教育资源的合理配置及有效利用是缩小基础教育质量城乡差异的根本保证，本文主要内容关键词为：教育资源论文,城乡论文,教育质量论文,差异论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基础教育是对儿童和青少年实施的一定年限的一般教育或普通教育。其目标是提高国民素质，为经济建设和社会需要服务。为此党中央、国务院要求：在本世纪末基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。要实现这个目标，必须使农村、城镇的基础教育齐头并进，特别要使占我国人口总数80%的农村达成这个目标才行。然而，一个不容忽视的事实是：基础教育的发展很不平衡。农村教育，特别是农村基础教育的质量与基础教育的目标要求还存在着一定的差距，和城镇相比，存在着明显的差异。造成这种差异的根源是什么？如何来解决之？本文试图从教育经济学的角度进行分析。
一、基础教育质量存在的城乡差异引起的不良后果
国际上通常采用三个指标来衡量基础教育的发展水平。第一，学生方面的，如在校率、入学率、辍学率、毕业率等。第二，学校提供学习条件方面的，如班额、教师、教学设备、校舍等。第三，学生入学方便状况，如儿童上学距离等[1]。其中第一指标用于衡量教育成果的质量；第二、三指标则衡量教育资源投入的水平。
这里就学龄儿童就学情况的比较，来看看基础教育质量上的城乡差异。从全国的情况看：（见下表）
全国学龄儿童就学情况城乡比较表（1991—1992学年） 单位：%[2]
小学（7—11岁）初中(12—14)
净入学率 毛入学率 在校率 净入学率 毛入学率 在学率
全国城市94.2 121.0 95 55.6153.9100.0
全国农村84.1 127.790.7 25.4 64.9 99.6
从上表可以看出，我国城市小学净入学率和在校率分别为94.2%和95%，而农村仅为84.1%和90.7%，城市分别高于农村10.1和4.3个百分点；初中净入学率城市高于农村30.2个百分点，在校率高0.4个百分点。
从四川的情况看：（见下表）
四川学龄儿童就学情况城乡比较表（1994学年初报表统计）[3]单位：%
从上表可以看出，小学阶段农村的入学率、在校生率、毕业率分别比城镇低3.51、4.27、0.51个百分点；初中阶段，从招生数到在校生数到毕业生数各自占其总人数的比率看，城镇比农村分别高出15.3、13.9、10.5个百分点。可见，基础教育质量存在着明显的城乡差异。这种差异的存在，必将影响基础教育目标的实现，必将导致就业的城乡差别，从而事实上形成新的不合理的社会分工。
二、教育资源配置的不合理及其利用效率不高是农村基础教育质量差于城镇的根源
教育资源的合理配置，必须要有完善的教育投资体制作保证。然而：
（一）现行教育投资体制存在的弊端正是导致教育资源配置不合理的根源，以致投入上产生了城乡差别，从而使基础教育质量产生了城乡差异。
目前，我国现行的基础教育投资体制，是80年代以来，根据财政体制和教育管理体制改革的总体要求而建立起来的一种以分散管理为主的投资管理体制。其内容和特点是：实施基础教育的经费来源，按财政划分收支、分级包干的体制要求，主要由地方政府负责筹集和提供；上级政府（主要是省级政府）除了在业务上对基础教育的实施进行统一管理和指导外，只对中、小学教育提供少量专项补助。这有利于打破过去那种统收统支、高度集中、管理僵化的分配格局，从而调动地方政府和社会大力兴办教育的积极性，增强初等教育管理与发展的灵活性。但是，把基础教育的投资支出全部下划到地方财政——城市是市财政，农村是县、乡财政，由地方政府全部负责和安排对基础教育的投资，等于把实施基础教育的责任和义务全部交给了地方政府，从而使基础教育的普及与发展只能取决于各地区的经济发展和地方政府的财政收支状况。由于各地区的经济发展总是不平衡的，总存在着一定甚至是比较悬殊的差距，各地区的财政收入水平及各地区对基础教育的投资能力自然各不相同，落后和不发达地区的基础教育也因此不可能得到有效的投资保障[4]。客观上便形成了教育资源配置的不合理性。
人力资源配置上的城乡差异，就是一个典型例子。
人力资源包括：教学人员、行政人员、工勤人员等。从教育资源投入的角度讲，这里的人力资源主要指教职工。其中教师的知识结构、年龄结构、能力结构不论从质上，还是从量上的投入，城乡存在着明显的差异。“按照1984年原教育部颁发的各级各类学校教职工编制定额标准，初步匡算全国城镇中小学约超编50万人。农村中小学公办教师缺编220万人，各地聘用民办教师顶编”[5]。我国现有民办教师201.7万，占全国中小学教师总数的22.81%，主要集中在一些边远贫困地区的农村[6]。他们的“月平均工资只有60—70元，仅相当于公办教师的二分之一。1985年以来，公办教师的收入结构发生了很大变化，福利、补贴、奖金在收入中占相当比重，很多民办教师却没有这类收入，而且物价上涨后，民办教师国家补助费标准一直未变”[7]。甚至出现“一些地区乡（镇）统筹部分随意性大，‘旱涝不保收’，工资待遇往往得不到保证，还有一些乡（镇）拖欠民办教师统筹工资甚至国家补助费的现象十分严重”[8]。“特别是1993年10月公办教师按新的工资标准套改之后，民办教师同工不同酬的问题更加突出”[9]。
另外，由于“中小学民办教师的工资或补贴是否提高，由各省、自治区、直辖市根据实际情况自行决定”。[10]这必然会因为各地区经济发展不同或由于其他人为原因而形成民办教师间待遇的差异。
“民办教师”成为边远贫困地区农村的特色，他们的待遇与公办教师有明显的差异，就是民办教师之间也有较大的区别。这是典型的教育资源配置不合理的结果。农村这样的师资状况，岂能保证农村基础教育的质量？
（二）对投入有限的教育资源利用效率不高，越是不发达地区，浪费越大，这直接或间接地影响农村教育质量的提高。任何教育过程，都是教育资源的消耗过程。而任何资源的利用和消耗，都存在着一个资源效能的发挥的程度问题。用公式表示：教育资源利用效率＝教育成果／教育资源消耗。由公式可以得出下面的关系：当教育资源消耗量一定时，教育资源利用效率越高，说明教育成果的质量越高；反之，教育成果的质量越低。在教育资源利用效率上，农村远远低于城镇。这表现在：(1)学校布局不合理，规模效益比较差。从四川城乡办学规模的比较可得到说明。（见下表）
四川班级、学校规模城乡比较表（1994学年初报表统计）[11] 单位：%
小学 初中
每班学生数 每校学生数每班学生数 每校学生数
城市、县镇 37.77 217.5045.77497.82
农村28.34 105.8043.21463.14
差 9.43
111.70 2.56 34.68
如表，城镇每班学生人数与农村相比，小学多9.43人，初中多2.56人；城镇每校学生人数与农村相比，小学多111.70人，比农村多1倍多，初中多34.68。农村学校的遍地开花虽在一定程度上缓解了学龄儿童入学难的问题，但学校布点多，规模小，班额不足，形不成一定的教学能力，师资、设施得不到充分的使用，办学的规模效益无从谈起。教师与学生比例也因此下降，工作量不够，造成人力资源的浪费。(2)由于种种原因形成的中小学学生辍学、留级现象的大量存在，也浪费了有限的教育经费。全国每年小学辍学的儿童约在3%，初中辍学率在7%以上，农村小学生的留级率高达20—25%。[12]这样，按正常入学率投入的年度教育经费，由于学生辍学而获益较小，又由于留级率高，使正常的投入又往往不够，需追加投入，从而造成浪费。(3)教育的成果——教育所培养出的学生，不能适应社会，不能为经济建设服务，也浪费了有限的教育资源，这种浪费比资源的闲置的浪费更大。这从前面的公式可以得到说明。现实中，由于现行基础教育的教材内容不同程度地存在脱离当地生产、生活实际，实用性差等问题，以致“年年都培养出一大批不懂技术，不会劳动，不善经营的‘农民新一代’”[13]。
三、教育资源的合理配置及有效利用是缩小基础教育质量城乡差异的根本保证
（一）完善现行基础教育投资体制，消除城乡差别，确保教育资源的合理配置和基础教育根本目标的实现。
1.建立相对集中的基础教育资源投入的管理体制。即由中央（省）和地方政府共同承担，其中中央（省）政府应在整个基础教育投资中承担相当的义务和比重。这样既可以避免高度集中管理体制中管得过死、不利于调动各级政府和社会对教育投资的积极性的缺陷，也可以消除高度分散管理体制不具有有效保障各地区义务教育均衡发展的固有缺陷和弊端，从而有利于义务教育投资的灵活管理与分配和基础教育的均衡、稳定发展[14]。
针对不同地区，采取不同办法。在经济发达的地区，因不存在经费紧张等问题，可仍实行原来的体制和方法，基础教育经费仍由县、乡共管，充分发挥乡财政的作用。在经济不发达或落后地区，则采取相对集中的管理体制，基础教育经费由市或县财政统筹管理、调配，直接安排给其下属的各个学校，以防止被中途截留或挪用。由于对中小学教育的投资主要是用于支付教师的工资，而教师工资的发放相对比较规范、稳定，因此这种专款支出可主要用于发放教师工资，这样做，不仅不会对学校经费的运用产生管理过死的弊端，反而有利于全国（全省）范围内为中小学教师创造一个大体相近的福利条件，既有利于改善贫困落后地区教师的待遇，也有利于加强对教师队伍的集中管理和调度，当然在实行这种方法的同时，应加强对现行教师队伍的整顿与管理，以保证教师队伍的精干和高效率[15]。
2.尽快出台有关教育投资的法规，使教育经费的筹措、支出有法可依，充分显示法律的权威性，以法约束和惩治地方政府在教育经费使用上的不规范行为，从而切实保证政府拨款的主渠道作用。在法规中，应规定教育经费在中央财政和省级财政支出中的比例，用于义务教育的经费应在教育总经费中单独立项等有关条款，各级地方政府也应制定出相应的法规、细则[16]。
3.中央增拨专款，重点投入贫困县。引导各级政府和社会资金投向薄弱环节，改善贫困地区办学条件。中央财政将在1995年和“九五”期间安排专款累计达到39亿元，重点投入列入国家“八七”扶贫攻坚计划的贫困县；部分投入经济确有困难、基础教育薄弱的县，实施“贫困地区义务教育工程”。中央专款与地方政府投入结合使用，加快贫困地区“普九”工作的完成[17]。
（二）在有限的教育资源投入的情况下，提高教育资源的利用效率，以提高农村基础教育质量，消除质量上的城乡差异。
1.建立教育过程中的最佳资源结构。
即在保证一定的教育质量和教育成果的前提下，教育资源——人力、物力、财力最合理的构成关系。这是发挥有限的教育资源，在运用中达到最大效果的必要前提。
2.确立合理的办学规模。在校生人数的多少，是反映学校规模大小的主要标志。办学规模合理，可以适当减少资源占用的消耗，降低培养成本，提高教育资源利用率。学校规模的适当扩大，有利于充分发挥教师和行政管理人员的职能潜力，提高校舍和基地使用面积的占用率及图书、实验装备，尤其是大型精密仪器的利用率，也有利于物质技术装备的协作共用。
3.遵循教育规律，提高教育资源的管理水平。教育资源管理的任务是：采取有力措施，保证教育资源结构的合理化、效能和效率的最佳化，为教学和科研服务，达到多出人才、多出成果的目的。要求必须遵循教育领域的各种规律和工作特点。比如学校以教学工作为中心，这就要求管理工作在人、财、物的使用方向上，充分体现为教学服务的鲜明特点。提高教育资源的管理水平，关键在于提高管理人员的素质和水平。
4.加快农村基础教育课程、学制和办学模式改革，使培养出的农村少年儿童能更好地适应农村经济和社会发展的需要。农村基础教育学校课程设置要以文化科学教育为主，在适当年级，因地制宜地渗透技术或职业教育内容；以分科课为主，适当设置综合课；以必修课为主，在初中阶段适当设置选修课；要有一定的课时保证学生的实践活动，即劳动实践和社会实践课，农村学生要适当参加农业劳动，学习农技知识。农村学校要进行适当减少必修课门数，增设选修课的试验。选修课要创造条件根据本地区经济发展的需要和学生本人的志向开设。农村中小学教材要在统一基本要求的前提下进一步实行多样化，提倡各地编写适应当地农村中小学需要的教材。
为配合农村基础教育课程改革，农村应因地制宜地选择好学制。解放以来，我国中小学基本上实行“六三”学制。从80年代起在六大实验区开始大规模实验“五四”学制。到目前为止，全国已有20多个省、自治区、直辖市在不同范围内实行“五四”制，按“五四”制小学就学的学生占小学生总数的40%，实施四年制的初中也已大量涌现。[18]
在学制、课程改革的基础上，应探索出适合本地实际、切实可行、行之有效的办学模式。成都市农村初中改革在这方面取得了较好的经验，总结出了四种“办学模式”。
第一种，温江县在初中分流教育中总结出的“边学习、边实践、边致富”的“三边教学模式”。特点是：乡镇政府制定人才需求规划，学校紧跟产业结构调整设置专业和课程，学生围绕专业需求学习知识、实践技能，并实际运用，产生经济效益。第二种，郫县的初中职业班和初中适当阶段分流的模式。它有利于实现农村初中教育由应试教育向素质教育转轨和基础教育的普及，有利于调动所有学生的积极性。第三种，大邑县敦厚乡的农科教三结合办学模式。由农委、科委、教委三家共同联合举办当地需要的专业，学校和专业班仍由乡镇政府管理，三个上级部门根据各自的工作性质承担一定的办学责任，共同为开发农村经济培养人才。第四种，初中毕业后到农校集中学习一年或一期专业技术的"3+1"模式。其对象是未能升入高中的初中毕业生，目的是趁他们还有学习需求的时候，强化他们的专业技能[19]。
这些模式，不失为目前在有限的教育资源投入的情况下提高农民子弟素质，从而提高教育资源利用效率的好的经验。也只有这样来办教育，才能收到如苏联教育经济学家斯特鲁米林所说的：办教育付出的经费所带来的经济效益，比一些建设所花的费用（如筑路、发电站、水坝等）收益大，增长额多的效果。这也是基础教育目的所在。
注释：
[1]《甘肃教育》1994年第4期，第5—7页。
[2]《甘肃教育》1994年第4期，第5—7页。
[3]1995.2四川省教育委员会计财处、信息中心编：《一九九四年四川省教育事业统一纲要》，第38、48、49页。
[4]余晓晨、苌景州：《走出义务教育投资管理困境的思路》，《教育研究》1994年4月。
[5]国家教委教育经费研讨组编：《教育经费与教师工资》，教育科学出版社1988年10月第1版，第12页。
[6]《人民教育》1996年第3期，第20页。
[7]《人民教育》1996年第3期，第20页。
[8]《人民教育》1996年第3期，第20页。
[9]《人民教育》1996年第3期，第20页。
[10]《人民教育》1996年第3期，第20页。
[11]1995.2四川省教育委员会计财处、信息中心编：《一九九四年四川省教育事业统一纲要》，第38、48、49页。
[12]周晓红：《我国义务教育投资的问题与出路》，《现代中小学教育》（长春）1995年第2期。
[13]游心超：《农村基础教育需要打什么样的“基础”——同周贝隆同志商榷》，《人民教育》1994年第4期。
[14]余晓晨、苌景州：《走出义务教育投资管理困境的思路》，《教育研究》1994年4月。
[15]余晓晨、苌景州：《走出义务教育投资管理困境的思路》，《教育研究》1994年4月。
[16]周晓红：《我国义务教育投资的问题与出路》，《现代中小学教育》（长春）1995年第2期。
[17]谢旭人：《中央增拨专款重点投入贫困县》，《人民教育》1996年第1期。
[18]李岚清：《在全国农村教育综合改革工作会议上的讲话》（摘要），《人民教育》1994年第12期。
[19]叶长坚：《坚持高质量“普九”，认真抓好农村初中教育改革，为农村达小康服务》，1995年10月在“全国农村初中教育改革和发展研讨会”上的交流论文。