中国参与国际气候谈判的立场演变，本文主要内容关键词为：中国论文,气候论文,立场论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
哥本哈根会议的召开，使气候问题成为全球关注的热点。事实上，早在20世纪80年代末、90年代初，气候问题就已成为国际政治中的重要议题。1990年12月，第45届联大通过了第45/212号决议，由此开启了气候问题的国际谈判历程。中国从谈判初期就积极参与，但随着认知的深入和国力的增强，中国参与气候谈判的立场和态度发生了很大转变。本文对中国参与国际气候谈判历程加以梳理，对不同时期的气候政策加以比较分析，以全面考察中国气候政策的演变过程，①并对不同阶段影响中国气候政策的相关因素进行总结归纳。
被动却积极参与阶段(1990-1994年)
1990年12月，以“政府间谈判委员会”成立为标志，国际社会关于气候变化问题的谈判开启。经过两年多的磋商与博弈，与会各方在1992年5月22日召开的联合国环境与发展大会上通过了全球应对气候变化问题的第一个框架性公约，即《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC，以下简称《公约》)。1994年3月21日《公约》正式生效。从《公约》谈判到其生效这段时间，中国对国际气候谈判的立场总体上呈虽被动但却积极参与的态势。
(一)具体表现
由于资金、技术、能力及政府关注重心等方面的原因，中国当时在技术层面上应对气候谈判的准备并不充分，绝大多数有关气候变化的监控数据和测评报告都是由发达国家的气象和科研部门提供的，中国缺乏自己监测和研究的数据。因此，“参加国际谈判、开会，手中没有自己的科研资料，很被动”，②加上语言沟通及国际法运用等方面的劣势，中国对国际环境问题及相关文件资料研究“还不够深入、透彻，与会准备不充分，有些对案和会议主题不衔接，发言次数少且针对性不强”。③
技术上的被动并未影响态度上的积极。与会之前，中国代表团就积极参加联合国环发大会的历次筹委会，并与“七十七国集团”反复磋商，协调立场，起草议案和筹备会议文件。与会期间，中国代表团还广泛参与各个级别和层次的磋商与会谈。时任中国国家总理的李鹏先后与25国领导人及联合国秘书长、欧共体主席进行会晤并发表重要讲话。宋健国务委员率代表团参加了部长级会议，积极参加由美、欧、日、“七十七国集团”代表参加的小范围谈判。在文件签署和批准方面，中国也表现得比较积极和活跃——中国是安理会五大国中最先签署《公约》的国家，是《公约》最早的10个缔约方之一。
(二)中国立场的原因分析
在此期间，中国成为《公约》谈判及生效的积极支持者和推动者，其主要原因如下：
1.气候问题认知的单维“环境定性”。中国当时虽然在一定程度上已经意识到气候问题可能对能源结构、经济发展产生不利影响，但“限于当时的科学认识水平，中国基本上将气候公约视为一个国际环境协定”，④而对温室气体减排代价有多大、技术上是否可行、会在多大程度上影响中国的发展战略等深层次内涵问题缺乏全面和深入的认识。中国对气候问题的“单维认知”反映在其气候机构及谈判人员的组成上。1990年9月，国务院成立了国家气候变化协调小组第四工作组，并在该小组基础上组成中国第一次气候谈判的代表团，其成员分别来自外交部、国家科委、能源部、交通部、国家气象局和国家环保局等相关单位，唯独没有主管经济发展部门的官员。
2.中国自身生态脆弱性。20世纪80年代末至90年代初，中国正处于努力建设小康社会、全心全意进行经济建设的关键时期。当时，中国对经济高速发展所引起的以及可能进一步加剧的生态脆弱性问题已有所关注。当时中国人口已超过11亿，以占世界7％的土地养活了占世界22％的人口，人均水资源只及世界平均水平的1/4，土地、水资源所承载的人口数量都大大超过世界平均水平。⑤农业靠“天”吃饭，工业能耗和资源消费需求迅猛增长，整个国民经济对气候变化极其敏感。基于国家长远利益考虑，国务院认为有必要“把气候变化问题提到战略决策和长远规划的高度和议事日程上来”。⑥
3.打破“外交制裁”的需要。这一时期的国际气候谈判是在冷战结束、国际政治局势发生剧烈动荡以及中国因“天安门政治风波”受到西方国家集体封锁、遏制的背景下举行的。气候问题的政治“非敏感性”为当时中国彻底打破制裁，促进中国与广大亚非拉国家的友好关系，修补、改善与西方发达国家的裂痕提供了良好的契机和平台。如中国代表团在出席联合国环发大会指导方针中强调：“高举合作旗帜，坚持原则立场，强调协调发展，维护实际利益，发挥独特作用，争取积极成果，利用多边会议，增加高层接触，发展友好关系，彻底打破制裁。”⑦
在当时特殊的政治环境下，中国对气候问题的“单维认知”及其对自身生态脆弱等方面的顾虑，使中国在准备不足的情况下积极参与国际气候问题谈判。
谨慎保守参与阶段(1995-2001年)
从1995年柏林第一次缔约方会议开始，各方就在议定书谈判、技术转让、灵活机制、碳汇利用以及自愿承诺等问题上争论不休，互不妥协。随着2000年11月海牙第六次缔约方会议无果而终和2001年3月美国布什政府宣布退出《京都议定书》，国际气候谈判陷入进退维谷的艰难境地。这一时期的国际气候谈判无论是在时间跨度、谈判难度、斗争力度还是在复杂和敏感程度上都远远超过前一阶段。气候谈判的迂回曲折和“尔虞我诈”，使得中国气候谈判的立场也发生微妙变化，谈判态度开始由原先的被动积极逐步转为谨慎保守。
(一)具体表现
在这一阶段，中国虽然参加了国际气候会议的历次谈判，但远未融入国际气候制度的构建之中，气候谈判态度渐趋保守和谨慎。具体表现如下：
从议定书的批准来看，中国批准《京都议定书》所需时间远远超过批准《公约》所需时间，前者是后者的8倍，其谨慎程度可见一斑。在履约机制上，中国也持高度警惕和怀疑态度，批评“发达国家力图通过所谓‘排放贸易’或‘联合履行’来实现其减排指标”，认为“这种不顾他国人民的生存环境并转嫁责任的做法是难以接受的”，⑧要求严格界定“灵活三机制”的使用范围和利用幅度，防止国际社会在制定具体运行规则过程中出现“背离议定书已确定的原则，混淆‘三机制’的不问适用范围和本质区别”⑨的现象；与此同时，坚决反对发展中国家的“自愿减排承诺”，中国“害怕通过自愿承诺创立一种新的国家级别，从而打破公约体系已确立的发达国家和发展中国家的分类，打乱现有的谈判格局”。⑩
总体来说，中国在这一阶段更多是采用保守、怀疑的态度看待其他国家、尤其是西方国家提出的应对气候变化的方案和措施，“中国强硬的、有时缺乏灵活性的立场在国际谈判中赢得了‘强硬路线者’的声誉”。(11)
(二)原因分析
20世纪90年代中期以后，中国参与国际气候谈判的立场和态度日趋谨慎和保守，这主要是由于中国对气候问题的认知发生较大程度的变化，开始由“单维”逐步转向“多维”。(12)
1.气候问题的经济涵义增大。在这一阶段，中国日益清晰地认识到，应对气候变化不仅关系到“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”(13)这一长远目标，而且更直接影响到每个国家尤其是发展中国家经济发展和人民生活水平提高的近期目标。尤其是在《京都议定书》签订以后，关于清洁发展机制、信息通报、技术转让以及能力建设等“技术性问题”的谈判无不涉及国家经济发展战略，影响其未来经济发展空间。在这种背景下，中国不得不把气候谈判纳入到其整体的宏观经济发展框架之中，尽力探究气候问题背后隐藏的经济内涵，防备陷入西方发达国家的“减排陷阱”之中。1998年，国务院成立国家气候变化对策小组，组长由时任国家发展计划委员会主任的曾炎培担任，该委员会也接替中国气象局成为国家协调气候变化政策的牵头单位。这一机构变革和任务交接表明中国政府对气候问题“经济涵义”认知的深入和重视的增强。
2.气候问题的政治内涵加剧。《公约》第4.3、4.4以及4.5条款规定附件二所列的发达国家需要向发展中国家提供资金支持和技术援助，以帮助发展中国家履行公约规定的义务以及应对适应气候变化所需要的资金和技术。《公约》特别强调，“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行本公约，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展以及消除贫困是发展中国家缔约方首要和压倒一切的优先事项”。(14)但《公约》生效后，发达国家在向发展中国家提供资金和技术援助方面更多是“口惠而实不至”，远未达到《公约》的要求，而且多次违背“共同但有区别的责任”原则，要求发展中国家承担减排责任。虽然发达国家内部在具体的减排目标和减排方式方面有较大分歧，但在要求发展中国家承担一定具体限控义务方面却不无一致。在1998年召开的《公约》第四次缔约方会议上，发达国家要求发展中国家承担减排或限排义务，在议程草案中提出“自愿承诺”这一议题，并企图利用对发达国家义务进行第二次评审的机会启动对发展中国家义务评审程序，诱使发展中国家承担量化减排或限排义务。上述的各种新情况，都加剧了中国的隐忧和担心，即西方国家借应对气候变化来控制或遏制发展中国家的发展，自觉或不自觉地把气候问题提升到更高的“政治斗争层面”。因此，中国在国际气候应对问题上表现出了较大的警惕性和敏感性。
3.气候问题的外交较量凸显。自1990年国际气候谈判正式启动以来，中国代表就用谈判技巧来弥补其应对气候问题上的准备不足。但把气候问题作为一场真正的“外交仗”来打，则是在气候谈判的第二阶段表现得最为淋漓尽致。譬如，中国在这一时期把维系“G77+中国”谈判方的团结和统一作为气候谈判中的极为重要的目标。通过“G77+中国”机制，中国努力维持发展中国家的内部团结，防范任何可能导致机制内立场分歧因素的出现，尽力保持国际气候谈判中“南北阵营”的基本态势。另外，中外关系尤其是中美关系也成为这一时期影响中国气候态度的重要因素。20世纪90年代中期以后，随着中国实力的上升和国际竞争力的增强，中美之间在诸如“入世”谈判、台海冲突、最惠国贸易地位以及中国驻南联盟使馆被炸等外交问题上纠纷不断，尤其是克林顿政府曾明确提出要将气候谈判与中国“入世”挂钩考虑。相关外交问题的“外溢性”不可避免地影响中国对国际气候合作的态度，增加了中国在气候谈判过程中的敏感度和警惕性。
对气候问题经济、政治及外交内涵的“多维度”认知，使中国真切地感受到应对气候变化涉及利益的广泛性、长远性和复杂性，有必要从战略高度认真审视，谨慎应对。
活跃、开放参与阶段(2002-)
经过激烈交锋并相互做出重大妥协之后，谈判各方在2001年7月《公约》第六次缔约方会议续会，即波恩会议上，通过了具有里程碑意义的《京都议定书》，随后又在马拉喀什会议上完成相关后续技术性问题的谈判。2005年2月16日，《京都议定书》生效并进入实际运行轨道。至此，国际社会为防止全球变暖迈出了坚实的一步，进而拉开了后京都气候谈判的序幕。总体来说，2002年以后，中国参与国际气候谈判的态度明显趋于活跃和开放，在推动《京都议定书》的签署、生效以及开启后京都气候谈判方面均发挥了积极有效的作用。
(一)具体表现
自2002年以来，中国参与气候谈判的态度较之前有了质的超越和提升，不仅提高了对《公约》、《京都议定书》及其他国际气候机制的认可度和参与度，而且把应对气候变化纳入到国家可持续发展战略框架和社会经济发展的总体规划之中，并注重对气候问题相关法律文件的制定、实施与完善。
国内方面，中国认真履行在《公约》和《京都议定书》下的义务，先后颁布《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》、《中国应对气候变化国家方案》、《中国应对气候变化科技专项行动》和《中国应对气候变化的政策与行动》等相关的法律法规文件。与此同时，切实加强应对气候变化工作的领导，成立国家应对气候变化领导小组，负责制定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。此外，中国还通过制定和修订节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等相关的法律法规来推进国民经济和产业结构的调整，推动新能源和可再生能源的发展，优化产业能源结构，鼓励节能，提高能效，加大减排力度，提高适应能力，将应对气候变化纳入到国家可持续发展战略框架和社会经济发展的总体规划之中。2009年12月25日，在哥本哈根会议开幕前两周，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，明确提出将“到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法”。(15)
在国际上，中国在履约机制、谈判渠道以及发展中国家义务承担等问题上的态度日益灵活和开放。就履约机制来看，中国由原先的保守、怀疑转为积极支持和广泛参与，认为国际社会“应采取各种措施，包括使用碳交易市场的机会，尽力提高减排措施的成本效益，促进减排措施的实施”。(16)在气候谈判渠道上，中国政府也完成了由“沿着公约所确立的原则和目标、沿着议定书所开启的航程坚定地走下去，是我们唯一正确的选择”(17)到“要坚持把《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》作为气候变化国际谈判和合作的主渠道、其他倡议和机制作为有益补充的安排”(18)的转变，日益重视其他倡议与合作机制的补充性作用。在发展中国家“自愿减排承诺”方面，中国由过去的坚决反对转变为积极支持，呼吁发展中国家根据自身情况采取减排行动，共同应对气候变化。2009年9月22日，胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上首次明确提出中国的后京都气候目标，即要“加强节能、提高能效工作，争取到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年有显著下降；大力发展可再生能源和核能，争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15％左右；大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米；大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术”。(19)2009年12年18日，温家宝总理在哥本哈根气候变化会议领导人会议上再次明确承诺中国的后京都温室气体减排目标，即“到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％”，并宣布中国的温室气体减排是自主减排，减排目标的实现“不附加任何条件，不与任何国家的减排目标挂钩”。
(二)原因分析
进入21世纪以后，中国外交总体上明显呈现出积极、活跃和开放的新特征。气候外交作为总体外交“多棱体”中的一面，必然呈现其总体面貌，成为同期中国融入国际社会、参与国际事务的一个“缩影”。具体来说，其影响因素主要包括以下几个方面：
第一，国际气候谈判格局的发展变化。
随着2000年国际海牙会议谈判的失败和2001年美国布什政府宣布退出《京都议定书》，国际气候谈判格局和形势发生了巨大转变，气候谈判陷入了一种类似“囚徒困境”的博弈，气候谈判各利益攸关方之间矛盾日趋尖锐，表现为发达国家和发展中国家之间在减排责任、碳汇利用、遵约程序以及发达国家对发展中国家资金和技术援助等问题，国际社会迫切需要“在妥协中为打破僵局寻求一条可行的解决途径”。(20)在这种情况下，为了实现国际气候治理的最终目标，防止国际气候治理机制和模式的彻底失败，需要像中国这样的气候谈判领域的“关键方”调整其原先的气候战略和立场态度，大力推进处于“囚徒困境”中的国际气候谈判进程。
第二，对气候问题认知的进一步深化。
应对气候变化，减少温室气体排放，走低碳经济发展道路符合全人类的共同利益，是人类社会经济发展的必然趋势和走向，符合可持续发展的战略理念。2002年9月约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议之后，如何在可持续发展战略框架下考虑减缓和适应气候变化问题成为国际气候谈判的新思路。随后，《公约》第八次缔约方会议通过的《德里宣言》也呼吁要在可持续发展的战略框架下应对气候变化。在此背景下，中国政府认识到，通过把应对气候变化纳入国家可持续发展战略框架和社会经济发展整体规划之中，不仅有利于建立资源节约型和环境友好型社会，而且可以通过参与双边或多边气候项目获得促进中国可持续发展的资金和技术，同时借鉴和学习西方的低碳发展理念和经验，促进国内经济发展模式和发展理念的创新和转变。
第三，中国“自我定位”的转变。
进入21世纪以来，随着国家实力的增强和国际地位的提高，中国开始以更加积极、务实和开放的态度来参与国际事务，力求建构、改造或重塑国际社会制度，不仅要打造“世界的中国”，更要构造“中国的世界”。国际气候制度的“新生性”及国际气候治理发展趋势的“不确定性”为中国积极参与谈判、铸造中国烙印提供了良好的契机和平台。特别是在国际金融危机中中国作用的凸显，国际社会对中国的期望值也日益增大。气候问题上“负责任大国”的定位，既是他者的一种责任期待，又是自我的一种身份诉求，更是一种形象定位，三者的结合必然决定中国在应对气候问题上日益活跃、开放的姿态。
第四，中国的国情使然。
由于人口基数、发展阶段、能源结构以及产业结构等多方面的原因，目前中国已经成为世界上第一大温室气体排放国，且排放增势仍将持续。伴随美国在2001年宣布退出《京都议定书》进而成为众矢之的，作为“负责任大国”的中国，其气候立场和态度骤然成为举世瞩目的焦点，“中国已经成为国际气候论辩中的一个关键词”。(21)而且，近几年中国沿海海平面上升、西北冰川面积减少、春季物候期提前等自然灾害现象频繁发生，国民经济和现代化建设因此遭受的损失也与日俱增，气候变化已经严重影响到中国的自然生态系统和经济社会系统的安全和平衡。国际和国内的“气候压力”都迫使中国以更加高瞻的姿态积极应对气候变化。
2002年以后，影响中国气候态度的因素相对多元化，除了对气候问题认知的进一步深化外，中国开始站在更宏观、更全面、更理性的高度来看待和应对气候变化，气候外交作为总体外交“多棱体”的一面，表现出中国外交日趋走向成熟和稳健。
纵观中国参与气候谈判的历程，可以看出，中国气候立场的演变经历了被动积极、谨慎保守以及活跃开放三个不同发展阶段，且不同阶段气候立场的演变都与对国家利益的认知密切相关。国家利益具有客观性，是实实在在的东西，但对国家利益的界定带有较大的主观性，受到知识、信息和认知等多种因素的影响和制约。由此不难理解，中国在不同阶段的气候立场虽然均基于当时国家利益的选择，但其态度却迥异。当然，中国气候立场演变除了受战略性因素的影响，还受到策略性因素——外交灵活性——的制约。坚持原则性和灵活性的统一是贯穿于中国气候外交的重要方针，但在不同阶段，中国对气候外交灵活性的把握不尽相同。在后京都谈判阶段，尤其是在刚刚结束的哥本哈根会议上，中国表现出了最大限度的灵活性，为推动《哥本哈根协议》的达成，中国除主动提出气候目标和自主减排外，在“三可原则”(22)、援助资金来源(23)等问题上也表现出高度的灵活性，从而避免了会议的失败。
注释：
①有国内学者根据国际气候制度本身的发展演变，认为中国参与国际气候谈判的立场可分为三个阶段：《联合国气候变化框架公约》签订及生效阶段(1990-1994年左右)，《京都议定书》的签订及生效阶段(1995-2005年左右)，以及后京都谈判阶段(2005-)。参见[挪威]唐更克、何秀珍、本约朗：《中国参与全球气候变化国际协议的立场与挑战》，载《世界经济与政治》，2002年第8期，第35～37页。但仔细审视会发现，中国参与国际气候谈判立场的发展演变虽然跟国际气候制度本身发展演变紧密相关，但并非完全吻合，我们需要找出最符合现实情况的阶段划分。
②国务院环境保护委员会秘书处：《国务院环境保护委员会文件汇编》，中国环境科学出版社1995年版，第249页。
③同上，第359页。
④庄贵阳：《后京都时代国际气候治理与中国的战略选择》，载《世界经济与政治》2008年第8期，第9页。
⑤国务院环境保护委员会秘书处：《国务院环境保护委员会文件汇编》，第254页。
⑥同上，第255页。
⑦国务院环境保护委员会秘书处：《国务院环境保护委员会文件汇编》，第522页。
⑧《中国代表在京都会议上发言：阐述我对全球气候变化立场》。http://web.peopledaily.com.cn/9712/10/current/newfiles/g1010.html
⑨《中国代表团团长刘江于1999年在气候变化公约第五届缔约方会议上的发言》，中国气候变化信息网。http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=3876
⑩王之佳：《对话与合作：全球环境问题与中国环境外交》，中国环境科学出版社2003年版，第100页。
(11)[挪威]唐更克、何秀珍、本约朗：《中国参与全球气候变化国际协议的立场与挑战》，第37页。
(12)中国社会科学院陈迎曾在其文章中将中国对气候问题的认识划分为三个阶段，即注重环境含义阶段、注重政治含义阶段和注重经济含义阶段。笔者在文章中虽然也提到了气候问题的“经济涵义”和“政治内涵”，但与其在具体内容、关注重心和探析视角方面有很大不同。
(13)《联合国气候变化框架公约》(中文版)，第2条。http://unfccch.int/resource/docs/convkp/convchin.pdf
(14)《联合国气候变化框架公约》(中文版)，第4.8条款。http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convchin.pdf
(15)《国务院会议研究决定我国控制温室气体排放行动目标》，新华网，2009年11月26日。
(16)http://unfccc.int/files/meetings/cop_15/application/pdf/cop15_cph_auv.pdf
(17)《中国代表团团长刘江部长在气候变化公约第六次缔约方会议上的发言》，中国气候变化信息网。http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=3875
(18)《胡锦涛在经济大国能源安全和气候变化领导人会议上的讲话》，新华网，2008年7月10日。
(19)《胡锦涛出席联合国气候峰会开幕式并发表讲话》，中国日报网，2009年9月23日。
(20)陈迎：《全球气候变化政治较量升温》。http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2007-12/07/content_33679989.htm
(21)庄贵阳：《后京都时代国际气候治理与中国的战略选择》，第10页。
(22)三可原则(MRV)，即对温室气体排放的可测量、可报告、可检验。中方先前强调中国的减排目标为自愿性质，不接受“三可原则”，也不接受变相的“三可”，但在最后达成的《哥本哈根协议》中，中国和发展中国家同意在确保国家主权得到尊重的前提下，交流相关信息，接受一定程度的减排监督。
(23)中国和发展中国家先前要求发达国家提供的援助资金主要来自政府公共基金，但在最后达成的《哥本哈根协议》中，中国和发展中国家认可了资金来源渠道的广泛化，包括政府资金和私人资金、双边和多边筹资，以及其他资金来源。