选举权上的差别对待和农民的“国民待遇”——兼论《选举法》再次修改的必要性，本文主要内容关键词为：选举法论文,选举权论文,必要性论文,国民论文,差别论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出：农业人口是中国国民(公民)，但长期没有享受“国民待遇”
国民待遇的概念，最早是在1883年法国等13个国家于巴黎签署的保护工业产权的《巴黎公约》被提及并加以运用的。1947年在日内瓦通过的《关税和贸易总协定》(GATT)中，对国民待遇有了更明确的规定：对于从GATT缔约方进口的商品，不得征收高于对相同的国内产品所征的国内税和其他费用。1995年成立的世界贸易组织(WTO)继承并进一步发展了GATT关于国民待遇的规定：第一，将国民待遇原则从商品贸易扩大到了服务贸易和与贸易有关的投资问题上；第二，特别指出，有关知识产权的保护也适用国民待遇原则，从而将国民待遇原则的应用范围扩大到了商标权、专利权、版权等知识产权领域。
另外还有一点要指出的是，WTO《服务贸易总协定》第17条“国民待遇”规定：“每个成员在所有影响服务提供的措施方面，给予任何其他成员的服务和服务提供者不得低于其给予本国相同服务和服务提供者的待遇”，表明国民待遇原则的实质，是体现一种机会上的平等，一种非歧视原则，既适用于来自其他成员的服务，也适用于来自其他成员的服务提供者。也就是说，国民待遇对人同样适用。显然，我们眼下最关心的是给外国的竞争者(法人和自然人)以国民待遇。那么对国内各地区的生产、经营者是否也要一视同仁，而不得规定差别待遇呢？问题提得似乎有点多余，但是目前，对大量的民营企业、乡镇企业来说，它们接受的是一种“次国民待遇”[1]；对大量的农业人口来说，尽管他们都是国民(公民)，他们接受的也是这种“次国民待遇”。由于长期没有享受应有的平等权利，也由于加入WTO前后的宣传效应，人们经常借用国际法上的概念“国民待遇”，将农业人口对平等权利的诉求非常直观地表达出来。例如，2000年3月8日，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平向时任总理的朱镕基同志写信反映“农村真穷、农民真苦，农业真危险”的情况，并疾呼“要给农民以国民待遇”。
一个农民之所以是农民，根据《现代汉语词典》，因为他们是“长时期参加农业生产的劳动者”。但实际生活中的情形远比这种解释复杂得多。城市中大量已长时期不参加农业生产的劳动者的家庭，在他们的户口簿“户别”栏仍然注明他们是“农业家庭户口”，即农民家庭。
陈锡文认为，如果“按户籍计，农业户口的居民占中国全国总人口的73.17％”[2]。中国农民的数量和规模，一直比世界上任何一个国家在任何一个历史时期都大得多。农民的问题事关国家的稳定，农民问题一直是我国的基础性问题。
长期以来，以46年前颁布的《户口登记条例》为核心的现行户籍制度，对城市户口居民和农村农民区别对待，给农民一种“次国民待遇”，最大的和最直接的后果是造成“一国两策，城乡分治”和“一个国家，两个市场”，人为地造成全国性的户籍歧视，极大地伤害了广大农民的感情。世界上曾经存在过或仍然残留着宗教歧视、种族歧视、性别歧视，但我国最普遍的歧视是户籍歧视！这种歧视多年来已深入到社会的每一个角落，主要表现在如下几个方面：
在就业方面，对农民封锁绝大部分主流行业市场，招工时限定招收本市户口或非农业户口人员。农民不再干农活，进到城里工作，未获准迁移户口的，以前叫“盲流”，近年称“农民工”。农民工只能进入采矿、建筑、环卫、保姆、发廊、浴足、饮食服务等城市居民所不屑一顾的差、脏、累、险的“边缘行业”和“非正规部门”就业。主流行业、正规部门实在需要招收农民工的，也只允许将他们招为临时工，实行同工不同酬的歧视性政策；同时，除平等劳动权外，临时工的健康权、生命保障权、休息权等合法权益倍受漠视。由于企业普遍地不与临时聘用人员签订正式的劳动合同，常常使得依法维权成为空谈；企业与他们签订的主要是临时聘用合同，这些临时聘用合同只会从企业利益角度出发，严格规定农民工为企业要尽的义务以及企业对农民工处分的权利，而很少涉及企业对农民工合法权益的保障义务，相反倒是列明种种免责的情形，最典型的例子就是广西南丹矿工“生死与矿上无关”的条款。
在社会保障方面，现行《宪法》第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”占全国人口大多数的农业人口也是中华人民共和国公民这一点是毫无疑问的。但共和国成立半个多世纪以来现实生活中宪法的这一规定面对他们一直处于虚置状态，因为目前农民中除“五保户”和部分严重残疾人员逐渐有机会享受到一定的社会保障外，绝大多数农民仍与社会保障无缘。他们“在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下”，仍主要是通过子女赡养、亲友邻里间互助等办法予以解决，而不能象城市居民那样，实实在在地从国家和社会获得物质帮助。这一点，使得农民想尽办法生男孩，多生小孩，以求老来有儿养，病来有人帮。
在教育方面，国家在农村的文化教育设施投资是相当有限的，农村公办义务教育实际上是农民集资在办教育，而城市中的文化教育设施对来自农业人口家庭的孩子又普遍设置了很高的门槛，特别是流动人口的小孩，更是难以有机会受到稳定的正规教育。就算在我国的首都北京，流动人口家庭87.5％的儿童被排斥在正规学校门外[3]，同时民工们集资修建起来的流动人口子弟学校条件极差，似乎注定了出生在农业人口家庭的孩子就象“投错了胎”，在起跑线上就输给了同龄的非农业人口子弟，也注定了将来的农民还是逃不出弱势群体的范围。
在税费政策上，世界上大多数国家的税收政策都是富人多纳税，贫困线以下的穷人无需纳税，同时享受各种补贴。但对我国农民来说，以2002年为例，当年我国农民纯收入是2476元。(严格地说，这“纯收入”并不纯，其中还有40％是实物性收入，即未卖出的产品也折算成收入，因此农民真正的货币收入只有不足1500元，而1500元中还有20％用于第二年的生产性投入，最后只剩下1180元可用于购买工业消费品和其他农业消费品。)[4] 也就是说月收入206元。就是这区区月收入206元，人均税费上缴一分都不能少，一般一年都要交100至300，高的甚至有400到500元，名目是农业税、特产税等等，实际上不种田，根本没有特产，一样要交！与此形成鲜明对比的是，非农业人口月收入没超过800元(即年收入9600元)的不仅不用交半分钱的税，反过来政府还要给住房、交通、暖气、公费医疗等方面的补贴。令人欣慰的是，目前各地政府已纷纷宣布取消农业税，但这正好说明了改变农民现状的必要性与迫切性。
选举权是政治权利的重要组成部分，也是实现其他基本权利的重要基础。1953年2月，中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，规定了城乡人民代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人民代表大会代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的实际选举权的1/8；在选举省、县人民代表时，农村选民的选举权则分别是城市选民选举权的1/5和1/4。1995年2月第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二章“地方各级人民代表大会代表名额”第12条规定“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于镇的每一代表所代表的人口数的原则分配。”第13条，“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”第14条“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”第三章“全国人民代表大会代表名额”第16条规定，“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的1/4。虽然修改后的选举法比以前相比有了一定的进步，但远没有实现城乡公民选举权的平等。
遗憾的是，2004年10月27日由全国人大常委会对《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》进行的第四次修正，对以上条文仍然没有进行修改，即在今后的若干年内，我国占人口七成多的农业人口(媒体常说的“九亿农民”)的选举权仍是农民内部平等，而与城镇人口相比不平等，这实质上排除了农民单个个体的独立性，剥夺了单个公民的个人权利。也就是说，通过这种模糊的、抽象的群体概念来不正当地减损了法律上具体的个体权利。
二、给农业人口以“国民待遇”，必须赋予他们平等的选举权
近年来，人们逐渐意识到，要全面建设小康社会，就必须保持经济的高速增长，但是目前城乡贫富悬殊，农民收入过低，买不起消费品，从而造成了工业品的积压，大量企业停产、半停产，出现了所谓买方市场，即“农民买不起，城里就下岗”[5]，不重视公平的后果是严重影响了效率。因此，要保持中国经济的高速增长，就必须盘活人口相当于两个欧盟的农村市场，必须提高农民的收入水平和他们的购买力。另一方面，要促进社会公平和正义，建设和谐社会，也要缩小城乡的贫富差距；而要缩小城乡的贫富差距，就必须尽快提高农民的生活水平；而要提高农民的生活水平，当务之急是给农民与城市居民平等的机会，借用国际法上的用词，即赋予他们“国民待遇”。可是城里人和乡下人不同的待遇实在太多，应从哪一方面开始才比较可行呢？有的说应给农民工与下岗工人一样的就业机会[6]，有的说应当广泛开展“一帮一”活动，等等，这些都是很好的想法，但可行性和惠及面是相当有限的。《国际歌》唱得好：“从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝，要创造人类的幸福，全靠我们自己。”要使农民提高生活水平，必须先使他们成为自己命运的主宰。中国共产党执政为民的本质要求和根本途径不是别的，就是使包括农民在内的人民当家作主，能否切实做到这一点，是检验党的领导水平和执政能力的重要标准[7]。看来，不从坚持和完善社会主义民主制度出发，我们就无法解决农民的“国民待遇”问题。
坚持和完善社会主义民主制度就是保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权[8]。只有首先提高农民的政治地位，才能保证农民享受充分的“国民待遇”。而所谓政治地位的提高，最为根本、最为急迫，同时又最为人们所忽视的，莫过于实现选举权上的平等。
首先，人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度，是人民(当然包括占人口大多数的农民)当家作主，实现人民民主专政的政权组织形式。与人民代表大会制度密不可分的，是人民代表大会，作为我国的国家权力机关，具有至上性和全权性；其他国家机关由它产生，向它负责，受它监督，都处于从属地位；除重要人事任免权外，它还拥有重大事项的决定权和立法权。某一阶级或阶层在全国和地方各级人民代表大会占有相应比例的席位，对于该阶级或阶层准确反映意志、表达意愿、代表这一阶级或阶层的根本利益具有决定性的意义。《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》对城乡代表名额规定不同的分配原则，很大程度上影响了公民平等地实现宪法规定的这种基本权利。
作为国家权力机关的人民代表大会，代表着人民的意志和利益，人民代表大会的全体成员整体地代表着人民的意志和利益，这是没有问题的，“但是每一代表却只是选举产生他的那一部分群众的意志的代表，并接受这部分群众的监督。在采取地域选举的情况下，每一个人民代表基本上是本选区或者本地域的群众意志和利益的代表者。在采取职业选举或按阶层选举的情况下，则每一人民代表是本行业或者本阶层的群众意志和利益的代表者。”[9]
另一方面，从对人民代表行使罢免权的角度看，每个代表联系选民和接受监督以本选区为限，外选区是不能对他进行罢免的。而且从人民代表同选民或者选举单位的关系来说，既然不能要求一个代表去联系全体人民，也就不可能让一个代表成为全体人民的代表，在利益主体多元化的今天，特别是当人民代表与农民利益严重不对称[10]，（注：所谓利益对称，是指民意代表与选民能够通过他们推选出来的代表的参政行为，获得和维护他们的正当利益，否则有权取消这些代表的资格；另一方面，民选代表在参政过程中也能满足其正当的利益诉求，包括获得充足的办公经费和公务报酬等。）无密切联系时，更是如此。
从以上“分析”可以看出，人民代表大会中由农民选出的代表席位对于农民的意志和利益的表达至关重要。正是由于选举法从解放初期到现在对城乡居民都有明显的差别对待(“差别对待”是“歧视”的同义词)，才造成农民今天政治、经济、文化、教育上的弱势地位，成为中国当代“最大的弱势群体”，即最需要帮助的人群。
其次，城乡居民选举权的不平等，不仅与现行宪法的精神不符，而且与我国于1998年签署的《公民权利和政治权利国际公约》所规定的原则明显背离。
《宪法》第33条：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”
《宪法》第34条：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”
这里涉及到平等权的概念。平等权是指公民平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家同等保护的权利。这是我国宪法规定的基本权利体系的重要组成部分，是权利主体参与社会生活的重要条件。《宪法》第5条又进一步明确规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一条实际上确定了平等权适用的广泛的范围，即平等权的价值不允许特权现象的存在，因为特权与平等权是不可能并存的。
这样看来，选举权是宪法明文规定的公民重要的基本权利，但农民的选举权在由《选举法》将这种基本权利具体化的过程中无端地被剥夺了3/4；反过来就是说，《选举法》不正当地使市民拥有4倍于农民的选举权。“一句顶一万句”是错误的，但凭什么城里人一票顶乡下人四票、一句顶农民四句呢？因此可以认定，现行《选举法》与《宪法》的平等原则相左。对于不符合宪法精神的法律，根据《立法法》第78条：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章都不得同宪法相抵触。”应该予以修改。
实际上，2004年11月9日，在由十届全国人大常委会对《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》进行修正后的第12天，就有北京理工大学教授胡星斗以一个普通公民的名义向全国人大常委会提交2500字的建议书，要求对现行户籍制度，以及与户籍制度密切相关的教育、医疗、社保、税费、金融和选举等制度进行违宪审查[11]。
我国已于1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》，而且正在积极创造条件，以便在合适的时机批准它的实施。《公民权利和政治权利国际公约》第2条“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国际或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。第25条，公民“在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普通的和平等的并且以无记名投票的方式进行，以保证选举人的意志的自由表达”，“在一般的平等的条件下，参加本国公务”。可以推断出，在投票时，“一人一票的原则必须得到执行，每个选民的投票必须是等值的。”[12]
再次，要全面实现小康社会，进一步提高社会主义政治文明程度，真正将“三个代表”落到实处，充分体现中国共产党执政为民的本质要求，必须实现农民的平等选举权。
只有真正的民主，只有人民内部选举权平等的民主，才符合政治文明的起码要求。列宁说过，“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[13] 而“三个代表”中有一条“代表中国最广大人民的根本利益”，只有不撇开占中国总人口七成多的农业人口的根本利益，才能更好地谈“三个代表”。执政为民也才可能得到包括农民的“民”的认可。
最后，从政治上说，取消对农民在选举权方面的歧视性规定，将不仅有利于巩固工农联盟，而且有利于工人阶级的不断壮大。工农联盟对于社会主义建设是至关重要的。马克思在总结法国巴黎公社的经验和教训时指出：公社失败的重要原因之一，就是没有与农民结成联盟，没有得到农民的支持。列宁认为在俄国社会主义革命中，“在其他国家的革命还没有到来之前，只有同农民妥协，才能拯救俄国的社会主义革命”[14]。他在《全俄苏维埃第九次代表大会》中还指出，“从我国整个革命和未来一切社会主义革命(即世界范围的社会主义革命)最本质最根本的问题来看，最本质的东西是什么。这个最根本最本质的问题，就是工人阶级同农民的关系，就是工人阶级同农民的联盟。”[15] 他还不只一次地指出，工农联盟是无产阶级专政的最高原则。[16] 在全面建设小康社会、构筑和谐社会的今天，我们没有任何理由不重温无产阶级革命导师的这些教导，并落实到包括修改《选举法》这样的实际工作中，将那些对农业人口有歧视规定的条文，进行必要的修改。
取消对农民在选举权方面的歧视性规定，将从制度层面正确体现中国工人和农民的天然联系，有利于解决(根本解决要等到整个户籍制度改革完成之后)大量农民转变成工人的问题，从而有利于工人队伍的不断壮大。
三、要实现农民平等选举权，必须冲破一切妨碍发展的思想观念
目前对农民平等选举权问题，可能有人认为农民素质太低，又穷，认为他们不懂什么选举不选举的，再说他们热情也不高，给不给他们享有与非农业人口一样的选举权都无关紧要。暂且不说根据职业、家庭出身、教育程度、财产状况而减损一个人的选举权违反《宪法》第34条的规定，就是这观念本身也是值得商榷的。
一般说来，素质指的主要是文化素质和政治素质。先说文化素质，如果是由于城市人口文化素质高，所以城乡居民的选举权有差别的话，那么1995年之所以修改《选举法》，规定全国人民代表大会及各级人民代表大会的代表名额，均按照农村每一代表所代表人口数的4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配，是不是因为农民的素质明显提高的缘故，或者说，1995年时市民的文化素质是农民的4倍高？这样又得出一个疑问：那时的大学生、硕士研究生、博士研究生、两院院士的文化素质比一般的城市居民更高，是不是可以分别给他们2倍、4倍、8倍、16倍于城市人口的选举权呢？
再说政治素质，根据北京大学“人民代表大会与议会研究中心”两年多在全国近20个点(包括经济发达、中等发达、欠发达等多个代表地区)进行的调查，“惊奇地发现，几乎所有调查数据都显示，农民对选举的积极性、认真态度和对选举改革的信心都排在前面，有时还是最积极的一类。农村比城市的选举积极性要高(农村居民愿意参加选举的比例为81.6％，而城市居民为72.8％)。在十几种职业人员选举态度的比较中，农民常常排在第四、五位，选举积极性明显地高于学生和其他知识分子。可见，以‘政治素质’论定选民的政治参与态度是没有根据的。农民们有很强的民主诉求和民主能力，对选举相当积极，而且能搞得很好。”[16]
还有一种观点，认为目前农民最需要的是经济上的实惠，而不是很“虚”的选举权。这种观点不理解人民代表大会在国家事务中的地位。也不了解法是协调和实现利益的有效手段。制定法律、法规的过程，实际上就是认识各种利益的基础上协调各种利益的过程[17]；何况人大除了立法权还有重大事项的决定权和重要人事任免权。假若农民选出的代表在全国人民代表大会中有足够的席位，那么，他们可能会在特定的历史条件下，允许国家在发展城市和进行工业建设的过程中，从农民那里提取了高达3万亿的资本积累[18]，但是到了今天，他们不应该也不可能在农民并不富裕的情况下允许存在耗费3000亿元的公车消费[19]，也会仔细研究农民的负担为什么老是减不下来。对地方来说，如果农民(特别是农民工)在地方人民代表大会中有足够的席位，绝对不会出现“难办的暂住证，高昂的借读费，难圆的养老梦”，因为让别个阶层、别种身份的人来替自己作主，总不免“隔靴搔痒”，说不到自己的心坎上。
因此，选举权不是虚的东西。正是因为农业人口的选举权是城市居民选举权的1/4，加上按这样的比例配置的选举权为基础所制订的各种户籍制度等条件的共同作用下，才可能使他们的人均收入在城市居民的1/4以下[20]，才可能使“现在政府的基层农村卫生经费投入，人均不到城市的四分之一！”[21] 也才可能使农民工占主体的中国矿工生命权缺乏切实的保障，从而造成“中国煤矿事故死亡人数，超过世界其他产煤国家煤矿事故死亡的总和”这样令人揪心的现实[22]。
为了不再单纯根据读书人出的主意安排农民的命运，在关系全国人民利益，特别是在农民最有发言权的事务上，对农民的命运不再“擅作主张”，真正从“为民做主”变成“由民作主”[23]；为了使中国不再是世界上城乡收入差距最大的国家[24]，从而日益靠近而不是远离“消除两极分化，最终达到共同富裕”的目标[25]，只有足额恢复宪法赋予农民的选举权，才能建立九亿农民影响国家决策和利益表达的政治民主参与机制，也才能在制度上使农民充分享有国家宪法明文规定的社会保障和基本公共服务的公民权，从民主决策机制与决定政府财政支出程序上根本改变长期以来城市统治农村，市民歧视农民的不平等、不公平的现有格局。
四、结论
综上所述，赋予农民平等选举权符合宪法精神，也符合公约的规定，既有利于巩固工农联盟，又有利于更好地实践“三个代表”。农民拥有平等的选举权，是中国共产党执政为民的本质要求，更是社会主义政治文明的应有之义；另一方面，无论是为了保持我国经济的高速增长，还是为了促进社会公平和正义，建设和谐社会，都现实地需要给予九亿农民“国民待遇”。更重要的是，如何给农民以“国民待遇”，或者说，以什么样的方式给予农民“国民待遇”，这些都必须有农民的参与共同来决定，因此，给农民以“国民待遇”，必须赋予农民平等的选举权。因为，赋予农民平等的选举权既是给予农民“国民待遇”的必要前提，更是给予农民“国民待遇”的重要内容。
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