1995年化肥产销政策的执行与评价，本文主要内容关键词为：产销论文,化肥论文,评价论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为调动农民种粮棉的积极性和保证粮棉收购任务的完成，1994年，国家大幅度提高了粮棉收购价格，即四种粮食综合平均收购价每斤提高0.10元，使粮食综合价格水平达到0.50元/斤； 棉花平均每担价格提高70元，使标准棉综合价格水平达到420元/担。接着， 国家又着手对化肥等农业生产资料混乱的流通秩序进行整顿，以防调整粮棉收购价格给农民带来的实惠被流通环节吃掉，规定17家大型化肥企业生产的尿素中准出厂价格为1000元/吨。国家采取这些措施， 旨在保证农民种粮种棉的收入有所增加，从而保证农产品的有效供给。
国家目前实行的化肥产销政策的目标可以概括为“保量稳价”。即在保证化肥生产满足农业生产需求的情况下，对化肥价格实行控制，以此手段达到实行粮食的“保量放价”目标，即保证以定购价格收购1500亿斤粮食。这项任务完成后，放开粮食市场。然而，化肥价格上涨的势头并没有得到遏制。据有关部门统计，1995年1—6月，全国农资系统经营的各类化肥销售价格比上年同期上涨31.64%； 部分地区用肥旺季时尿素价格高达2800—3000元/吨，〔1〕远远突破了国家提出的控制水平。化肥问题再次成为农业政策关注的焦点。
为分析化肥价格上涨的成因、过程、后果及对现行农业生产资料政策作出评价，我们走访了有关部门，查阅了大量资料，并采用了农户（消费者）——化肥流通企业或个体经营户（经营者）——化肥生产企业（供给者）的逆向追踪调查方法，以西南A[,0]省A市（县级）， 华北B[,0]省B市（县级）为主进行了实地调查。
一、化肥市场价格上涨猛烈，政府限价目标没有实现
国家化肥政策的目标是“保量稳（限）价”，即在总量平衡下控制化肥价格。从达到这个目标的手段上看，政府对化肥市场的管理主要是依靠渠道管理和价格控制来实现的。渠道管理是指在化肥流通中各级农资公司起主渠道作用，农业三站和生产企业起辅助渠道作用，即“一主两辅”的化肥流通渠道，严禁其它单位和个人经营化肥。价格控制是指生产企业价格控制和流通企业价格控制。国家对化肥价格实行分级管理，17个大型化肥企业由国家计委制定化肥出厂中准价格和浮动幅度，其它企业生产的化肥由地方物价部门确定价格。流通企业的化肥零售价格实行统一经营差率控制，按进价加10%的综合差率和合理的运杂费制定。
按照这个设想，如果能对化肥流通渠道进行严格控制，那么价格控制的目标应该能够实现。以B[,0]省为例，该省规定的全省尿素统一零售价格为1620元/吨，而农户购买的实际价格为2400元/吨，1995年7 月用肥高峰时的价格为2700元/吨，比规定的零售价格高出66.7%；B 市规定的碳铵最高零售价格为530元/吨，而农户1995年6—7 月实际购买价格为700—740元/吨，高出规定的零售价格32.1—39.6%。 与上年同期相比，尿素和碳铵的价格都翻了一番。
从B[,0]省化肥限价政策的执行情况来看，流通渠道混乱是导致化肥价格上涨的直接的表层原因。据B[,0]省供销社1995年5月份对30个县调查，“除农资系统外，平均每县有非法经营单位35家，非法个体商贩更是遍布城乡”。据省计委和供销社反映，1995年全省尿素收购量为61.4万标吨，约占全省尿素需求量的1/3。但1—8 月中旬实际收购量只占全年收购计划的1/3。因此省里掌握的控制化肥〔 2〕数量只占市场需求量的1/9，起不到控制化肥价格的作用。从B市调查情况来看， 该市全年需尿素1万吨，用肥时间集中在1—7月，约需8000多吨。按经销比例， 农资公司应占尿素供应量的80%以上，农业局和林业局分别应占10%左右。从市农资公司提供的资料看，该公司1994年底没有尿素库存，1995 年1—7月尿素供应量为2193吨，其中由国家调拨调控化肥1085吨， 自采尿素1018吨，棉花专用尿素30吨，实际供应量只占市场需求量的26.7%。据调查推测，农资系统有可能低估了其经营份额，其实际销售比例约占市场尿素需求量的50%，农业局和林业局系统的经销比例约占10%，其它单位和个人经营比例占40%。不管怎样，在调拨肥仅占市场尿素需求量不到14%的情况下，农资公司很难发挥化肥经营主渠道的作用。相反，这部分平价肥有可能受利益驱使达到高价位。这在调查中也得到了验证。在B市B[,1]镇、B[,2]镇供销社门市部和市农资公司门市部的访谈中， 虽然供销社负责人均称其尿素零售价格为1620元/吨， 但农户实际购入价格分别为2400元/吨（7月初），2700元/吨（7月中旬）和2250元/ 吨（8 月14日）。由于尿素和碳铵之间替代关系约为1:3—4，通过价格传导，B市碳铵价格也远远突破了限价水平。B市的小化肥经营基本处于放开状态，其零售价格在7月份达到了700—740元 /吨。虽然地级物价部门给B市化肥厂生产的碳铵规定的最高出厂价为500元/吨，最高零售价为 530元/吨，但对B[,2]镇一个体化肥代销点的调查表明，其碳铵进价为650 元/吨，售价为700元/吨。
A市的调查提供了另一类型的有趣案例。A市1994年10月组织了一次全面的化肥市场大检查，坚决取缔了非法经营农资的单位和个人，全市农资供应实现了由“一主两辅”渠道进行。市供销社在县级通过所属生产资料公司统一经营、在乡村通过37个基层社和300 多个代销点经营化肥；市农业局通过乡镇农技站和100多个代销点经营化肥。 该市的化肥使用以碳铵为主（占氮肥使用量的90%以上），由市天然气化工厂供给。碳铵的零售价格是以进价为基础，加10.5%（农资公司3.5%，基层社7%）的综合差率和合理运杂费而制定的。A市农资公司1995年碳铵进价为：4月份前407元/吨，4—6月415元/吨，7月份后460元/吨； 零售价格为：1—7月490元/吨，7月份后540元/吨。1995年7月与上年同期相比，农户购买碳铵价格上涨20%。从市场份额上看，农资公司上半年供应碳铵约3.9万吨，占92.8%；农业局上半年供应碳铵0.3万吨，占7.2 %。从价格政策执行上看，农户购得的化肥没有超过限价水平。但是，问题在于，1995年用肥高峰季节出现了“有价无市”的局面。一些农户不得不以高价到邻县购买碳铵，部分乡镇农民“一手拿钱，一手抢肥”。最后，为了保证了一些缺肥地区的用肥，政府不得不动用军车押解肥料。A市的调查告诉我们，当政府花大力气限制住价格以后， 化肥却没有了，通过限价来保证化肥有效供给的目标并没有完全实现。
A市和B市的案例从两个不同的方向上说明，采取渠道管理和价格控制的办法并不能使广大农户从这个谨慎设计的化肥政策本身受益。①当政府掌握肥源不足，无力调控化肥市场时，化肥价格猛涨，农户没有从中受益，从而抱怨政府失信于民。“量少则价不能保”。②当政府花力气实现了限价目标时，市场可流通的化肥短缺成为矛盾的焦点，农户虽部分受益，但因供给不能满足其需要而抱怨政策的低效。“价限则量不能足”。总之，政府通过“一主两辅”渠道实行化肥限价的预期目标没能真正实现。
二、有效供给不足是导致化肥价格猛涨的主要原因
（一）粮棉收购价格提高，使得化肥需求增加，预期的总量平衡被突破
从农户调查资料看，在农作物种植面积不变（实际为略减）的情况下，化肥需求的增加主要来自两方面：一是每亩氮肥投入量的增加；二是因种植结构调整带来的氮肥需要量大的作物播种面积扩大。这二者都与粮食和棉花的收购价格提高有关。由于对农产品价格调整带来的化肥需求扩大估计不足，预期的化肥总量平衡目标被突破。而保量的“量”不“保”，要“限”的“价”从一开始就失去了“稳”的物质依托。
A市近年种植面积和结构调整（见表1）不大，化肥需求量的增加（表2）主要缘于单位面积化肥投入量的增加。
表1A市农作物播种面积单位:万亩(%)
1992年
1993年 1994年
粮食作物93.6(72.7)
92.4(72.4)
92.3(73.3)
经济作物23.1(17.9)
23.1(18.1)
n.a.
其它12.0(9.3)12.2(9.5)n.a.
总播面 128.7(100)
127.7(100)
125.9(100)
资料来源：《A市统计年鉴》，1992—1994年。
注：n.a.没有取得资料。
表2
A市农业生产氮肥使用量 单位:实物吨
1992年 1993年 1994年
1995年
氮肥 61220
61727 64923 77000
尿素 53844812
4931 7000
碳铵 55812
56559 59596 70000
硝铵 n.a.
356392
n.a.
资料来源:《A市统计年鉴》，1992—1994年。
注:①1995年农业生产氮肥使用量为农业局提供的估计数。
②n.a.没有取得资料
从种植习惯上看，A市农户人均耕地0.8亩，农业生产主要以小麦—稻或油—稻方式轮作，一年两熟。从氮肥使用量上看，A市1992 —1994年氮肥使用量上升了6.0%。1995年与1994年相比， 氮肥使用量上升了18.6%。这主要是粮价上升导致了农户亩投入量增加。据市农资公司提供的资料。1995年农户每亩水稻碳铵投入量增加20%，约增加碳铵需要量4000多吨。另据农业局提供的资料， 1995 年全市粮食播种面积约增2000亩，增加碳铵需要量200多吨。此外，近年A市茶、桑、果业发展较快，也增加了对氮肥的需求。1992—1994年茶、桑、果园由7.5 万亩发展到9.44万亩，增加碳铵需要量500多吨。
B市的种植结构（见表3）发生了变化，对氮肥需要量大的作物播种面积扩大，从而增加了对化肥的需求。
表3B市农作物与果园种植面积单位:万亩
粮食作物
经济作物
其它作物
总播面积
果园面积
(1) (2)(3)(4)=(1)+(2)+(3)
1993(a) 114.0 9.45.0128.4
34.5
1994(b) 108.1 13.5
4.4126.0
55.5
(c)=(b)-(a) -5.9 4.1-0.6
-2.421.0
资料来源:《B市国民经济统计资料》，1993—1994年。
从种植习惯上看，B市农户人均耕地1.85亩， 农业生产主要以小麦—玉米或小麦—大豆方式轮作，一年两熟。1993—1994年B 市氮肥使用量由9366吨增加到13179吨（标吨），增幅高达40.7%。B市1994年农作物总播种面积虽然减少了2.4万亩，但由于棉花提价， 以棉花为主的氮肥需要量大的经济作物播种面积却增加了4.1万亩。另外， 果园面积增加了21万亩。这些都增加了氮肥需求量。由于玉米价格的上升，1995年B 市农户扩大了需肥量大的玉米种植面积而调减了不需用肥的大豆种植面积。据农业局调查，全市1995年大豆种植减少了10万亩，而玉米种植由1994年的11万亩发展到21.9万亩，增加尿素需求量近3000吨。
A市和B市的案例告诉我们，①农产品价格提高，会带来农户单位面积化肥施用量的增加；②近年农产品价格调整使得对化肥需要量大的农作物如玉米和棉花种植面积增加，从而加大了农业生产对化肥的需求；③种植结构变化带来的化肥需求量的变化大于单位面积投入量变化带来的化肥需求量的变化，而需肥量较大的玉米和棉花恰恰是近年农业生产供给的“短腿”产品。据此结合保障粮棉油肉等主要农产品有效供给的目标来看，化肥需求的上升仍将是长期的趋势。
（二）总量平衡被突破，企业又生产不足，拉大供求缺口
从调查企业生产情况看，化肥实际生产量小于企业生产能力。C 市为B市所属的地级市C市化肥厂是国家17个大型化肥企业之一，年生产能力为合成氨30万吨，优质尿素48万吨。如果天然气供应充足，满负荷生产，年生产尿素能力可提高到52万吨。目前因天然气供应不足，实际年产尿素41吨，占正常生产能力的85.42%，占满负荷生产能力的75.85%。1995年1—6月因按化工部计划检修1个月，实际产尿素17.5万吨， 比上年同期的20.4万吨减少16.6%。B市化肥厂年生产能力为合成氨2万吨，农用碳铵8万吨。近年因受市场影响和自身管理问题， 基本处于停产状态。1994年8月正式开工生产。1995年1—6月共生产碳铵3.33万吨， 占年生产能力的41.63%。A市天然气化工厂年生产能力为合成氨2.5 万吨，农用碳铵10万吨。1995年1—6月因停产检修1个月， 实际生产量仅为3.82万吨碳铵，只占年生产能力的38.2%；与上年同期的4.5 万吨相比，下降了15.22%。生产企业开工不足，影响了化肥的产量， 拉大了供需缺口。据资料表明，1994年我国中型化肥企业的生产能力为466 万吨，实际产量只有330万吨；小型化肥企业的生产能力为1800万吨， 实际产量只有930万吨。〔3〕
（三）商业存货剧减，主渠道的“蓄水池”功能没有发挥，加剧化肥供求矛盾
由于化肥常年生产、季节使用的特点，为使化肥的商业循环与农业生产的用肥循环相衔接，就需要建立化肥的淡季储备制度，实行淡储旺销，稳定市场。作为化肥流通主渠道的农资公司，按逻辑也应顺理成章地成为化肥淡储的“蓄水池”。
农资公司承担的化肥淡储“蓄水池”作用显然是属于政策性职能。因为一方面它在当前要保证化肥企业维持正常生产，另一方面它在将来用肥季节要保证肥料的数量和价格。故而用于建立淡储制度的资金应属于银行的政策性贷款。问题在于，农资公司所在的供销社系统在银行属于信用不良单位，难以取得贷款。而供销社系统的运营状况也不可能（作为企业，即使有可能也不会愿意）使用自有资金来执行淡储制度。从调查情况来看，B[,0]省规定的农资公司淡储化肥总量为50万吨（标吨）。储存期从第一年9月至次年2月。按规定，淡储化肥所需资金3.2 亿元由省农行安排贷款，淡储期间发生的实际费用（包括贷款利息、运费、保管费、保险费、损耗等）由化肥淡旺季差价解决。但据省供销社反映，由于得不到所需贷款，化肥淡储实际难以执行。B 市农资公司的仓储能力为5000吨，但1994年年末没有化肥库存。而从农业生产需要看，其年末尿素库存应为2000吨左右。调查的B市B[,2]镇供销社拖欠银行贷款400多万元，市供销合作社联社全系统银行挂帐6000多万元，这使它们难以继续得到银行贷款。A市农资公司1994年年末库存碳铵4000吨， 而从农业生产的需要看，年末库存碳铵应为1万吨以上。按1万吨碳铵库存3 个月算，需淡储资金460万元。如果按碳铵1995年7月份的价格和10‰的利率计算，发生的利息费用就达13.8万元。这实际上是流通企业的利润切除，农资公司难以做到。
由于农资系统淡储制度“蓄水池”的作用实际落空，那么它在用肥旺季流通主渠道的作用也不可能实现；加上前面所说的政府收购的调控肥数量不能落实，事实上农资公司已成了一般的化肥经营单位，并无优势可言。这就加剧了化肥供求的季节性矛盾，造成化肥的有效供给不足。在这种情况下，要不然化肥的价格剧涨，如B市所发生的情形； 要不然就会产生化肥短缺，如A市发生的情形。在此条件下， 农资系统作为企业如仍被当作化肥流通的主渠道，它非但不能执行限价政策，反而会因为市场高价的诱使把承担政策性职能的那部分化肥转化为商业性化肥，以取得较高利润。
（四）化肥进口体制不顺，放大供求矛盾，拉动肥价价格上涨
化肥流通体制改革后，一是进口权由中国化工进出口总公司垄断，二是取消进口价格补贴，进口化肥实行“高进高销”。且不论中化总公司采购能力如何，我国作为化肥进口大国，较小的国内化肥供需缺口也会引起国际市场价格上涨。而且在“高进高销”政策下，较高的国际市场价格可能会放大国内化肥的供求矛盾，并拉动国内化肥价格进一步上涨。据介绍，1995年春国际市场尿素价格为250美元/吨， 到岸价2200元/吨，高出国家计委确定的国内大型化肥厂尿素中准出厂价1000元/吨一倍以上，带动了整个化肥价格水平的上涨。同时，有些地方能寻到较便宜的尿素却因没有进口权而不得不放弃。另外，据我们对天津新港的调查，由于化肥进口时间集中，运输“瓶颈”不仅间接抬高进口化肥价格，而且拖延交货时间，放大国内供求矛盾。新港1994年进口化肥 136万吨，1995年1—8月进口化肥126万吨，时间主要集中在6月下旬至7 月初的用肥旺季。进口化肥的港口费用和海关费用大都属于规费，一般每吨尿素进口费用在120元左右。由于进口量激增， 铁路运输问题非常严重。虽然港口实际装车能力每天可达150—200节，计划调拨车皮只有每天80节。这样造成大量货物滞港无法卸船，结果使进口肥每吨增加费用50—100元，有的高达200元。
三、评价和建议：数量控制是调控化肥市场的次优选择
1994年国家提高主要农产品收购价格的政策调动了农民种粮种棉的积极性，并进而带动了农户化肥投入的增加，主要表现在化肥亩投入量的增加和需肥较大的玉米、棉花种植面积的扩大上。我们根据1980—94年全国化肥投入量和农产品收购价格资料所作的相关分析表明， 〔4〕上年农产品收购价格提高10%，会增加当年的亩化肥投入7.79公斤；当年的农产品收购价格提高10%，会增加亩化肥投入1.49公斤。据此，在1994年粮棉大幅度提价情况下，当年尤其是次年的化肥需求也将大幅度增加，这已被调查所证实。另外，在农作物播种面积相对稳定的情况下，林果业的迅速发展也会带来化肥需求的迅速增长。除了个案调查所作的分析外，全国资料表明，1980—94年间，在农作物播种面积相对稳定的情况下，果树、茶园、桑园面积从4000万多亩发展到了8000多万亩，大大增加了化肥的需求量。
在这种情况下，化肥产量不足，尤其是化肥的有效供给不足，构成了化肥价格上涨的主要原因。鉴于化肥常年生产、季节使用的特点，流通主渠道商业货存不足，致使用肥季节化肥供求矛盾空前突出，造成农业生产用肥循环与化肥商业循环严重脱节。而农户在用肥季节对化肥呈现出刚性需求，即他们那时关心的是能否买到化肥而非化肥市场和价格放开与否，这就导致化肥价格进一步上涨。此时的市场价格因化肥市场衍生出的大量中间需求并不能真实反映化肥的供求关系。在国内化肥生产不足的情况下，进口作为调节总量平衡的一种政策手段，应对此加以弥补。但对1988年以来化肥国内生产量和进口量的数据分析表明，我国的化肥进口体制是反市场的，即国内化肥生产越多，进口也越多；国内化肥生产减少，进口也减少，完全起不到调节作用。而且，进口化肥的高价和不到位都放大了国内供求的矛盾，拉动了国内肥价的上涨。
在市场经济下，政府仍用带有强烈计划经济色彩的渠道管理和价格控制办法来治理短缺（严格地说，是短缺造成的结果）显然难奏其效。首先是多重利益主体生成了，政府限价的目标和企业赢利的目标是相冲突的，企业没有什么理由要通过减少其赢利或甚至亏损来帮助政府实现肥价控制，至少企业在执行限价政策时并不愿意这么做。在这种情况下，化肥政策的多种价格安排恰恰又给企业追求尽可能多的赢利提供了条件。其次是政府对协调化肥产销的各个环节缺少办法，它既不能控制生产企业化肥上游产品的价格上涨和保证原料供应，也不能保证生产企业调控化肥收购计划的完成；它既不能提供给流通企业足够的商业库存所需的贷款，也不能保证流通企业独家运营的有效性。既然如此，限价政策的运作就既复杂又困难。再次，政府对其政策的实施难以监督。多种价格约束使得企业可有所图，但政府却对同一产品的多种价格缺乏有效的识别手段，反而加大了自己的监督成本，最终使自己无法控制化肥市场。问题的严重性在于，政府尽了最大努力，却仍失信于农民。
在目前小规模家庭经营、商品率不高的情况下，由于来自农业的现金收支结构不对称，化肥价格将会直接影响到农民发展粮棉生产的积极性与种植结构的调整，事关保障主要农产品有效供给这一目标的实现。虽然不同农户对化肥价格承受能力不同，但从宏观上看，化肥价格政策目标应确保粮农、棉农等种植基础农作物的农户收入有所增长。为了提高政策绩效，数量控制应是调控化肥市场的次优选择。它所包含的具体含义是，将化肥需求量增长与国内生产量增长和进口量增长进行衔接，做好化肥的总量平衡。与此同时，增加化肥的淡季储备，保障用肥季节的有效供给。在此前提下，逐步放开化肥经营。
应该说，化肥购销政策“保量稳价”的目标从思想上讲是对头的。问题在于，它对粮价调整拉动化肥需求的扩大估计不足。而“保量”恰恰是“稳价”的基础，在预期的化肥总量平衡目标被突破的情况下，无论采取什么手段，由于“量”已不保，“价”则无法限住。进一步，化肥淡储制度跟不上，造成有效供给不足，加剧了化肥供求矛盾。由此看来，化肥政策中的数量控制主要应是化肥产量和储备调节。
首先是要扩大生产。前面已指出，造成化肥总量供给不足的直接原因是企业开工不足。企业开工不足与原料供应来源和价格有关，也和企业化肥自销比例过低、赢利减少有关。因而政府应着力兴建和改造化肥生产企业，使之使开足马力，扩大生产。主要措施包括，保证原料稳定的来源和价格；提高企业增产部分的自销比例；适当提高化肥出厂价格，从目前情况看，尿素的出厂价格定在1400—1600元/吨为宜，以此鼓励企业搞技术改造，降低成本，开展竞争；对化肥生产企业实行税收优惠，突出化肥生产的政策性职能。
其次是稳定储备。由于有效供给不足是造成化肥市场混乱的直接原因，故而化肥的储备制度在流通过程中意义十分重大。这里首先要解决的问题是生产和流通企业的储备信贷资金。要将调拨肥数量和储备肥数量挂钩，储备利息从季节差价而非经营利润中应能够得到补偿。鼓励流通企业展开竞争，降低成本，积极储备。利用季节性差价，鼓励农户增加储备；允许农户在淡季时交费，由工厂和流通企业代为储备。
在稳定和优先发展国内化肥生产的基础上，利用进口的逆向调节作用来保证化肥的总量平衡。由于现行进口体制不顺，难以衔接化肥流通的国内、国外市场。可以考虑由中农公司一家来负责化肥总量的内外平衡，将内外贸有机结合，避免现行化肥进口中出现的反市场调节。对进口化肥实行配额计划管理，在做好国内供求平衡计划基础上，稳定进口数量预期，以避免临时性大量进口造成的国际高价对国内市场的冲击。对配额实行招标管理，鼓励能以较低价格从国际市场进口化肥的公司参与经营。落实进口化肥的税收优惠政策和信贷资金供应。同时，国家应建立化肥价格风险基金，稳定生产和流通，避免过大波动。
注释：
〔1〕董山峰：《化肥价格为何失控》，《光明日报》1995.7.8。
〔2〕调控化肥系指供销系统计划收购部分。
〔3〕张光远：《化肥价格管理：困难与出路》， 《农村经济文稿》，1995.5。
〔4〕Y=256.15+7.79X[,1]+1.49X[,2]，其中Y代表化肥投入量，X[,1]代表上年农产品收购价格，X[,2]代表当年农产品收购价格。