论中西部增长极战略布局及其政策选择，本文主要内容关键词为：布局论文,战略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2009)07-0039-04
一、以非均衡发展思路审视现行中西部发展战略
现行的中西部发展战略是20世纪90年代末以后陆续提出来的，具体包括“西部开发”、“东北振兴”、“中部崛起”三大战略。应该说这些战略的相继出台均源于对以东部为重点的非均衡发展战略的调整。因为我国在改革开放初期，为了打破区域经济长期低度均衡和落后状况，对区域发展战略进行了重大调整，即从均衡发展向非均衡发展的转变。当时，我国根据经济发展水平和区位优势，选择了东部沿海地区作为优先发展地区，在对外开放、体制改革、投资、税收等方面实施了一系列向东部倾斜的政策。在国家一系列优惠政策的推动下，吸引了包括海外资源和中西部资源的大量涌入，在东部沿海从南到北围绕“珠江三角洲”、“长江三角洲”、“环渤海”三大城市圈形成了产业聚集和规模经济，东部三大经济增长极逐步形成。与东部三大增长极迅速崛起，并拉动东部经济快速发展的同时，而广大中西部地区却发展缓慢，同东部区域差距不断拉大。因而，到了20世纪90年代末期，对非均衡发展战略进行必要调整很自然地被提上了日程。怎么去调整？当时认为非均衡发展的思路不能变，但是非均衡发展的战略重点应该从东部向中西部逐步转移，即所谓的非均衡协调发展。正是在这一思路的指导下，1999年国务院推出的“西部开发”战略，被认为是战略重点调整的开始；2003年针对东北老工业基地提出了“东北振兴”战略；2006年“中部崛起”战略也被提上日程。从西部开发提出至今，国家关注中西部发展已经近10年了，这些战略的实施取得了哪些成效？从总体上看，对加快中西部地区的经济发展确实起到了积极的促进作用。但如果以非均衡的发展思路来重新审视上述一系列发展战略，还是发现存在许多问题，特别是战略布局、战略重点及其政策体系需要进行重新调整和规划。
第一，对中西部发展战略缺乏统筹规划。“西部开发”、“东北振兴”、“中部崛起”各有各的背景，各有各的目的，迄今为止仍处于单打独斗状态，相互之间关联性不大，缺乏必要的协同配合。“西部开发”涉及12个省区市，目标比较分散；“东北振兴”主要想解决老工业基地的振兴问题；“中部崛起”至今还没有具体目标。作为涉及范围如此之广的发展战略，总体目标、战略布局、战略重点以及政府的政策支持体系均不明确、不到位，其实施效果当然是可想而知的。由此也就不难解释，为什么中央政府关注中西部发展近十年了，东中西的区域发展差距却并没有从根本上得到缓解。
第二，中西部发展战略没有明确的战略重点，国家有限的投入只好在21个省、市、区进行平均分配。在幅员辽阔、发展参差不齐的中西部，这种“撒胡椒粉”式的平面推进，根本不可能在推动区域增长极形成方面起到多大作用。当前最迫切的是通过制定国家层面的中西部重点区域发展规划，在广大中西部地区确定几个重点区域作为优先发展地区，并加大对重点区域的投入和政策倾斜力度，使这些重点区域成为整个中西部的区域经济中心，再通过它们的发展拉动中西部经济的发展。连起码的重点区域规划都没有出台，笼统地谈中西部发展战略，说明战略本身还是不完整的，当然实施效果也是有限的。
第三，国家支持中西部发展的政策倾斜力度不够。广大中西部地区市场化程度低，市场经济不发达；城市发育迟缓，不仅城市化率低，而且缺乏现代意义的城市圈；工业化程度低，主导产业缺乏，产业链条难以延伸；多数处于内陆或边疆，区位劣势明显，交通设施薄弱，生态环境较差。所有这一切构成了制约中西部地区发展的主要因素。可见，广大中西部地区在发展初始条件上所遇到的困难与问题同东部相比，显然要大得多，复杂得多。这就要求政府必须出台比支持东部地区更强有力的政策，因为政府在改善发展的外部环境、推动制度创新、培育主导产业、制定和实施区域优惠政策等方面均具有不可替代的作用。
根据增长极理论，在资源稀缺条件下，一个经济相对落后的区域首先应该把有限的资源用于发展那些有比较优势的地区，在这些地区建立若干个经济增长极，从而形成一股强大的推动力量，促进这些地区的快速发展。因此，我国要促进中西部地区发展，依然要坚持非均衡发展思路，把构建中西部经济增长极作为战略重点，通过培育重点区域增长极拉动整个中西部经济的发展。国内外实践证明，非均衡发展是区域经济的固有规律，不管是坚持效率优先，还是坚持公平优先，都不能离开非均衡发展的思路。从世界各国的区域发展实践来看，区域经济变动一般都要经历一个低度均衡—差距拉大—趋于缩小—相对均衡的发展过程。可见，均衡发展只是区域经济发展的一种要求和所达到的结果，而非均衡发展则是区域经济由落后状态向某种发达状态过渡的必经阶段和必要形式，我国中西部地区也不例外。因此，加快中西部发展，解决我国的区域差距问题，仍然需要坚持走非均衡发展道路。也就是把中西部地区作为一个区域整体来看待和规划，有计划、有目标、有重点地在中西部欠发达区域建设新的“诱导性”经济增长极，再通过这些增长极的快速发展拉动中西部地区的发展，逐步缓解乃至缩小同东部的差距，最终实现区域经济协调发展。这个过程其实就是中西部内部由非均衡走向均衡的过程。这将是解决我国东中西区域差距问题的最佳选择。
实施中西部增长极战略首先要解决两个问题，一是战略布局问题，即从中西部实际出发，需要构建几个增长极，这些增长极应该建在何处才是必要与可行的；二是以什么样的政策去推动中西部增长极战略的实施，即面对中西部的特殊困难和复杂情况，中央及地方各级政府在一个较长时期内，以怎样的政策取向组织实施这一战略才是富有成效的。以下将对这两个问题进行具体分析。
二、中西部经济增长极战略应该如何布局
我国中西部地区一级经济增长极如何布局？确实需要经过慎重考虑，既要考虑区域经济增长极布局的必要性，又要考虑可行性。所谓必要性就是从促进区域经济协调发展的目的出发，是否需要在一个新的区域建立增长极，整个中西部应该建立几个经济增长极更合适的问题。所谓可行性就是所选区域是否具有成为经济增长极的基本条件，有没有可能成为区域经济增长极的问题。从必要性的角度来看，至少需要在东北、中部、西北、西南四个区域分别建立四个一级经济增长极，四个新的中西部区域增长极同东部已经形成的三个增长极连成轴线，遥相呼应，基本形成我国区域经济协调发展格局。
从可行性的角度来分析，如何确定四个新的区域增长极所依托的城市及城市群，需要考虑以下四个方面的因素：一是具有比较区位优势，即所选定的增长极不仅自身能够发展，而且能够辐射带动周围区域发展，并且通过交通主干线的连接，形成点轴相连的区域发展格局；二是符合区域经济合理布局原则，充分利用区域资源禀赋，发挥自身的比较优势，为全国的区域经济合理分工奠定基础；三是具有较大的城市规模，初步具备成为全国性生产中心、贸易中心、金融中心、服务中心的条件;四是已形成有特色的主导产业，并凭借产业链条延伸产生聚集效应。综合以上四个因素，新的四大增长极战略布局可以确定为：以沈阳为中心的东北增长极，以武汉为中心的中部增长极，以西安为中心的西北增长极，以重庆—成都为中心的西南增长极。
第一，以沈阳为中心增长极，以大连、长春、哈尔滨为次增长极的东北增长极。东北地区当前必须加快体制创新，按照走新型工业化道路的要求，着力提高自主创新能力，推动产业结构调整优化，提升优势产业竞争力，建设新兴产业基地，即具有国际竞争力的装备制造业基地；国家新型原材料和能源保障基地；国家重要的技术研发与创新基地；具有地方特色的轻工业生产基地。
作为“东北第一城”的沈阳，目前已成为全国的设备制造业中心和东北地区的物流中心与金融中心。把沈阳作为建设东北增长极的极核，是其他任何一个城市都无法替代的。以沈阳为中心连同大连、长春、哈尔滨共四个省级与副省级城市，共同构成东北城市圈的主轴。“沈大长哈”分别向周围中等城市辐射，进一步形成四个城市群。一是以沈阳为中心的由鞍山、本溪、铁岭、辽阳、抚顺、营口和内蒙古通辽、赤峰9个城市组成城市群。二是以大连为中心的由瓦房店、庄河、普兰店4个城市组成的城市群。三是以长春为中心的由吉林、四平、松原、白城和内蒙古乌兰浩特6个城市组成的城市群。四是以哈尔滨为核心的由大庆、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、绥化和内蒙古的呼伦贝尔等7个城市组成的城市群。四个城市群以“沈大长哈”为主轴联网辐射，在区域分工体系中形成既各具特色，又紧密联系的区域共同体，可以成为继“珠三角”、“长三角”和“京津冀”地区之后的第四个增长极。
第二，以武汉为中心增长极，以长沙、郑州、合肥、南昌，太原等省会城市为次增长极的中部增长极。中部地区包括湖北、湖南、河南、安徽、江西、山西6个相邻省份，地处中国内陆。中部地区土地面积占全国的10.7％，人口占全国的28.1％，GDP占全国的19.5％，是我国的人口大区、经济腹地和重要市场。
武汉作为中部地区的特大城市，是我国最大的水陆交通枢纽，一向有“九省通衢”之称，而且又处于全国经济地理中心。以此为圆心，半径400公里以内涵盖45个大中城市，运输半径小，成本低，辐射力强，综合区位优势明显。近几年来，武汉已形成光电子信息、汽车、钢铁、生物工程与医药、环保等为主的现代制造业体系；并且已成为华中地区的商贸物流中心；高等学校和科研院所集中，科教综合实力居全国城市第3位；历史上又是仅次于上海的金融中心，具有构建区域性金融中心的良好基础。这些有利条件决定了实施武汉城市圈战略，经过10～20年的规划发展，武汉有望成为继沪、京、港之后的国际化大都市。因此，应将武汉作为中部增长极的极核进行建设。首先，建设以武汉为中心，100公里半径圈内包括黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、赤壁、仙桃、潜江、天门等城市在内的武汉城市圈，通过资源整合，实现产业布局一体化，构筑以武汉为中心的周边城市紧密联合体。其次，按照全国制造业基地的标准对武汉市的产业结构实施整合，拉长产业链，初步建成以通信设备和激光产品为特色的光电子信息产业基地、以轿车制造为重点的现代制造业基地、钢材制造及新材料产业基地、生物工程及新医药产业基地、环保产业基地等为支撑的具有自身特色的全国性现代制造业基地。再次，充分发挥武汉中心增长极对其他5个省会城市的辐射带动作用，按以市场为导向，以企业为主体，以产业关系为纽带，以政府推动为动力逐步推进区域经济一体化的合作模式，构筑以武汉为重点，联结太原、郑州、合肥、南昌、长沙其他5个省会城市，并广泛辐射其他中小城市的单核、多极、多层次的中部城市群。促使中部成为东承长江三角洲、西启成渝、南连珠江三角洲、北接京津唐的最富活力经济区域。
第三，以西安为中心增长极，以兰州、银川、西宁、乌鲁木齐为次增长极的西北增长极。西安是我国西北唯一一个人口超过800万的超大城市。不仅是历史文化名城，同时也是建设中的外向型的国际化城市。目前，西安是我国航空、航天、输变电设备、电子、飞机制造、纺织和国防科技工业的重要基地。有普通高等院校37所，民办及其他高等教育机构36所，博士点334个，硕士点826个，国家级重点学科60个，省级重点学科385个。综合科技实力居全国各大城市前列。西安具有承东启西，连接南北的区位优势，是西北地区“米”字形航空、铁路、高速公路立体交通的中心点。可见，西安完全具备成为西部中心增长极的条件。
为实现这一目标，首先要按东到临潼、西到咸阳、南止长安、北抵三原的“大西安”空间格局，把西安进一步做大，形成以西安为中心，以陇海铁路和宝潼高速公路为轴线，将关中地区4个国家级开发区、3个省级开发区和几十个产业园与科技园串起来，使之成为具有活力的高新技术产业开发带和星火产业开发带，发挥西安对关中和周边地区的拉动作用。然后利用陇海线、兰新、兰青、包兰线等铁路干线和横穿西北的“欧亚大陆桥”高等级公路，进一步发挥对乌鲁木齐、西宁、兰州和银川等省会城市的辐射带动作用，促进西北经济快速增长。
第四，以重庆、成都为中心增长极，以昆明、贵阳、南宁为次增长极的西南增长极。西南6省区市面积达259万平方公里，占全国的26.9％；人口达2.42亿，占全国的10.2％；地域辽阔、资源丰富，经济上有一定实力。重庆市地处长江上游带核心地区，是西南唯一集水陆运输方式为一体的交通枢纽，横贯中国内地东西和纵穿南北的几条铁路干线、高速公路干线在重庆交汇，具有明显的区位优势。作为西南地区第一大工业基地，已形成汽车摩托车、化工医药、建筑建材、食品、旅游5大支柱产业，并且以信息工程、生物工程、环保工业为代表的高新技术产业也得到了较快发展。重庆的科技教育力量雄厚，拥有1000多家科研机构、34所高等院校，60多万科技人员。成都市是我国西南第二大城市，有成渝、宝成、成昆等铁路及5条高速公路交汇于此，还可以通过近年建成的西南出海大通道等公路干线直达出海口。
由于成都和重庆两地相距仅300公里，以重庆为中心包括万州、涪陵、合州、江津等在内的重庆城市群和以成都为中心的包括德阳、绵阳、乐山、眉山、雅安等城市在内的成都城市群都已初具规模，再按着区域经济一体化模式进行建设，使各个城市形成分工合理、联系紧密、相互依存、共同发展的成渝经济带，以此带动四川、重庆的整体经济发展。并且还可以通过重庆到贵阳的高速公路，借贵阳与广西、云南联系起来，在北部湾建立成渝经济带的出海口，使成渝经济带对整个西南地区产生一极经济增长极的辐射带动作用。
三、实施中西部四大增长极战略的政策选择取向
以上分析表明，构建中西部四大增长极是缩小区域差距，实现东中西区域经济协调发展的必然选择。为使中西部四大增长极战略实施取得成效，政府在以下四个方面的政策选择显得尤为重要。
第一，制定“中西部经济增长极战略规划”势在必行。必须尽快改变中西部区域发展战略过于分散和单打独斗的局面，由国务院发改委出面对“西部开发”、“东北振兴”和“中部崛起”等各项区域发展战略实施整合，在此基础上适时出台“中西部四大增长极战略规划”。规划要明确四大增长极战略的基本布局、战略目标与战略重点等，分区域确定四个增长极的“极核”，由极核拉动外层中心城市发展，形成密集的城市圈；同时在城市圈内建立具有比较优势和竞争优势的各类工业园区，形成密集的产业集群，通过产业集群向前向后的联系效应，对整个区域产生辐射带动作用，拉动中西部经济快速发展。国家要在各增长极的极核与主导产业准确定位的前提下，围绕制度创新、改善投融资环境、加快基础设施建设、推进城市化进程、产业园区规划与建设等诸多方面提供强有力的政策支持。
第二，建立政府主导型的区域经济合作组织。道格拉斯·诺思经过对欧洲经济共同体的经济学分析得出了这样的结论：“有效的经济组织是经济成长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在”。①在中西部实施四大增长极战略势必将中西部划分为东北、中部、西北、西南四个经济区，作为四个利益共同体，毫无疑问需要国家设立组织机构统筹协调各个区域之间的合作与竞争。首先，全国层面的区域经济管理与协调机构，应置于国务院领导之下，目前只需将国务院西部开发办公室和国务院振兴东北领导小组两套机构合并，重新组建中西部开发规划办公室，常设机构挂靠于国家发展与改革委员会，主要负责四大增长极战略规划和区域经济政策的制定与实施，以及区域经济关系的协调。其次，各增长极区域内部合作组织，四大区域可分别由增长极所在城市与省份牵头组织增长极区域内个省、市、区及主要网络城市组成。主要负责解决事关区域一体化发展的决策和协调，具体的组织形式可以采取“协议行政”的领导方式，即由四个增长极中心城市担当会议召集人，进行定期或不定期的协调会见，主要采取区域论坛、制定区域规划、达成区域法规和协议等多种合作方式，从而建立起具有广域行政性质的协调合作机制。
第三，构筑区域共同市场推动区域经济增长极的形成。四大增长极的形成初期会以其极化过程吸引生产要素向核心区域集中，到达一定阶段后又会推动生产要素由核心区域向外围区域扩散。这一极化与扩散过程其实就是生产要素的自由流动与优化配置的过程，而这又要以区域内共同市场的形成为前提。为了培育区域共同市场，要充分发挥市场在区域利益关系调节中的主导作用，尽量减少不必要的行政手段调节。要加快构筑统一开放、竞争有序的区域生产要素市场体系，为生产经营者提供公平竞争的市场环境。当前亟待制定和落实促进区域共同市场形成的有关规定和措施，尽快形成区域内商品流通共同市场，资本、技术、劳动力共同市场，产权交易共同市场，实现各类生产要素在区域内的自由流动和优化配置。
第四，中西部各级政府应把培育增长极条件放在首位。落后区域的增长极本身就是政府推动型的，相当长时期内需要政府的介入，再加上中西部市场发育本来滞后，一段时期的强势政府更是推动区域经济增长极形成的必要条件。问题是，强势政府的职能应如何定位？是直接构建增长极还是去培育增长极的条件？如果各级政府不是把着眼点和主要精力用于增长极的软硬环境建设上，而是急功近利将有限的资金用于产业项目投资，政府成了产业投资的主体。这种局面一旦形成，对中西部经济增长极的培育是十分有害的。其一，政府追求的目标往往是自身利益的最大化，其投资项目往往并不符合市场的需要；其二，政府作为投资主体与企业作为投资主体相比，效率总是低下的；其三，政府直接去搞项目投资只能加剧计划经济时期遗留留下来的政企不分，不仅对改善投资环境于事无补，反而会破坏投资环境。因此，对于中西部各级政府直接进行产业项目投资，有可能导致的政府替代市场配置资源的局面，确实需要加以防范。与东部地区相比，中西部体制改革尚处于滞后状态，无论从市场体系发育情况还是从市场规则的完善程度来看，市场对资源配置的基础作用还没有从根本上确立。所以对于中西部省份来说，强势政府的着眼点主要在于培育市场体系、完善市场规则和创造良好的投资环境上。所以中西部更应该把深化政治体制改革，转变政府职能放在突出位置。
注释：
①D.C.诺思、R.P.托马斯《西方世界的兴起》(中译本)，华夏出版社，1999年版第5页。
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