论土地征收中公共利益的实现，本文主要内容关键词为：公共利益论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F830.11[文献标识码]A[文章编号]1002-3909(2012)07-0090-04
中国目前正处于工业化、城镇化迅速发展的时期，土地征收现象大量存在。与此同时，媒体大量报道土地征收及房屋拆迁中的“钉子户”、“自焚”、“暴力拆迁”、“强制拆迁”、“上访”等现象，反映了土地征收中征收者和被征收者之间的利益冲突。然而，中国几乎所有关于土地征收的法律法规都强调，为了“公共利益”的需要，可以征收土地。很显然，公共利益是土地征收的前提条件，如果不是为了公共利益，土地就不能够被征收，只要是土地征收，就应该实现或满足公共利益。然而，很多研究表明，“公共利益”是一个模糊不清的概念，不仅其内涵外延界定不清楚，而且“公共利益的判断主体、判断标准十分模糊”[1]，导致了“公共利益”概念被滥用，甚至成为地方政府“谋取财政收入、官员政绩甚至个人私利的手段”[2]。
如果土地征收是为了公共利益的需要而且公共利益代表了广大人民群众利益的话，那么就不应该出现这些现象。既然出现了这些现象，是“公共利益”本身的问题还是公共利益的实现或达成出现了问题？这就需要深入讨论公共利益到底是谁的利益、公共利益与个人利益之间的关系以及个人利益如何转化为公共利益等基本理论问题。本文以公共选择理论和立宪经济学为理论工具，通过对中国相关法律法规中对“公共利益”规定的分析，研究公共利益的本质及土地征收中的公共利益如何实现，将有助于解决土地征收过程中的争端或纠纷。
一、法律法规中关于“公共利益”的规定
从作为基本法的《宪法》、《物权法》到作为部门法的《国有土地上房屋征收与补偿条例》和地方关于土地征收补偿的实施细则等，都把公共利益作为土地征收的基本原则和条件①。然而，通过对相关法律法规中关于“公共利益”的表述，可以看出公共利益虽然是土地征收的前提条件，但是关于“公共利益”的解释不够明确和具体，甚至如何确定“公共利益”也没有任何规定。
第一，对公共利益的解释不够明确和具体。只有《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举了属于“公共利益”的五种情况，外加一个开放性的规定。然而，这五种情况和一个开放性规定，几乎涵盖了土地利用所有可能的情况：国家需要、社会需要、集体需要甚至其他需要等。我国工业化过程中的土地征收属于公共利益的需求，因为工业化是经济发展的需要和必然结果，是提高人均国民收入和人民生活水平的保证。然而，工业化的主体是多元的，可能是国家、集体，也可能是外资企业或私营企业。为外资企业或私营企业建设工厂或工业项目进行征地，从实现工业化进程的角度讲符合公共利益的需求，但未必是公共使用或为了通常意义上的公共目的的使用。我国城镇化过程中的土地征收当然也符合公共利益的条件，因为城镇化水平的不断提高既是经济发展的必然要求也是经济发展的必然结果，党中央从十六大开始就确定了推进城镇化进程的重要任务，然而城镇化过程中土地的开发和建设主体及形式都是多元的，如果说城镇化是符合公共利益的，那么只要是能够促进城镇化的土地开发和建设就是符合公共利益的，即使是商品房的开发和建设。
第二，对是否符合公共利益做出判断或判定的主体和程序缺乏明确规定。由谁判断土地征收是否符合公共利益，在所有提及公共利益的法律法规中都没有提及。有些建设项目，比如国防、道路、公立学校、公立医院的建设，明显属于公共利益的范围，不存在争议；但是也有一些，比如前面提到的工业化和城市化过程中许多为工业项目和住房建设而征收的土地，是否符合公共利益，就存在争议。这是现实中争议最多也最容易引起征收方与被征收方冲突的问题，因为被征收者往往会根据土地被征收后的用途来形成土地补偿标准和价格的心理预期。另外，有些地方政府在征收土地时打着公共利益的旗号，然而征收后未必用于公共活动，这就容易引起被征收者的不满。所以，由谁来判断、按照什么样的程序来判断是否符合公共利益，就显得尤为重要。
造成这些问题的原因可以从理论和现实两个方面来分析。从理论上讲，对于公共利益概念的界定和认识尚不够清楚，比如通常所使用的公共利益、国家利益、社会利益、集体利益等概念是否相同，个人利益与公共利益是什么关系以及个人利益如何转化为公共利益。从现实上讲，一是计划经济惯性下政府权力主导的城乡发展所致。中国长期实行计划经济体制，国家或政府在经济发展中具有绝对主导和控制地位。在所有的土地征收中，征收主体都是政府，这就导致政府对所有土地的征收都可以强调为公共利益；二是立法传统上“重实体、轻程序”的结果。中国的立法要么规定得特别清楚，要么在出现了新的问题、新的情况后出台司法解释，缺少解决新出现问题或者新情况的程序性制度，比如听证、陪审团或类似制度规定。
二、公共选择视角的“公共利益”
为了解决土地征收中公共利益这个概念的含义，我们采用公共选择理论和立宪经济学的有关思想进行解释，以便为现实土地征收中公共利益的实现从理论上奠定基础。
(一)公共利益不是个人的利益，但也未必是所有人的利益
公共利益涉及两个或两个以上主体，否则就不是公共，所以公共利益不是个人的利益；但是，公共的范围是有成员或空间限制的，所以公共利益也不是无限制的所有人利益。对于从公共利益中受益的主体来讲，公共利益相当于一种公共产品，也具有这样一些特征：首先，公共利益具有非竞争性和非排他性。非竞争性表明公共利益满足的不仅仅是单个人的利益，而是许多人的利益；非排他性表明公共利益要做到在一个人受益的同时不让其他人受益是困难的或者成本高昂的。比如，为建设公共广场征收土地符合公共利益原则，公共利益的体现就在于广场建成之后，社会成员对广场的消费具有非竞争性和非排他性。其次，公共利益是分层次的。如果以整个国家为单位，公共利益涉及全体人民的利益，是国家层次上的；如果以地方为单位，公共利益涉及该地方居民的利益，是地区层次的。比如，国防建设需要征收土地所实现的公共利益是全国层次的；为修建城市道路征收土地所实现的公共利益主要是地区层次的，因为从这条道路中受益的主要是当地居民。再次，公共利益具有非中性特征。虽然土地的征收实现了公共利益，但是对不同的主体具有不同的影响，有的主体从公共利益中得到的收益大一些，有些主体从公共利益中得到的收益小些。同样是修建城市道路的例子，不同居民使用道路的情况等存在差别，获得收益的大小自然存在差别。
(二)公共利益与个人利益的冲突：帕累托改进还是卡尔多—希克斯改进
作为一种稀缺资源，土地的使用应该遵循效率原则。《宪法》、《土地管理法》等法律法规都明确规定，一切组织和个人都必须合理利用土地。土地征收是土地使用权变更的一种方式，是从个人或单位使用者转移给国家或政府。土地在新的用途上更有效率或更有价值，无论对国家还是政府，都比个人使用更有效率。土地征收以公共利益为基本原则，这就意味着公共利益要大于(至少是不少于)个人利益或个人利益的加总：(1)土地的使用权由个人转移给国家或政府，符合经济学的效率原则；(2)土地在征收中要给原使用者以合理的补偿，至少不能够少于原使用者能够从中获得的收益，否则就会侵害其利益。
土地征收基于公共利益的原则，而公共利益大于个人利益。从整个社会的角度讲，土地的使用更有效率了，但这并非一定是帕累托改进，因为这有可能会侵害原来土地使用者的利益。既然土地能够得到更有效率的使用，即新的使用者(即征收者)能够从土地使用中获得的收益大于原来的土地使用者，在征用者补偿了原来的土地使用者之后还能够有剩余，否则征用者就没有动力进行征收，即土地征收至少要满足卡尔多—希克斯改进。通过补偿，要使卡尔多—希克斯改进成为帕累托改进，即所有人的利益都得到改善，而不会侵害任何人的利益。
(三)立宪经济学的两个层次与公共利益
如果公共利益不是所有人的利益，那么不能够从公共利益中得到好处者如何支持或承认公共利益？这可以借鉴立宪经济学对人之行动两个层次的划分来分析②。
第一，公共利益不是所有人的利益，但也不是在实现一部分人利益的同时侵害另一部分人的利益或总是侵害一部分人的利益。(1)帕累托改进要求在实现一部分人利益时不以损害另一部分人的利益为代价，否则就不是帕累托改进。在非帕累托改进中，要让利益受损者接受该行动，要么采取强制措施，要么利益受损者是不理性的。在经济学中，所有主体的行为都是理性的，那么对利益受损者只能采取强制措施，但这是有违民主原则的。(2)在一次行动中一部分人的利益受损，但是不能够总受损，否则会引起革命或起义。第二，公共利益是在立宪层次上达成的。公共利益应该代表所有人的利益，但是资源存在稀缺性，人们不可能在每一次行动中都能够保持利益一致，利益冲突是不可避免的。既然如此，关键是人们要在立宪层次(即操作规则的层次)上达成一致同意的规则，而不管规则实际上可能会产生什么样的结果。只要在立宪层次上达成了公共利益，具体操作中可能会产生与个人利益相冲突的结果，这也是符合公共利益原则的。比如，在一个封闭的车厢里有人吸烟有人不吸烟，那么车厢内的乘客如何就是否吸烟进行决策？决策的方式有很多种，立宪经济学认为，采取什么具体方式进行决策不重要，关键是要对决策的规则、决策规则确定的规则甚至是决策规则确定规则的规则达成一致同意。公共利益只有在一致同意规则上才有意义，也就是在立宪层次上才有意义；在具体操作层次上，公共利益不可能是所有人的利益，而很可能只是部分人的利益。
(四)公共利益与集体利益、社会利益和国家利益
我们经常使用的集体利益、国家利益和社会利益与公共利益之间是什么关系？从理论上讲，公共利益与集体利益、社会利益基本相同，但是略有差别，而国家利益是公共利益的一个层次。借用公共的范围分为两人之间、社区、地方、民族国家、地区、全球等六个层次的划分，集体或社会的范围可以是两人之间、可以是社区，也可以是地方、国家甚至地区和全球。因此，集体利益和社会利益基本上等同于公共利益，但是并非所有的集体利益和社会利益都是公共利益，因为集体和社会是有边界的，在边界内的集体利益和社会利益是公共利益，但是在边界外就不再是公共利益了。国家利益是国家层面上的公共利益，属于公共利益的一个层次，它同样具有边界的限制。
在土地征收中，《宪法》和《土地管理法》表明土地征收的主体是国家，是国家为了公共利益的需要，对土地进行征收；《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然没有指出土地征收的主体是国家，但是隐含着征收的主体是国家或政府。实际上，无论是国家还是政府，无论是中央政府还是地方政府，背后的主体都可以笼统地称为国家，因为政府只不过是国家的代理人或国家事务的执行者，是达成国家这一契约的人们所委托的代表人们利益行事的代理人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益”的解释中，一开始就指出了“国家安全”、“国民经济和社会发展”、“国防和外交的需要”等，这是典型的“国家利益”的表现。
三、土地征收中“公共利益”的实现
在土地征收中，公共利益是在立宪层次上达成一致同意。只要在立宪层次上达成一致同意，不论具体操作层次上的结果是什么，都是符合公共利益原则的。
(一)公共利益的确定：听证会制度
针对土地征收中是否符合公共利益判断或者判断的主体和程序尚不明确的问题，可以采用听证会制度来解决。首先，是否符合公共利益由听证会通过投票来表决。许多国家在土地征收中采用听证会制度，如美国，征收方需要就土地征收的必要性和合理性作出说明。实际上，土地征收的必要性首先就是说明土地征收符合公共利益原则，因为只有符合公共利益原则才可以征收。如果征收方就土地征收的必要性得不到听证会的认可，那么就相当于公共利益没有得到认可。在公共利益得到认可的前提下，土地征收的合理性也需要进行听证，这包括征收多少、如何补偿、补偿的标准等问题。另外，土地征收的数量要符合实际需要，否则就可能出现滥用公共利益的问题。比如建立一所公立学校需要500亩土地，征收方以建立公立学校的名义征收1000亩，其中500亩建学校，另外500亩闲置或做其他用途(如开发房地产)，这多征收的500亩显然就存在滥用公共利益的问题。如何补偿、以什么方式补偿，如货币补偿、就业安置补偿或者其他形式的补偿，需要得到社会的广泛认可。补偿的标准也需要进行听证，过高不利于征收方，过低会损害被征收方，通过听证会让大家就被征收片区土地有较为充分的了解，就可以较为容易地得到社会认可。
其次，听证会制度本身需要得到认可。听证会制度、听证会的人选、听证会的具体程序等也要得到公众的认可。比如，在关于土地征收的相关立法中明确公共利益的确定采用听证会制度，而这样的立法是需要人民代表大会或人民代表大会常委会通过的，这实际上就已经在程序上使得听证会合法化了。为了使得听证会取得公信力，还需要就听证会本身的参加人员进行规定，听证会应该是由政府官员(征收方)、上级土地管理部门、人大代表、政协委员、专家学者、当地居民(除被征收者之外的可能从公共利益中受益者)、被征收者等组成。既有利益相关者，也有独立的第三方，还有上级主管部门。
(二)土地征收的程序更重要
在符合公共利益进行土地征收已经达成一致同意的前提下，土地征收的程序也需要达成一致同意。土地征收程序达成一致同意就比具体的土地征收更加重要。在土地征收和房屋拆迁中出现的“钉子户”、“自焚”等现象虽然经常见诸媒体，但是个别事件。如果大家都对土地征收和房屋拆迁补偿的标准不满意的话，就不会存在“钉子户”了，土地征收和房屋拆迁也就不会发生了。“钉子户”、“自焚”等事件往往是土地征收或房屋拆迁已经在进行着，征收者已经进行了大量投资，个别被征收者不满意而阻挠征收或者拆迁的进行。比如2007年重庆的“最牛钉子户”事件，被拆迁者的房屋成为“孤宅”，周围的房屋全部被拆迁，只有成为“孤宅”的这一家成为钉子户，其他人都已经同意并且已经搬离了原来的住宅。之所以出现各种问题，根本的原因是程序性问题没有得到解决。
第一，征收者或者开发商在还没有与所有被征收者或被拆迁者达成协议的情况下，就已经开始施工。征收者与被征收者尚未谈判完成时，就进行施工，没有考虑到一旦征收不成，将会出现什么样的结果；或者是征收者想以开始施工作为谈判的筹码逼迫被征收者或被拆迁者就范，这恰恰不是最优的策略，而是将自己逼上绝境的策略。
第二，被征收者的参与，可以是任何层次上的参与。一是被征收者与征收者直接谈判，就补偿的标准等直接达成一致；二是被征收者委托居委会或村委会或者业委会等代表被征收者与征收者进行谈判，需要所有被征收者之间达成一致，被征收者与受托者达成一致，特别强调的是所有被征收者都要就委托代理人进行谈判达成一致同意，否则有一个不同意者就可以成为“钉子户”。当然，按照村民自治法等有关规定，村委会是村民的代表，但仅仅是日常事务的代表，在涉及村民利益的重大问题上需要全体村民的一致同意。一旦所有的被征收者与征收者就谈判的程序达成了一致同意，无论谈判的结果是什么，被征收者都应该接受。这样，如果个别人对谈判的结果不满意，他可以与代理人产生冲突，但是不涉及被征收者与征收者之间的利益冲突或矛盾。因此，无论是征收者与被征收者之间是直接谈判还是间接谈判，首先都需要解决“程序”问题。
①相关法律法规中对“公共利益”的规定，分别见《宪法》第10条，《物权法》第7条、第42条和第148条，《土地管理法》第2条和第58条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第1条、第2条和第8条。
②关于立宪经济学对人之行动两个层次的解释，参见李增刚：《新政治经济学导论》，上海人民出版社2008年版，第153-167页。