7章第55～62条专门规定了行政机关在实施行政处罚过程中违法或不当行为所应承担的法律责任；第9章也规定了行政机关或行政机关工作人员做出的具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益所应承担的“侵权赔偿责任”。原《著作权行政处罚实施办法》第33条明确规定，著作权行政管理部门及其执法人员违法实施行政处罚的，应当依照我国《行政处罚法》的相关规定承担相应的法律责任，虽然新的《著作权行政处罚实施办法》删除了这一条款，但并不意味着放松了对行政执法人员的要求，因为不言而喻《行政处罚法》的相关规定对版权行政执法人员来说无疑是适用的。
无论怎么说，在我国现阶段及其今后的相当长的时期内，版权的行政管理在保护版权及其邻接权、打击侵权盗版方面有着不可替代的作用；版权的行政执法在实践中也收获了显著的成果。据国家版权局统计：1995年至2002年期间，全国各级版权行政管理机关受理案件累计达18664起，结案17997起；共收缴盗版品累计达约1.97亿件（注：参见《中国新闻出版报》，2003年4月22日第7版。）。从上述所引的数据可以看出，目前的行政执法仍主要集中于传统形式的侵权行为，对于网络版权侵权的行政处罚的案例还不多见。但这并不能否认其对网络版权保护的作用；只能说权利人对行政执法保护网络版权作用的认识有待提高，行政执法本身对网络版权的保护力度有待加强。