科技机构企业化转制的问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,机构论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F27文献标识码：A
自1999年开始，我国中央和地方科技机构经历了大规模企业化转制。经过4年实践，转制在宏观层面上取得了显著成就，主要表现为：基本扭转了过去长期困扰我国的“科技与经济脱节”问题；有力推动了政府职能的转变和国家创新系统框架下科技管理体制的重构；一大批应用型科技机构的企业化改造使我国科技体制结构更加合理和有效；通过组织创新和制度创新，消解了过去存在于复杂组织内和复杂组织间的信息交换障碍，为国家的技术创新提供了更多可能机会；科技机构转制成为科技企业以后，制度创新有利于激活其内在创造力和增强科技机构面向市场的运作能力；同时，转制也促进了市场整合社会资源能力的形成，有利于消解国家政府的投资风险。
但是，历史特有的“粘性”、改革的探索性使得转制这样一项根本性的改革举措不可能一次完全到位。伴随着转制的进行，影响转制发展的新问题和配套问题也逐渐暴露，需要引起进一步的关注。
1 制约和影响转制的问题
1.1 转制后对共性技术研究的缺失问题
产业共性技术是一个国家产业技术水平的标志和产业技术进步的关键。
长期以来，我国的共性技术研究主要由政府产业管理部门所属科研机构承担，他们为我国共性技术的研究与开发以及相关产业的发展发挥过重要的作用。但是，过去体制上的弊端造成了这些机构运行效率的低下和竞争力的弱化，同时，政府产业管理部门间的条块分割和信息沟通障碍也造成了机构设置重叠、研究内容重复等弊端，导致资源的分割与浪费。我国目前进行的应用类科技机构企业化转制工作，显然是解决这些现实问题的积极方式。
但是，转制政策的“一刀切”倾向，即毫无保留地把产业应用类科技机构脱离与政府的关系连结，完全转变为市场经济活动中的组织，如果不加以正确引导会带来对我国产业共性技术研究的削弱。例如，机械科学研究院是我国机械行业共性技术及产品研发的主要承担机构，具有我国机械行业共性技术研究龙头地位，转制后就面临着是否和如何继续承担机械行业共性技术研究的问题。调查发现，问题和矛盾主要来自两方面：首先，转制后必然要依据市场化的价值取向追求生存空间和经济利益的最大化，但市场价值取向与承担行业共性技术的研发目标不可能一致；其次，共性技术与行业技术的逐步提升关系密切，共性技术研究本身需要稳定的队伍和长期的积累，转制在不同程度上造成研究队伍的离散和研究积累的丧失，因此即便在今后启动共性技术研究项目也往往很难组织队伍。
一般而言，产业共性技术的特点是投入大、周期长，需要长期实践及经验知识(know-how)等的积累。并且共性技术在很大程度上具有“公共产品”的性质，很难直接从市场获得经济回报。所以，共性技术研究不可能完全离开政府的支持。政府对共性技术的支持主要采取这样两种方式：(1)加强对共性技术研究和基础设施的资金投入；(2)支持建立专门性的、主要从事共性技术研究和开发的科研机构。目前，比较典型的政府支持的主要从事共性技术研究的科研机构有：日本通产省所属的工业技术院、韩国的科学技术研究院、美国的国家和标准技术研究院、我国台湾省的工业技术研究院，德国的弗朗霍夫应用技术研究会、澳大利亚联邦工业与研究组织等。日本20世纪70、80年代产业技术的飞速发展，普遍认为与通产省通过支持工业技术院的共性技术研究带动作用密不可分。我国台湾省近年来信息技术产业快速发展，与台湾工业技术研究院的作用也戚戚相关[1]。
由此我们看到，虽然改革的初衷是通过新的制度安排激发科技机构的活力和提升产业科技能力，然而，转制后却产生了谁来承担和如何承担产业共性技术研究的问题。因此，着眼于我国产业技术发展的未来，改革还需要有新的思路。
1.2 转制后的社会资本介入壁垒问题
目前，多数转制机构只是在形式上实现了从国家资产向企业资产的转变，国有资产的性质和结构并没有发生太大的变化。对绝大多数转制机构来说，国有资产构成仍处绝对地位，甚至大量转为企业的科技机构国有资产仍然是其唯一构成。因此有人将转制形容为是由“事业单位”向“企业单位”的“翻牌”[2]。根据我们对国家部委和中科院部分转制科技机构的调研发现，转制过程只有中科院所属12个科技机构引入自然人（转制职工）出资入股，其他90%以上实行企业化转制的科研机构未引入任何非国有资产。转制对实现科技机构产权社会化的推动作用不明显。
政策的简单化和转制政策执行过程的不足是导致这种转制结果的原因。对此我们在“科技机构转制中的国有资本介入问题”[3]一文中有过深入分析。首先是转制过程的国有资本介入方式单一。这种单一的方式表现为“财政（国资）部门依据资产评估结果全部资产减去全部负债核定其资本金”，完全以国有股权的形式进入企业。由于以往科技机构的资本构成完全属于国家投入性质，资产负债率很低，并且不论从评估值和账面价值看其资产规模都不会太小，这样势必就形成了庞大的先入为主的国有股占有比例，导致社会资本望而却步。其次，转制过程特别是对资产的评估和认定过程充分考虑了国有资本的保值增值，缺少对资产属性的分类处理，造成了大量实际上属于非经营性资产或闲置资产转为企业的注册资本，同样造成了国有资本的庞大和造成社会资本的进入壁垒。
社会资本或私人资本要介入转制过程首先要有利益的驱动，国有资本的庞大和国有资本中非经营性资产的比例成分都会影响到社会资本参与的积极性，影响产权社会化的推进目标与效果，使转制过程无法形成与社会力量的互动[4]。
1.3 转制过程中的社会保险衔接问题
我国社会保险由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个险种组成[5]。到目前为止，企业社保体系的制度化建设基本就绪，但大部分事业性科技机构仅仅完成失业保险的衔接工作，在五个险种中最重要的养老保险目前尚没有启动[6]。因此，科技机构在转制过程中社会保险的体制性衔接问题极为突出。
首先存在政策制定上的不尽合理。转制政策在社保衔接方面的原则性条款始于2000年国务院下发的《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》（以下简称《通知》）。(1)《通知》提出：转制之前参加工作、转制后退休的人员，5年过渡期内做差额补贴，退休越晚补差比例越少，过渡期外不再发给该项补贴。政策的本意或许是考虑到退休晚的职工因为过渡期内缴纳了养老保险费，个人账户的储存额增多，所以补发的“待遇差”应该逐年减少。但实际上，职工在两大体制之间转换的待遇差与过渡期缴纳的养老保险费关联效果并不明显。这种补差的不断减少体现不出公平性。并且即便对补发待遇差而言，过渡期后国家财政拨付的事业费取消，这样一来，退休金差额补贴部分由谁来支付没有定论。(2)转制为了完成与企业社会保险制度配套，在《通知》中刚性规定1999年7月1日前的连续工龄“视同缴费年限”，不再补缴养老保险费。这样似乎认为转制过程中由事业单位转制而来的职工就自然享有了与企业职工已经建立起的同等保险待遇。但实际上，“视同缴费年限”仅指其包括在应计入累计满15年的条件内，而“不再补缴养老保险费”意味着个人账户在1999年7月1日之前没有储存额，由于没有这笔储蓄额，对许多没有特殊规定的地方社保制度而言，转制科技机构职工在退休后每月领取的基本养老金将会减少，并且是一个不小的比例。
其次，存在政策的盲点和含糊。(1)我国事业单位在养老退休、工伤保险制度和生育保险制度方面到现在一直继续采用计划经济时代建立的完全由国家承担的制度（非基金制）。到目前为止，事业单位没有一部全国统一的法规，造成事业单位与企业单位之间、转制在不同的地区间政策执行的盲点和难度。(2)在对待养老保险费用的补缴问题上政策的主体界定含糊。《通知》规定，转制科技机构职工在1999年7月1日前的连续工龄视同缴费年限，不再补缴养老保险费。但是科技机构本身还是要补缴过去养老保险费的单位承担部分。对大部分科研机构而言，这笔开支数额不菲，而由谁承担没有明确界定。
目前，转制在实现与社会保险的衔接方面采取的是一种把问题推到未来解决的“推移”解决的方式。这种“推移”解决方式简化了社会保险的衔接工作、有助于快速推进转制，但同时也会对未来发展留下问题和隐患。
1.4 其他影响和制约转制的问题
一是在转制的条件方面。并不是所有机构都有市场化的生存条件和能力，能够顺利完成转制。由于事前部分缺乏对一些机构的转制条件、能力的细致分析和评价，并制定相应的支持与引导措施，致使一些机构在快速转制后陷入困境。
二是在转制的过程方面。科技机构的转制成本普遍较高，如资产评估费、后勤部门社会化及人员分流所需要的资金等，加大了转制科技机构的管理和经营成本，对转制后的持续稳定发展产生不利；在转制中，部分科技机构资产产权界定、债权债务的变更、闲置资产或非经营资产的剥离等有执行难度，造成了新的产权模糊和公平性缺乏[7]。
三是发展方面。部分机构在一定程度上存在技术不适应市场、社会融资渠道狭窄、新管理制度不到位、利益关系失衡、人才流失等问题，也增加了转制未来的不确定性。
2 对策研究与政策建议
2.1 建立政府企业联盟推进共性技术研究
我国大多数产业科研机构建立的初衷是解决产业共性技术和前沿技术的研究问题。这一初衷即使在现在来看，也不能说不正确，问题是，在计划经济体制下的制度障碍和研究的低水平重复，使这一初衷无法真正获得实现。对此，我们建议，在完成科技机构的转制过程后，应主要采取“政府企业的联盟”形式推进共性技术研究。
(1)政府企业联合设立“共性技术发展基金”。加强对共性技术研究的投入是支持共性技术研究的重要内容。尽管长期以来，政府对共性技术研究投入呈现出支持力度逐年增加的趋势，但是，从投入总量上讲，仅仅依赖政府投资不可能满足产业技术对共性技术研究的不断增长的需求，因此积极鼓励企业参与和不断增加对共性技术研究的投入应成为今后加强和推进我国共性技术研究的重要手段和途径。但由于共性技术具有“公共”或“半公共”性质，企业一般不会主动投入，所以有必要通过建立政府和企业联合设立的“共性技术发展基金”，通过相关政策，如税收优惠措施、“谁投资，谁受益”的基金管理原则，引导和激励企业的资金投入，解决长期困扰共性技术研究投资不足的问题。
(2)由“发展基金”组织制定和实施“共性技术研究计划”。“发展基金”设立由产业界和学术界专家共同组成的“产业共性技术推进委员会”，并通过该委员会提出“共性技术研究计划”。我国过去在支持共性技术的发展方面，国家科技计划曾起到重要作用，但是这些计划往往由于产业界的参与程度低导致研发目标与产业实际需求相脱节。因此，为切实落实和加强对共性技术研究的支持，并保证其支持效果，建立专门的并与产业界联合的共性技术发展基金，通过该项基金的“产业共性技术推进委员会”提出计划，可以保证计划更加具有针对性、准确性和产业的应用性。
(3)确立国家相对稳定的执行共性技术计划的研究机构或研究基地，保持和稳定承担国家产业共性技术研究的队伍。“共性技术研究机构”的确立主要是建立起对“机构”的审核、认定、评价、考核监督和管理规范等程序，而不必要求建立“机构”与政府部门的隶属关系。执行机构本身可以是企业，或是企业内的研发部门，也可以是院校研究部门，或公共科研机构。政府主管部门可以通过下拨一定量科学事业费或科研补助经费的形式给这种机构以稳定的运行支持，并通过经费的下达实施对此类机构的宏观管理。
在这种情况下，转制科研机构可以在新的规范下继续参与从事共性技术研究，包括争取进入“共性技术研究计划”争取项目经费和通过国家“共性技术研究机构”的认定获得国家的科研补助。应该说转制科研机构在这种新的体制和机制下应当具有更大的发展空间和舞台。而政府不再过多地直接管理或干预共性技术研究，不仅有利于政府机构的精简和职能的转变，而且有利于发挥科研机构的积极性和发挥市场机制作用，以提高参与共性技术研究的机构工作活力和效率。
(4)通过“发展基金”的运作探索新的推动共性技术研究模式。包括：在共性技术发展中，发挥行业协会的组织作用；探讨和建构合理的基金组织形式、运作模式；制定共性技术的研究计划和运行规范，对共性技术承担单位的监测与评价机制等。在市场机制作用增强和政府部门不再对共性技术研究进行直接干预的情况下，政府应通过强化对共性技术的预测、监测和评价机制，对共性技术研究的方向进行引导和调控，以推动共性技术研究的健康发展。
2.2 以“股权＋债权”的国有资本介入方式推动产权社会化
当前，转制过程中国有资本的庞大和国有资本“全股权”的转制介入方式形成了社会资本的进入壁垒，制约了转制的社会化目标实现。因此，我们建议探索“股权＋债权”的国有资本介入方式进一步推动产权的社会化工作。
“股权＋债权”介入的方式，是指在转制过程中部分国有资本作为新公司的股权介入，而另一部分国有资产以债权（或优先股等形式）形式介入。这样一来，通过调整“股权＋债权”的比例调整就可降低国有股权庞大的壁垒，降低社会资本的进入门槛。由于国有资本介入转制的目的是为了顺利推动转制和完成转制的平稳过渡，股权的拥有不是目的。因此，转制机构的国有资产在转制介入时就应具有灵活性而不必要人为设置条框束缚，这对有效化解社会资本出资额与国有股权占有比例的矛盾，对社会资本和转制职工参与，对转制后完善公司的法人治理机构，以及真正实现企业化的经营决策模式都是极大的促进。并且，“股权＋债权”的国有资本介入方式吻合十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》所提出的国有资本退出原则。
在产权的社会化推进过程还要体现运用经济规律和市场法则衡量国有资本。目前科技机构转制执行的是评估定价，完全基于政府最终对资产和价格的认定。这种定价方式把国家资本绝对化，体现不出市场化的机制和原则，另一方面也使得一些非经营性资产和闲置资产进入企业经营资本之中，对推动产权社会化和对转制机构今后的经营发展都有不利。因此，为推动产权社会化的发展，应当承认产权社会化过程中的市场交易行为，通过提供公开、公平的机会和建立市场定价等机制来实现保持国有资产的保值增值。
2.3 通过“资产转移支付”实现与社会保障制度衔接
目前我国科技机构转制所出现的社会保障衔接问题从根本上说是“事业制”和“企业制”的不对称和不同步。我国事业体制下的社会保障制度不进一步改革和建立，不可能从根本上解决社会保险的衔接问题。因此，我们认为有必要加快建立全国统一的事业单位保险制度，并与企业社会化的保险制度统一。转制科技机构应成为全面实现社会保险制度衔接的突破口，为此，结合科技机构转制提出以“资产转移支付”方式妥善解决社会保障衔接的建议。
“资产转移支付”的解决方式是基于这样一种基本主张，即考虑到国家财政直接支付转制机构的保险成本过于庞大，而转变国家支付成本的方式，由过去考虑从国家财政预算支付转变为考虑从转制单位所占有的国有资产支付。(1)允许有条件的转制单位用本单位资金解决社保衔接问题。转制以来的四年里，许多转制科技机构已经开始补缴过去年份由于体制转换所造成的社会保险费空白。但到目前为止，这些解决问题的措施和办法仅表现为转制单位自发的探索，并没有上升到政策统一性的高度，因此，有必要得到政策或法规的肯定和认可。并且根本上说转制单位这种自发的解决方式所动用的依然是国家的资产。(2)在转制单位没有能力用现金解决的情况下，通过资产转换或资产变现的方式解决社保衔接问题。即国家把与社保补交金额的等值资产变现或转变为社会保险经办机构对转制单位的股权或股本持有，作为国家所承担的社会保险费用补缴。
变现或转换国有资产补交社保基金的方式可以有两种，其一直接变现，即出售国有资产，以现金偿还社会保险费。其二为间接变现或转换，即等值资产产权转变（交易）给社会保障基金管理机构，由后者对等地完成对被保人所承担的责任义务。
以变现国有资产来抵偿政府债务的做法在国际上也是通用的。智利在1981年就开始养老金制度的改革，其中一项措施就是出售国有资产以弥补社会保障税收的缺额。他们认为，适度国有资产的出售不仅是为体制转化筹资的一种方式，而且会带来提高资产利用率、吸引私人投资等方面的附加利益。90年代秘鲁、阿根廷、玻利维亚等拉美国家都曾采用出售国有资产方式抵偿政府债务，并且做得非常成功。我国自2001年也已经开始了用国有资产的市场机制建立社会保障体制的政策探索，“资产转移支付”方式具有政策上的可行。
2.4 对转制机构的发展给予更多关注
到目前为止，转制工作推进的急促不同程度地造成“转制”的不充分或不彻底，转制机构在组织机制、运行机制、功能定位、管理模式等方面的转变也都存在局限性。因此，着眼于转制机构的未来，进一步完善和落实配套政策措施，仍需给予高度关注。主要着眼点在于：
以实现转制机构产权社会化的目标为始发，指导和协助转制机构真正完成组织存在和组织机制的社会化，以产权关系的社会化为基础建立严格意义上的董事会制度和董事会制度下的法人治理机构；
改变国家支持方式，为转制机构的市场化运行创造条件。目前转制科技机构普遍存在技术为适应市场的改造与资金面不足的矛盾。从这种面向市场的技术能力提升需求出发，政府在弱化和停止了对转制机构的经费拨款后，应考虑建立新的支持方式，譬如为转制机构开设技改贷款、投资或拨款等的专项资助方式；
以完善社会保障制度的衔接为前提，推动转制机构在管理模式上真正走上企业化管理。目前转制机构尽管形式上建立了企业化管理的制度与规范，但转制集体和转制职工还存在许多观念上的差距，也存在利益上的冲突，政府需要做进一步的工作以协助梳理这些关系模式，使转制单位能真正完成从“国家单位”到“社会单位”或“企业单位”的转变。
收稿日期：2004-04-20；修回日期：2004-06-18
标签：科技论文; 社会保险论文; 国有资产管理论文; 企业资产论文; 国有资产保值增值论文;