基本解决民办教师问题面临的经济困境与对策，本文主要内容关键词为：民办教师论文,困境论文,对策论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08：G40—054文献标识码：A
文章编号：1003—4870（2000）01—0047—04
在1994年的全教会上，党中央、国务院明确提出了“争取到本世纪末基本解决民办教师问题”的目标，即通过贯彻落实“关、转、招、辞、退”五字方针，逐步取消民办教师这种与社会主义市场经济体制不相适应的用工制度。民办教师走过了近半个世纪的历程，是我国穷国办大教育的历史产物。它经历了50年代的产生形成、50年代末至60年代中期的畸形发展、文革期间的极度膨胀、改革开放后的清理整顿逐步减少等历史时期。据统计，到1977年底，全国民办教师数量达到了近500万，占全国中小学教师总数的50%；1992年全国民师总数虽下降到240万， 但占全国中小学教师的比例仍然高达26%；现在全国民师还有100 多万。半个世纪来，民办教师为发展和巩固我国基础教育这一千秋基业，为推进农村九年义务教育的普及作出了不可磨灭的贡献。随着我国经济的发展，社会的进步，特别是社会主义市场经济体制的建立，对中小学教育质量提出了新的要求，进而对中小学教师队伍的素质及其规范化建设和科学化管理提出了新的更高的要求。但是，由于民办教师的农民身份、先天素质不高、特殊的经济待遇政策等等，使民办教师难以适应这一新的更高的要求，民办教师这种用工制度的不合理性及其弊端越来越突出。到本世纪末基本解决民办教师问题，这是党中央、国务院推进农村教育发展的一项重大决策，是加强农村学校教师队伍建设、保“两全”的重大举措，是我国民办教师工作指导思想的重大转变。为保证这一目标的实现，1997年9月7日，国务院办公厅专门发出了《关于解决民办教师问题的通知》（国办发[1997]32号），对全国解决民办教师问题的工作进行了统一的部署，这标志着基本解决民办教师问题的工作进入到了关键阶段。本文结合湖北的情况，就当前基本解决民办教师问题所遇到的经济困境及对策谈点看法。
一、当前基本解决民办教师问题面临的经济困境
1.民师工资偏低，经济待遇难以提高
国家有关文件规定，民办教师应与公办教师同工同酬，条件不具备的地方，民师的工资不得低于公办教师工资的2／3，不得低于当地农民的年均纯收入。民办教师的工资由国家补助和集体自筹两部分组成。国拨部分各地标准不一。70年代末至80年代，湖北省民师工资国拨补助标准为小学民师每人每月17.5元，中学为22.5元。1994年统一调整为每人每月38元，其中山区的民师根据有关政策享受每月10元的山区补助。民师工资的国拨补助部分虽然低但还是比较稳定的。民师工资的集体自筹部分各地的差异很大，难以进行统计说明。调查表明，许多地区在1994年前后，集体自筹部分一般每月在50元左右不等。近两年增长比较快，经济条件好一点的地区，自筹部分可达每人每月150元左右， 差一点的地区也在100元左右。但总的来说， 真正做到民师与公办教师同工同酬的地区是比较少的，有的地方民师的工资连公办教师工资的2／3都没有达到。据对湖北15000多名民师的调查，约有1／3 民师的月工资收入每月不足100元。除了工资低以外， 还有一个突出的问题就是许多地区民师的工资难以及时兑现，工资被拖欠是常事。造成民师工资低并难以及时兑现的主要原因，是有关民师的工资政策没有得到很好的贯彻落实。民师的工资原则上实行乡筹县管乡用，但现受分级办学分级管理体制的影响，许多地区由于财政困难，把民师工资的统筹权下放到了乡一级，有的甚至是村一级，这使得民师的工资按时足额兑付失去了宏观调控的基础，缺乏保证，至于提高就更难了。另外，有关政策规定，农村教育费附加首先用于保障民办教师的工资，但由于多种原因，这一政策在许多地区并没有得到很好的落实。民师的收入低，极大地影响了民师的工作与生活。随着物价的上涨，生活水平的提高，民师的收入更是入不敷出。一部分民师在生活的压力下，工作的积极性受到了挫伤，导致教学质量难以得到保证和提高。这也使得绝大部分民师都渴望早日转为公办教师，而“民转公”指标又十分有限，“民转公”也不可能一步到位，由此引发的一系列矛盾非常集中和尖锐，给学校的教育工作和社会的稳定都带来一定的负面影响，给基本解决民师问题平添了许多障碍。
2.地方财政压力大，“民转公”难以进行
为了妥善解决好民办教师问题，国家先后提出了“减少数量，提高质量，改善待遇，加强管理”的指导思想和“关、转、招、辞、退”五字方针。按照国家的有关精神和政策，各地在坚决关住新增民办教师口子的基础上，解决民办教师问题的重点和首要途径是将其转为国家公职人员，使其与公办教师同工同酬，并具有同等的政治身份，即落实五字方针中的“转”字，“民转公”是解决民师问题的主渠道。根据基础教育分级办学、分级管理的原则，以及国务院办公厅[1997]32号文“统筹解决民办教师问题实施地方责任制”的精神，“民转公”所需要的大笔经费，必须由地方财政负担。近两年来，许多地区根据中央的精神，纷纷加大了“民转公”的力度，有的在国拨劳动指标的基础上，还挤出了一部分地方劳动指标用于“民转公”，使民师数量下降很快。但由于民师队伍的基数太大，对一个地区来说，要在一年内一下子接受成千上万的“民转公”人员，其财政的压力是相当大的，尤其是那些财政状况本来就不太好的边远地区压力就更大了。湖北省现有民师6万多人， 从湖北的经济条件来盾，要在一年内解决这数万之众的“民转公”问题是不可能，只能按计划解决其中一部分优秀者。湖北省麻城市是革命老区，按照解决民办教师问题的规划，从1995年起每年必须“民转公”300 人，这需增加工资开支约150万元，2000年后，仅“民转公”一项， 每年财政就净增750万元的工资支出。 这对一个连现有公办教师工资及时兑付都有困难的穷市来说， 其财政压力是相当大的。 鄂西北的郧西县1996年财政收入只有2618万元，教育财政拨款本来就很少，难以满足全县教育的需求。而这种情况下还要承担848名民师的“民转公”任务， 其财政压力之大就可想而知了。像麻城市、郧西县这种情况的县市在全国并不鲜见。这也是有的地方不要或少要国家“民转公”指标、“民转公”这一主渠道作用发挥不够，整个解决民师问题的工作进展缓慢的主要原因。
3.中师培养经费不足，民师招生计划难以落实
中等师范学校定向招收一定数量的民办教师，是基本解决民办教师问题的另一重要途径。国家有关文件规定，要“进一步扩大师范学校定向招收民办教师的数量，全国中等师范学校每年定向招收民办教师的数量要达到中师招生总数的20%以上，有条件的地区要争取达到30%以上。全国平均每年定向招收民办教师3—4万人”。但具体到全国各地，情况很不平衡。湖北省中等师范学校近几年每年招收的民办教师数约2000人左右，仅仅只占招生计划总数的10%，离国家规定的要求还差得很远。究其原因，主要是中师国拨培训、培养费不够，不得不用招收民师的计划去招收自费生，以维护学校的正常运转。中等师范学校招收民办教师的计划难以落实，自然而然地使民师数量下降速度减缓，“民转公”的压力进一步加大，地方财政压力也就不可避免地随之增大了。另外，现在在册在岗的民办教师，都是1986年12月31日以前的从教者，其年龄最小的也在30岁左右。这样许多民师已不适合接受中师教育了。这就使得通过中师招生来改变民师身份，减少民师数量的作用变得十分有限。
4.民办教师福利基金基数少，难以适应民师离岗退养的要求
辞退不合格民师，鼓励部分民师离岗退养，是基本解决民师问题的又一重要途径和手段，特别是离岗退养在当前适应对象更广，作用更大。但辞也好，退也好，都必须要有良好的经济基础作保证。辞，必须一次性付给被辞退者一笔数目不小的生活费；离岗退养，必须按月发放退养金。现在在册在岗的民师，都是经过几番激烈竞争后留下来的，并有十多年甚至几十年教龄的人，一般都是合格的。除极少数违规、违法者能被辞退外，大多数民师都不可能用辞退的办法来解决。有些地方采用了一刀切的办法，一次性辞掉了所有民师。这种办法虽然简单，但在当前的形势下，一是财政压力骤然增大，难以承受；二是广大民师感情上难以接受，容易引起民师的抵触，甚至导致社会的不稳定，事实也是如此。可行的办法还是在转、招的基础上，鼓励部分民师离岗退养。
根据国办发[1986]69号和原国家教委、财政部、人事部教计字[1988]100号文件的精神，许多地区相继建立了民办教师福利基金。 民办教师福利基金的建立使民办教师的福利待遇、医疗保健和老有所养等问题的解决有了一个可靠的保障。但现在的一个突出问题，是民办教师福利基金的基数甚少，难以适应民师医疗保健和退养等方面的需求。1996年，湖北已有31个县市524个乡镇建立了民办教师福利基金， 福利基金额达2486.57万元。从绝对值来看，这个数目是相当可观的， 但相对来看，每位民师也只有400元左右，可谓是杯水车薪，解决不了大的问题。另一个突出的问题，是许多地方还没有或无力建立起民办教师福利基金。随着时间的推移，民办教师的老龄化问题日益突出，再加上民师长期工作在教学条件和生活条件都十分艰苦的地方，民师伤残病弱的问题也越来越多，许多民师已不符合转、招的基本条件，这就使得民师的离岗退养问题越来越突出。在地方财政压力大的情况下，如果福利基金不解决好，解决民师问题的工作将受到很大的制约。
5.培训经费短缺，民师队伍的整体素质难以提高
基本解决民办教师问题的内涵包含两个方面：一方面是通过“转、招、辞、退”，减少民师的数量，并将其中优秀者的农民身份转为国家公职人员，使其与公办教师同工同酬，并享有同样的政治待遇；另一方面是要提高在岗民师包括以前是民师，现在已经转为公办教师的人员的思想政治素质与业务素质，充分发挥他们在“普九”中的作用，巩固基础教育的成果，推动农村教育的改革与发展。第一方面的任务，主要是通过“民转公”和中师招生来完成；第二方面的任务，则必须通过培训、培养来完成。据调查，1996年湖北省民办教师队伍在业务素质上的缺陷主要表现在三个方面：（1）学历结构重心偏低，全省114416 名民办教师中，本、专科毕业的仅占4.88%，有近20%的民办教师没有达到规定的学历；（2）10多万民办教师中，由于先天不足， 绝大部分没有学习过教育学和心理学理论知识，没有接受过专业训练；（3）专业技术职务结构重心也偏低。全省民办教师中，特级教师和中学高级教师的比例为零，中级职称的比例也只占20.49%， 有些边远贫困地区还达不到这一比例。由此可见，民办教师队伍的培训任务是十分紧迫和艰巨的。但调查表明，各地进行有计划、有组织的培训提高工作还没有很好地开展起来，主要原因就是培训经费短缺。许多民办教师自发地参加了函授、自考等形式的培训，自我提高的积极性较高。但由于民办教师的经济收入很低，使其积极性也受到很大的制约。如何筹措民师的培训经费，建立民办教师培训网络，有组织、有计划地培训民师，的确是当前解决民办教师问题过程中的一项十分紧要的工作。可以说，即使民办教师的身份转变了，但如果素质没有得到提高，仍然不能发挥多大的作用，党和国家基本解决民办教师问题的目的也就没有完全达到。
从上述几个方面来看，当前基本解决民办教师问题的确处于相当严重的经济困境。
二、走出经济困境的对策
1.要加强宣传，提高认识，统一思想
民办教师是我国中小学教师队伍的重要组成部分。长期以来，广大民办教师为发展我国农村教育事业作出了重大贡献。党中央、国务院提出“争取在本世纪末基本解决民办教师问题”，一方面说明了党和政府对民办教师历史功绩的承认，体现了党和国家对民办教师的重视和关心；另一方面也反映了广大农村中小学教师队伍规范化、法制化建设和科学管理的需求，以及大面积大幅度提高教育教学质量的需求。但有些地区、部门和个人看不到这些，或认为民师还可以长期存在，或认为民师没有什么了不起，不需要花那么大的力气来解决他们的问题，等等，在思想上存在着许多模糊甚至是错误的认识，缺乏对基本解决民师问题的政治意义与现实意义的深刻领会。这也是使民师工作遇到许多阻力和困难特别是经济困难的重要原因。近几年我国先后颁布了《义务教育法》、《中国教育改革和发展纲要》、《教师法》、《教育法》等。在这些法规文献中，对教师的素质、职责、义务、待遇等作出了明确的规定，努力解决民办教师问题，实际上是依法办事。因此我们在实际工作中要加强对党和国家的有关政策及法规的宣传，消除那些不利于解决民办教师问题的错误认识，各部门各地区要把思想统一到党和国家的政策上来。只有提高认识，统一思想，依法办事，才能为解决民师问题走出经济困境创造出良好的社会环境。
2.发挥国家和地方两级财政主渠道作用
1995年以来，国家每年拨出20万个劳动指标用于“民转公”，但这些指标是不带经费的，所需费用全部由地方财政负担。这无疑加重了地方财政的压力，也使地方政府很难在国家指标的基础上，挤出地方劳动指标和经费来加大“民转公”的力度，现在在解决民办教师问题的最后阶段，国家不能“只请客不掏钱”，在给地方“民转公”指标的同时还应当拨付一定的解决民办教师问题的专款，对那些财政确有困难的地方给予财政补助，充分发挥国家和地方两级财政的主渠道作用。解决民师问题是国家和地方政府的共同责任，地方只搞“等、靠、要”，或国家把责任全部转嫁给地方都不利于最终妥善解决民师问题。实行国家和地方财政合理负担，各负其责，这是摆脱经济困境，加快解决民办教师问题整个进程的关键措施。
3.征足、管住、用好农村教育费附加款
许多地方的经验表明，依法征足、管住、用好农村教育费附加款，是缓解财政压力，筹措妥善解决民办教师问题所需资金的重要途径。湖北省郧西县是全省38个贫困县中最穷的县之一。全乡1996年应征收教育费附加款133011元。若民师工资按公办教师工资标准计算，29名在册民师工资共需118758元。两项相抵，还余14253元。 贫困县的贫困乡镇尚能如此，其它条件较好的乡镇和县市是不应该有什么大的问题的。其中的关键是看“农村教育费附加应首先保证支付民办教师统筹工资”等经济政策是否得到了落实。现在许多地方之所以财政压力大，一个重要的原因就是农村教育费附加一是没有征足，有的地方欠帐很多；二是没有管住，许多地方缺乏一套完整的管理制度；三是没有用好，许多地方挪用现象相当严重，有的地方还是由政府出面挪用的。按照国家有关政策，农村教育费附加必须实行乡征县管，专款专用。只有这样才能真正缓解由解决民师问题所带来的地方财政压力。因此，地方政府和有关部门在农村教育费附加的征收、管理、使用上应加大工作力度，以切实巩固和加强解决民办教师问题的经济基础。
4.努力筹措民办教师福利基金
在解决民师问题的最后阶段，100 多万民办教师不可能全部转为公办教师，“民转公”政策只适合于优秀的民师；也不可能都通过中师招生来解决，中师招生政策只适合于年轻的民师。通过“转”和“招”，只能解决一部分问题，大多数民师最终只能通过“辞”和“退”来解决。根据有关政策辞掉不能胜任教育教学工作的民师和违规违纪者，鼓励民师主动离岗辞职，鼓励够条件的和年老病弱的民师离岗退养，直至最后一刀切辞退所有剩余民师，将成为最后阶段解决民师问题的主要途径和方式。这就要求民办教师福利基金要发挥应有的作用，使辞和退的民师有一定的经济保障。民师只有在得到经济保障的前提下，才可能比较愿意接受离岗退养和最后的辞退，从而为最终解决民师问题创造条件。现在的问题，一是民师福利基金还没有普遍建立；二是基金数量太少，解决不了多大的问题。当务之急就是要努力改变民办教师福利基金数量少、来源单一的局面，多渠道筹措民办教师的福利基金，没有建立基金的地方要尽快建立基金。基金除了地方财政补一点，民办教师国拨补助费中挤一点，民师个人捐一点外，还应当对民师的历史贡献与现实作用进行广泛的宣传，努力争取社会各界的同情、理解与支持，通过社会募捐来增加民办教师的福利基金。民办教师为我国的教育发展与社会进步作出了巨大的牺牲与贡献，社会有责任和义务参与民师问题的解决工作，替国家和政府分忧。我们应当建立一种有效的机制和管理手段来吸纳社会各方面的资金，以扩大基金的来源。民办教师福利基金的增加，将有助于减轻“民转公”的压力，进而为最终解决民师问题创造条件。
总的说来，经费问题是一个带根本性的问题。如果经费问题解决不了，解决民办教师问题的进程将受到影响，“争取在本世纪末基本解决民办教师问题”的目标也就不可能完全实现。因此，当务之急，是要采取切实有力的经济措施，促使解决民办教师问题的工作步出经济困境。