电子政府与公共服务的改善，本文主要内容关键词为：公共服务论文,政府论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电子政府是信息技术革命的产物。面对信息技术和信息社会的挑战，世界各国均致力于发展政府信息化的政策，借助信息技术提高政府的行政效率和服务质量，并通过构建电子政府提高国家竞争力，迎接信息技术和信息社会的挑战。电子政府目前在国际上发展的程度有5种情况：（1）刚刚兴起，如安哥拉、贝宁、赞比亚、乌干达等发展中国家；（2）已有改进的网页，如中国、俄罗斯、乌拉圭；（3）可相互交流的网页，如埃及、日本、印度、马来西亚；（4）可办理业务的网页，如美国、巴西、加拿大、新西兰、冰岛、德国；（5）发展较完整的网页，如英国、新加坡。可见，电子政府是全球化趋势，推进电子政府建设是公共服务改善的重要内容，给各国政府带来了挑战和机遇，特别对于加入世贸组织（WTO）的中国政府来说，如何适应国际社会信息化快速发展的要求，加快自身电子化步伐，推进公共服务的改善，实现政府职能转变与管理创新，成为一个迫在眉睫的课题，这正是本文研究的初衷。
1 关于电子政府的理论研究
国内外的学者较集中地对电子政府的基本理论问题进行了探讨，具有代表性的如张成福、徐晓林等学者，他们着重对电子政府的内涵作了界定，对电子政府研究现状进行了综述，并对数字城市带来城市政府管理革命等问题进行了论述。美国的罗德·艾德金森和杰克伯·艾尔维奇所作的一篇名为《电子政府》的报告，对电子政府的特征进行了描述。一般认为，电子政府是政府利用互联网等多种信息技术与通讯技术，对政府管理所需信息以电子化、数字化形式自动采集、交流和再现，建立电子化、数字化的政府信息系统，为政府机关、企业、社会组织和公民提供有效率、低成本的信息及其他服务，“从而构建一个有回应力的、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府”。显然，建设电子政府的核心是通过信息技术重塑政府，提高政府的服务品质，这无疑将推进公共服务的改善。电子政府这一上个世纪末信息技术革命的产物，已经引起当代许多著名学者的极大关注和认同。思想家哈贝马斯认为，技术是改变权力结构的重要杠杆之一，信息化无疑强化了这种杠杆的调节作用。迈克尔·尼尔森更明确指出，正像信息技术深刻地改变了美国的商业结构一样，我们可以预见计算机技术和信息交流技术的发展将极大地影响政府的结构和职能。信息技术和网络经济的发展将深刻地改变公众的期望和政府的工作方式。著名未来学家托夫勒等认为，信息技术将导致政府管理的民主化。他在《权力的转移》中指出，权力质量层次逐渐增高的三种形式是暴力、财富和知识。现代信息技术的发展，打破了知识和信息被传统官僚机构所垄断的局面，带来了知识和信息的社会化。作为财富和知识主体的社会、市场、公众的权力得到强化。尼葛洛庞帝教授也认为，传统的官僚集权观念伴随着网络的发展将成为明日黄花”。约翰·奈斯比特则认为，信息化的政治结果是头重脚轻、集权机构的消失，我们将自下而上重新建立各种机构。他甚至预言，电脑将粉碎金字塔：我们过去创造等级制、金字塔式的管理制度，现在由电脑来记录，我们可以把机构改组成水平式。可见，约翰·奈斯比特从对政府管理模式的改变上强调了信息化的重要作用。
赫伯特·西蒙的《管理决策新科学》又从管理决策的角度，探讨了网络信息技术对政府决策科学化的影响。他认为，在管理决策过程中，决策者进行理性判断和抉择的能力是有限的；有限理性障碍了政府决策科学化的实现，而造成人类有限理性的原因主要是信息的缺失或信息量不足。互联网将各终端用户发展为潜在的决策信息源，他们的意愿、要求可随时在网络上发送，并带动其他用户就相关问题发表见解、表达意愿，从而把恰当的信息提供给政府的领导者，避免信息不完全产生的有限理性。
综上所述，一些国家的学者较集中地论述了电子政府的概念、特征，对政府电子化研究现状进行了综述，对信息技术将导致政府管理的民主化和提高政府公共服务的品质等问题进行了探讨，但目前对电子政府理论的系统分析的研究成果尚欠缺，而关于电子政府与公共服务改善相关性的系统研究，尤其对于加入WTO的中国政府，这一极具现实意义的重要领域较少有人涉及。
2 电子政府与公共服务改善的相关性分析
关于公共服务的概念，国内学者有不同解释，大致有三种观点：一是认为社会公共服务“一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务”；二是认为公共服务简言之“就是为消费者提供公共物品的服务”；三是认为公共服务“是政府社会管理职能的主要内容，为公众提供优质高效的公共服务是政府的责任”。这些说法的表述虽则不一，但基本内涵是一致的，主要指政府社会管理职能的履行，为公众提供的公共物品的服务。因此，我们可以将公共服务概念界定为：基于政府公共服务职能，为公众提供公共物品的服务。从中国的现状分析，这种基于政府公共服务职能、为公众提供的公共物品可以分为三种类型：第一类为没有竞争对手、政府需要直接掌握的公共物品，如国防、民政、民族事业等；第二类为有竞争对手的公共物品，如文化教育、医疗卫生、艺术体育、旅游通讯等；第三类为目前尚缺乏竞争对手的公共物品，如消防环保、科研事业等。显然，第一类是由政府提供、不需要公众支付消费的公共物品，第二、三类是由政府和社会、市场共同提供、需要公众支付部分消费的公共物品。电子政府与公共服务密切相关，电子信息技术正以其广泛的适应性和强大的渗透性，为公共服务提供强有力的技术支持，正在对中国的政府管理产生巨大而深远的影响，尤其在中国加入WTO后，中国的经济将进一步融入全球化经济，参与国际竞争，原有的以国内水平为主的评价标准，将转向国际水平的评价标准，它不仅涉及工业、农业、商业等领域，还涉及到政府管理领域，而政府管理的领域主要体现在公共服务方面。笔者认为，政府的电子化，推动着公共服务的改善，两者的相关性主要表现在政府职能、公共服务程序、社区公众服务系统等方面。
2.1 电子政府与政府职能
中国政府职能转变到位的比率较低，政府与企业的关系未完全理顺，在实践中遇到不少困难，电子政府将加速政府职能的转变。政府职能是作为行政主体，依法对政府机关事务和社会公共事务进行管理时所承担的职责和所具有的功能作用。
政府职能的内容是变化的，这是由行政环境的变化所决定的，如社会经济的发展，国家形势和任务的变化，政府职能内容也相应发生变化。如果社会形态发生变化，政府职能要发生变化。就是同一社会形态国家的不同时期，政府职能的内容也不相同，这就涉及到政府职能转变问题，包括政府在一定时期内管理的职权与职责、功能的转变与变化。20世纪90年代国际行政改革的主题之一是转变政府职能，各国政府职能呈扩张趋势，正如世界银行在《1997年世界发展报告》中所指出的那样：“在过去的一个世纪中，政府的规模和职责范围扩大，工业国尤其明显”，“全世界各国政府的规模及其管辖事物范围都在极度扩张”。而政府电子化浪潮将促使政府的社会公共管理服务职能扩展，政府使用现代通信技术通过网络进行信息交换和程序处理，能更有效地对社会进行管理和控制，快捷地为企业、公民个人提供平等的信息资源。由此，电子政府将促使政府职能发生根本性转变。中国在1998年进行的国务院机构改革中，明确将政府职能定位为三项：宏观调控、社会管理和公共服务，因此，当前中国政府职能转变从总体上说，要从适应计划经济需要的政府职能转变为适应社会主义市场经济需要的政府职能，将政府职能从微观经济管理为主转到宏观调控、社会管理、公共服务上来。这就涉及到三个难点，第一个难点是政府管理模式的转变。只有当政府电子化趋势及社会自治能力不断扩大、政府职能逐渐变小时，政府相对于社会便成了“小政府”，而社会也是具有相对意义的“大社会”，与此同时，政府强化了宏观调控和公共服务的职能，成为小而强的政府，“大政府、小社会”的管理模式转变为“小政府、大社会”的管理模式。
中国政府职能转变的第二个难点是发展社会中介组织。按照“小政府、大社会”的管理模式，政府要“消肿”，还应将一部分职能转给社会中介组织。社会中介组织是由政府培育和发展起来的，它具有社会的自我管理、市场的自我组织、行业的自我管理三大功能。社会中介组织是政府职能转变的社会基础，也是政府职能社会化的基本途径，承担政府管不了也管不好的事。精简政府机构须同社会中介组织承担政府部分社会公共事务结合起来，否则，精简的机构还会因过多的社会公共事务膨胀起来。发达国家的社会中介组织是为数最多的社会组织，按市场机制运行，承担了政府部分行业管理的职能，起着政府与社会组织及公民联结的中介作用，培育和发展社会中介组织是转变政府职能的基本要求。电子政府开通了政府与社会中介组织联系的渠道，能促进政府职能转变、机构改革落到实处，在沟通政府与企业、社会的关系、制定公共服务政策规划等方面提供了大量信息。
中国政府职能转变的第三个难点是政企分开。政企分开主要是指理顺政府与国有企业的关系，政府与企业的职责分开。从市场经济角度考察，政府必须从生产经营活动中退出来，不再作为生产经营活动的主体。政府对企业的经营活动无权直接干预，而是作为经营秩序的公共维护者，超越于企业的经营活动之上。当政府不再作为生产经营主体时，企业却作为商品生产和经营主体出现在市场上，具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的合法权利和地位。因此，转变政府职能，就需要按照政企分开原则，还权于企业，建立新型的政企关系，政府由权力行政转为服务行政，而电子政府也可称为服务行政。因此，以政府为企业服务为切入点，重点研究政府如何运用信息技术改善和加强对企业的服务，围绕企业的选择发展提供优质服务，设计政府企业电子服务流程系统，解决企业的投资和经营环境的优化问题。
因此，电子化在促进政府提高行政效率的同时，必然加快政府职能的转变，规范政府职能的范围和内容，使政府权力的总量相当于政府能力的总量，同时相当于政府职能的总量，这样，“万能”政府变成“有限”政府，权力行政变成服务行政，才能不断提高政府管理的有效程度。
2.2 电子政府与公共服务程序改革
程序反映了某项活动的内在规律性，是该项活动的逻辑顺序，整个活动过程就是由这些既相独立又相联系的基本程序所组成的。政府提供公共服务的对象是企事业单位和公民个人，但我国传统的政府管理以自身为中心，用行政手段取代市场，不是以市场及服务对象所需来供给公共产品和服务，相反，服务对象必须围着政府这个中心转，仅以行政审批为例说明。行政审批一般指政府职能部门应行政服务对象的请求，根据法定的标准、按照法定的程序办理审核手续，在实际的操作中，作为服务对象的企事业单位或公民个人，往往为申请某个项目的立项，要跑十几个部门，盖十几个甚至更多的公章；而作为理应提供优质服务的审批部门本身，多一道审批程序就需要相应地增加机构和人员，由此带来行政效率的低下及机构的臃肿，更有甚者，有的企业为能通过审批项目，不惜投入大量的人力、物力、财力，奔走于各个审批部门之间，甚至导致政府公务人员的腐败。程序问题又涉及到政府结构问题。我国政府结构在计划经济体制及落后的管理手段的条件下，基本实行的是直线职能金字塔式的科层体制，较多的层次和较宽的幅度必然应了帕金森定律。1958年，英国著名史学家帕金森在其《帕金森定律》一书中，描述了当时英国政府组织存在的官僚主义和低效率的状况，认为领导者的无能和嫉妒必然造成机构、人员恶性膨胀，指出官僚机构“生长膨胀——再膨胀——直至衰亡”的运动规律。行政程序的改革要求政府结构发生相应的变化，推动政府结构的改革。直线职能金字塔式的科层体制不利于信息的畅通，人为的条块分割和部门壁垒，不利于信息共享，政府职能的交叉、重叠、相似等都可能造成数据冗长，信息失真、成本上涨、资源浪费，影响行政效率和公共服务的质量。因此，政府公共服务的改善重在程序上的改革，公共服务程序从理论和实践的结合上使政府的公共服务工作模式化、标准化，使公共服务过程成为一个具有严密逻辑的理论体系和可操作性流程，由此限制了决策者个人主观随意性，提高了公共服务的效率和质量，而支持这一改革的只有电子政府。电子政府为政府的管理运行奠定了知识化、信息化和网络化的基础，它要求信息畅通与共享。电子政府能较大程度地满足行政系统信息扩容的要求，提供最畅通、最直接的信息沟通渠道，区别于科层的政府组织运行缓慢、信息失真的状况，由此展示出政府平面结构，中间层次将大大减少，机构设置由繁到简，政府管理高效运行。
政府电子公共服务程序的建立首先应编制政府公共服务程序，这是建立政府电子公共服务程序的基础，也是改革方案的形成，在这一过程中需要确立两个理念：（1）公共服务的对象——企事业单位和公民个人是公共产品的消费者，政府要以他们为中心提供优质的服务；（2）政府职能部门强化横向联合，为消费者提供“一条龙”的快捷服务。在传统的公共服务程序中，消费者以政府为中心，他们所面对的是政府的一个个职能部门，奔走往来于各个职能部门之间。按照新的理念，政府以消费者为中心，可以编制出完全有别于传统的新的公共服务程序，将必须的环节组合在一起，尽量减少多余的环节，如行政审批权限下放、程序压缩，使政府横向部门的划分不至于过细，能严格按照政府职能和权限范围确定部门，凡重叠或与组织目标、职能不相关的部门，应合并或撤销，保证上下政令畅通，左右协调合作，运转灵活，政府职能部门之间的横向联合得到强化，机构精简，效率提高。
其次，在编制政府公共服务程序的基础上，建立政府电子公共服务程序，将政府的公共服务传输出去。编制政府公共服务程序，是为了形成最好的服务，建立政府电子公共服务程序，是为了将这种服务传输出去。电子公共服务程序同传统的信息处理不一样，它按照政府公共服务程序的整体要求及消费者的愿望，依靠信息通讯技术建设政府网络窗口，连接政府内部及政府之间的信息通道，政府通过网上传递信息，有利于形成最好的服务。如美国在政府电子化公文、电子资料库、国际贸易数据系统等七个领域形成了完整的体系，这种作法很快在西方七国推广。在新的公共服务程序中，消费者直接面对政府的网络窗口，在办公室或家中就能享受到政府所提供的简捷、快速的优质服务。
2.3 电子政府与社区公众服务系统建立
社区是社会学中的概念，一般指以一定地理区域为基础的社会群体，这种社会群体是在一定地理区域内发生各种社会关系和社会活动、有特定生活方式、并具有成员归属感的人群组合在一起。因此，它可以不按行政区域划分，有时也恰好是一个行政区域，而随着中国现代化进程，社区管理不仅在大城市中具有重要地位，在中小城市和农村也日益重要，政府相应也负有社区管理职能，如社区的规化、人口、文化教育、安全、环境卫生、绿化、路政维修等方面的管理，以及物业管理和一些公益性、公众性、福利性的非行政事务，需要在政府指导与支持下，由社区内各单位和全体居民依靠自身力量和社区资源，进行自我管理。而由于政府在社区管理中提供的公共服务较多地带有非排它性和非竞争性等特点，市场很少介入，加之传统的政府管理缺乏电子信息技术的支持，往往导致不完全信息，即政府本身没有提供完备信息并有效地配置信息的机制，供求双方对所交换的产品没有充分的信息，作为公共服务提供者的政府及公共部门，同作为消费者的企事业单位及公民个人，信息是不完全的：提供者难以充分了解在何时、何地、供给产品数量的多大能够恰好满足消费者的需求；消费者无法完全知道所购产品的质量如何、价格是否公道，这种现象可能使社会资源无法实现最优配置，提供者与消费者之间难以实现有效互动。因此，有必要建立以社区为核心、以电子政府为依托的社区公众服务系统，即以政府网络窗口为信息的入口，以社区为信息终端通道，实现提供者与消费者之间的有效互动。
社区公众服务系统首先涉及到组织体系问题，如前所述，政府职能转变的趋势在于将本应由社会自己解决的问题和承担的责任交还给社会，使社会自治能力不断扩大，因此，社区需要建立一个全新的组织体系，这一过程是政府行政体制改革的过程，中国的这种改革就是从最基层的城市社区自治组织——居民委员会开始。其中“社区成员代表大会”是社区的最高权力机构，讨论决定社区的重大事项；“社区管理委员会”负责社区教育、服务、管理和监督工作；“社区议事协商委员会”对社区管理委员会提出建议，进行民主监督；社区党委保障和支持社区自治。这一全新的组织体系突出了社区管理服务性、民主性的特点，以逐步实现社区自治。但社区管理运作过程需要先进的电子信息技术支持，那就是社区公众服务电子系统，为社区管理的科学民主提供了保证，其中涉及到以下两个基本问题；
第一、社区政务公开。社区管理科学化民主化的基础是政务公开，“没有公开性而来谈民主制是很可笑的”。政务公开被认为是行政情报（信息）公开，人民具有知情权。政务公开的内容除涉及党和国家机密外，凡是人民群众关心的政策法规、重大决策事项、经济与社会发展目标、财务收支、组织人事，以及关系到人民群众切身利益的事情，都应该公开。社区政务公开使社区管理的科学化民主化有了基本保证。电子政府用信息技术改善政府决策运行过程，推动了社区管理的科学化民主化进程：一是电子政府设有自己的网站，能及时、广泛地向社区居民传递他们所关心的信息，保证了政务公开，并为社区居民参与管理提供了技术平台；二是电子政府建立了一系列专门收集、统计、存储、检索、传播、显示有关情报资料的信息系统，这种信息系统通过提供有关信息为社区领导决策服务；三是电子政府建立了信息反馈控制系统，以及时对社区计划方案进行修正完善。当反馈信息表明，主客观条件发生重大变化，或原有计划方案有重大失误，危及目标实现时，则可以及时对原有计划方案作出根本性修正，避免计划失误的不良后果。
第二、社区政治参与。政治参与亦称参与政治，它是指公民或公民团体影响政府活动的行为。在社区公共服务的过程中，都需要充分征询专家和群众的意见，而公民政治参与是基础。电子政府的一个明显特点是利用网络技术实现信息的快速获取及处理，这就有利于社区居民政治参与的良性运作，增强社区居民政治参与的热情，正如有的学者所说，网络这种能够使信息传递不受时空阻碍乃至政治控制的互动方式，使人们在感受介入世界方面获得了前所未有的、痛快淋漓的感觉，它甚至提高了人们参与政治的兴趣。可见，网络能带来更大范围的政治参与，相对以往的政府社区管理及技术条件，电子政府运用网络技术能够实现一种快速高效的政治参与。有学者预测，21世纪的中国在网络方面将会有长足的发展。头十年实现因特网、全国信息网络全面相通，计算机进入25％的家庭，进而在2020年实现50％的家庭普及计算机，光纤网伸向40％的家庭。一个上至中央、下至乡镇纵横贯通的网络化政府将在世纪初建成，民众也将越来越多地运用网络技术进行政治参与。如前所述，中国政府把1999年定为政府的上网年，并不断加快政务公开和社区管理科学化民主化进程，相信在不久的将来，社区官员的施政方案、社区的财政报告、某项重大工程从提议到拍板，诸如此类的非机密的信息，都将通过电子政府的网站让社区居民知晓，使社区居民更好地进行政治参与。
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