农业基础地位面临挑战的法律对策，本文主要内容关键词为：对策论文,地位论文,基础论文,农业论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF413.1 文献标识码：A 文章编号：1007-788X(2007)02-0017-10
以农业为基础发展我国国民经济，是我国经济发展的基本战略。农业的基础地位可能受多方面因素的影响。要保障农业的基础地位，必须首先明确影响农业基础地位的主要因素，在这个前提下，才能针对这些因素，采取相应的对策，确保农业基础地位不动摇。因此，要通过法律有效的保障农业的基础地位，必须对影响我国农业基础地位的各种因素有全面的了解和深刻的认识。
一、农业基础地位面临的挑战
（一）农业固有的弱质性对农业基础地位的挑战
农业主要是通过经营土地而生产农产品的产业。农作物种植是最典型的农业生产活动。对土地和自然条件的依赖是农业的根本特点。这一根本特点决定，农业是低收益，高风险的产业。
农业是相对低产出效率的产业。第一，农业主要通过种植农作物而收获农产品，而农作物的生产需要土地、水、肥料、阳光等基本的条件，这必然决定，农业生产活动必然要占用或消耗大量的自然资源；第二，农业生产是在自然条件的作用下完成的，产品生产周期长，在生产周期内，都要对农作物生长进行维护和管理，这必然决定，农业生产需要大量的劳动消耗；第三，农业生产在广袤的大地上进行，农产品的收获、晾晒、储存、运输，都可能占用较多的资源，消耗较多的劳动。从收获到市场销售，中间环节较多，从而决定了其中的劳动和资源消耗也相应较大。第四，农产品生产受客观的自然条件影响较大，边际收益递减规律作用更为明显。
农业是高风险的产业。之所以如此，是因为农业经营不仅要承受来自市场的风险，而且要承受很大的自然风险。由于农业的生产周期较长，在较长的时间内，市场行情可能发生较大的变化，这对农业市场行情的预测带来更大的难度；农业生产受季节变化的影响较大，错过了季节，农产品的产量和质量将会受到严重的影响；同时，农业受自然条件的制约更多，洪涝、干旱、气温骤变等等，都可能大大降低农产品的收成。农业比起其他产业来，自然风险要高得多。
农业的基本使命是提供满足人类基本需求的农产品。农业生产的产品，如粮食、棉花、油料、蔬菜等等，都是人类生存的基本需求，是维持生命存续的摹本消费品。农业的这一特点决定，如果农产品供给不足，将会有一批人饿死、冻死。由于食物等维持生存必需的农产品的稀缺性加大，为获得极为稀缺的农产品而进行的争夺将会更加激烈，严重的社会动荡，甚至战争便不可避免。
农业的自然属性使农业处于两难的境地。一方面，在一个封闭的经济体中，“超越劳动者个人需要的农业劳动生产率，是一切社会的基础。”[1]农业必须生产出超出农业劳动者自身消费量的农产品，其他产业的出现才有可能。如果农产品完全被农业劳动者消耗掉，就没有剩余的农产品养活从事其他产业的人们，其他产业便不可能形成。另一方面，当农业能够生产出超出其劳动者需要的农产品，导致其他产业的出现，其他产业的相对优势，便可能使更多人考虑通过其他产业而谋生。农业便可能被人们所忽视。经过一定的时期，农业便可能再也不能为社会提供充足的农产品，由于农产品对于维持人类生存的重要性，因此，农产品供给不足必将会引致严重的社会代价。当然，在农产品供给不足而出现大量需求得不到满足时，社会将会经过适当的时间调整，重新开始重视农业，在发生沉重的社会代价和其他产业的全面崩溃后，农产品的供给将会渐渐恢复平衡。但是，如果没有宏观调控，社会将再度出现对农业的忽视，并再度出现农产品供给的危机，再度发生沉重的社会代价和其他产业的全面崩溃。伴随着这种循环持续不断的进行，经济、社会的发展也就会出现一次又一次的中断。
（二）市场经济对农业基础地位的挑战
在以家庭生产为基础的自给自足的自然经济中，农业的基础地位一般不会受到影响。家庭根据自己的需求安排生产，由于农产品大部分为生存必需品，因而不会有哪个家庭愿意冒全家人被饿死或冻死的危险，不进行农业生产，而去生产其他奢侈品。在正常情况下，通过勤奋劳动，人们一般都能够维持自己的生存（在自给自足的条件下，如果普遍通过最大的努力都不能维持生存而又没有替代性的生活资料的话，人类就可能灭绝）。即便因为某些特殊的原因，劳动成果不能满足家庭的需求，发生危机的也只是单个的家庭。如果不是严重的自然灾害引起普遍的需求不能满足，就不会带来严重的社会后果。
市场经济是以市场作为资源配置基本手段的经济形态。在市场经济中，社会资源的配置通过人们追逐自身利益最大化的行为而实现。资金、生产资料、劳动力的配置都受到这一基本利益驱动而运动。由于农业的利润普遍较低，资源占用大，经营成本高，因而，如果没有外部力量的作用，追逐利润最大化的资本会流向利润更高的其他产业。资本的这种流向，将决定着劳动力和其他生产要素的流向。农业发展所需要的资金、劳动力和其他生产要素，将会出现严重的短缺。资金（即对农业的投入）不足，将会导致农业基础设施的供给受到约束，农业防范自然风险的能力减弱，农业技术也不能像其他行业那样获得很快的发展。在市场经济条件下，一批人脱离了农业的生产，他们离开了土地，也就将自己的生存完全寄托在别人的身上，农产品的供求，不再是单个家庭的事情。农业生产的产品必须能够满足非农业产业的其他人的需求。由此，农产品供给不足，必将影响整个经济链条中的宏观供求平衡。如果社会的总供求关系严重失衡，就难免在更大的规模上发生社会性灾难。因此，在市场经济条件下，农业供给不足，可能带来更严重的社会问题。
在市场经济体制下，追逐利润是资本的天然属性。由于农业的普遍的低利润率，如果缺乏有效的宏观调控，必然造成农业投入的长期不足。近年来，本来主要作为农业发展基本融资渠道的农村信用社，在不少地方却成了其他产业从农业获取资金的手段。有关资料表明，1995年以来，仅山东省日照市这样一个中等城市，农村资金流向城市和非农业领域的数额就高达20亿元，有关专家估计，就全国而言，农村外流资金可能超过1000亿元。[2]农业面临的投入不足问题，将会更加严峻。
农业的发展需要有与现有技术水平和生产规模相适应的劳动者。完成相同的农产品生产，农业需要的劳动力（考虑劳动者的素质因素）与农业技术的发展成反相关关系。农业技术水平低，则相应的劳动力需求就高，农业技术水平提高，对劳动力的需求就会减少。技术水平降低，而劳动力不增加，农产品的总产量就会减少。由于资金流向的非农倾向，我国农业技术的发展是非常缓慢的，在这种情况下，农业劳动力大减可能会影响农产品的产量。尽管劳动力目前仍然可能存在大量的富余，但是，如果农业技术没有迅速的提高，农业优质劳动者的长期外流，最终必然导致农业劳动力供给不足，引起农产品产量的绝对减少。
在市场经济条件下，技术研究和开发同样受资金流向的指引。农业投入不足可能导致农业技术长期得不到实质性的发展。在劳动力数量和质量严重下降，农业技术又没有实质性提高的情况下，农业的发展就会陷入严重的困境。农业基础地位也因此而受到严重的威胁。
二、我国农业发展面临的特殊问题
（一）农业发展与其他产业发展的矛盾
市场经济的发展规律和农业自身的固有特点决定，维持农业的基础地位，需要其他产业的支持。但是，在我国，其他产业的发展也处在相对落后的阶段，在现阶段，农业的发展要获得其他产业的支持实际上是不可能的。建国以来，在处理农业与重工业、轻工业以及其他产业之间的关系时，尽管在政治性的口号中一直强调农业的基础地位，但是，在实际运作层面却一直通过牺牲农业维持其他产业的发展。这种现象的出现，一方面表明我国在战略决策与相关配套机制之间存在严重的不一致性，另一方面，也表明，在其他产业整体实力较弱的情况下，要求其他产业补贴农业，实际上也是不现实的。从理论上说，在一种封闭的经济体中，其他产业要获得发展，必然要与农业争劳动力、资金、土地以及其他资源，要促进其他产业以非常规的速度发展，总要牺牲农业的一部分利益。但是，农业对其他产业的支撑是有限度的，超过了一定的限度，农业自身的地位就要受到威胁。
农业负载的极限可能在短时间内突破，也可能渐进的突破。20世纪50年代末期的大跃进，决策者的目标实际上是工业大跃进，试图以牺牲农业促进工业的跨越发展。尽管决策者以这种政治运动方式推进工业的发展不能说其最初的动机是不良的，但是，实际的结果确实证明，这种做法不仅不科学、不现实，而且是代价极其惨重的。它表明，如果人为地完全不顾农业自身的承受能力，大量的牺牲农业利益而发展其他产业，也可能受到立竿见影的惩罚。农业负载的极限也可能渐进的突破，如果经济发展战略中没有充分考虑农业基础地位的维护，即使不是严重的而只是轻微的超越农业的负载能力，也可能经过长期的运行而使农业的基础地位产生动摇。在这里，农业基础地位在初期不会受到重大的影响，但是，长期这样的运行下去，农业便可能一天天的削弱，最终发生质的变化，基础地位将被瓦解，农业在国民经济中的基础作用再也无力发挥，社会稳定和持续的发展将会受到严重的冲击。
我们认为，大跃进以后，我国在对待农业与其他产业的关系问题上，虽然改变了头脑发热的做法，但是，在总体上，仍然是以牺牲农业来支撑其他产业的发展，而且，在这种发展战略中，对农业的牺牲仍然是超越了其承受能力的。工农业产品大悬殊“剪刀差”的长期存在，就是一个很好的证明。
长期以来形成的农业发展战略，在处理农业与非农产业的关系问题上对农业是不利的。问题的关键是，这种发展战略的推行，已经形成了一套维持其运行的机制。这种机制在不知不觉地发挥着作用，其长期运行的惯性决定，急剧的变革，同样可能产生严重的社会问题（如农产品价格的大幅调整便可能带来社会动荡）。在对待农业的问题上，决策者正处在一种两难境地。要保障农业的基础地位，必须科学、合理的处理农业与其他产业之间的关系，不能超过农业的承受能力，牺牲农业利益而发展其他产业。
（二）相对不足的农业资源与巨大的农产品需求的矛盾
中国是一个农业资源相对不足的国家，同时，中国又是一个人口众多的发展中国家。对农产品的巨大需求需要我们有更多的资源被用于发展农业，但是，处在一个普遍工业化的时代，又要求我们不得不划出一定的资源用于发展其他产业。随着中国现代化建设的发展，农业资源的稀缺性程度还会进一步提高，这似乎是一个不可避免的趋势。因此，巨大的农产品需求与农业资源的相对不足以及这种不足程度的日益加重的趋势之间的矛盾，也是中国发展农业面临的一个基本矛盾。
要保障农业的基础地位，必须正确处理好农业与其他产业之间的资源分配关系。农业供给能力受到农业资源状况的限制。在其他因素不变的情况下，可利用资源的减少，必然会导致农产品供给能力的降低。农产品供求关系的平衡状态就可能因供给能力的减低而打破。这就需要对农产品的需求缺口通过其他途径进行平衡。如果不能通过其他渠道重新实现农产品的供求平衡，便可能使人们的生活水平在整体上降低。因此，其他产业对农业资源的占用也有一个底线，在农业技术水平没有普遍提高的情况下，非农产业对农业资源的占用只能在确保这种占用能够通过其自身解决因其占用而产生的农产品缺口问题，并保证实现农产品供求的重新平衡的前提下进行，在人口绝对量增加的情况下，还要保证新增人口对农产品需求的满足。不能满足这一前提，就可能严重影响社会的稳定。
农产品的供给能力同时受农业生产率的影响，或者说受劳动者素质与农业技术水平的影响。因此，如果其他农业资源总量减少，但单位资源消耗的农产品产出量提高，同样能够实现农产品供给能力的维持和提高。因此，农业技术的研究、开发和推广，农业劳动者技术水平的提高，是保障在农业资源减少的情况下农产品供给能力的重要因素。解决农业资源相对不足与农产品需求的矛盾，发展农业技术是根本的出路。
（三）市场经济与我国现行农业经营体制的矛盾
长期以来，我国农业生产都没有摆脱小农经济的农业经营模式。人民公社时期，我国试图通过人民公社的方式改变这种状况。但由于人民公社制度缺乏最低限度的产权边界和利益激励机制，因而，不可能长期对农业生产提供推进的动力。历史的经验表明，在社会主义初级阶段，通过这种方式解决小农经济的经营模式的问题是行不通的。改革开放以来，我国逐步确定了以家庭承包为基础、统分结合的农业双层经营体制，并通过宪法确立了这种经营体制。①这一经营体制的确立，彻底改变了以往脱离现实的做法，使农业发展从不适应的生产关系中解脱出来，农民的生产积极性得到了很大的提高，农产品的供求矛盾也得到了很大程度的缓和。农业双层经营体制的确立，应当说，是一项重大的历史进步。但是，农业双层经营体制，仍然是以家庭承包经营为基础的。从这一点来看，小农经济的问题仍然没有得到根本的解决。
市场经济要求市场在资源的配置中发挥基础性作用。按照市场经济的规律，农业资源通过市场进行配置，必然是农业资源的相对集中和农业经营的集约化、大规模和现代化。因此，以家庭经营为基础的现行农业经营体制与市场经济之间便产生不可调和的矛盾。市场经济要求农业资源按照市场规律进行配置，而家庭经营则要求农业资源的相对平均分配；市场经济要求农业资源的相对集中，而家庭经营则是农业资源的高度分化；市场经济要求按照市场需求进行农业的生产，而家庭经营则主要根据家庭需求和政策安排进行生产；市场经济要求发展农业规模经营，追求农业经营的规模效应，而家庭经营则不可能产生大规模的经济；市场经济要求在现代化的专业分工的基础上进行生产，而家庭经营不可能实现高度的专业化；市场经济要求对农业经营进行现代化的管理，而家庭经营不可能实现管理的专业化，因而也很难全面实现管理的现代化；市场经济要求发展农业技术提高农产品生产效率，而家庭经营状态下不可能承担农业科技的研究和开发成本，不可能集中充分的资金用于农业科技的开发研究，同时，分散的家庭经营，必然会导致农业技术的推广成本加大，影响农业科技成果的推广、应用。总之，家庭经营为基础的现行农业经营体制与市场经济之间的冲突是很难调和的。农业如果不能接受市场经济的挑战，面对激烈的国际竞争，其基础地位就很难得到维持。
现行农业经营体制与市场经济的矛盾不能得到很好的解决，中国农业在国民经济中的基础地位就不可能得到有效的维护。为适应市场经济的发展，农业经营体制必须进行改革。但是，改革现有的农业经营体制，其成本可能是极其巨大的。农业资源的全面市场化是实现农业经营市场化改革的关键。农业资源的市场化配置的实现，又必须以各种资源的流通性为前提。而实现农业资源的全面流通，又可能带来严重的农村社会问题，包括农民的生活保障问题、农村社会的分配不公问题，农民的就业问题等等。
但是，抛弃小农经济意识，发展现代农业市场经济似乎是我们的必然选择。在农业经营体制的改革问题上，我们只能在考虑城市的就业能力和容纳能力的前提下，通过逐步的城市化，解决农业人口与资源的紧张状态，同时，加强农村的社会保障建设，减少农业经营体制改革可能带来的社会成本，逐步实现农业经营体制适应市场经济体制的转换。
三、保障农业基础地位的法律对策
通过立法保护特定产业，促进特定产业的发展，在现代西方各国都得到了充分的重视。农业的发展和农业基础地位的维持，也需要通过法律对相关的社会关系进行调整。我们认为，保障农业的基础地位，应当根据农业产业基本特点和我国农业产业的特殊情况，制定相应的立法，重新界定农业与其他产业的关系，保障农业的供给能力和农业的持续、稳定的发展。
（一）加强农业资源保护与投入
1.完善农业资源保护立法
如前所述，维护农业基础地位，其核心问题就是维护农业的供给能力。农业生产具有很强的资源依赖性。在其他条件不变的情况下，农业资源的减少和受到破坏，就意味着农业的供给能力降低。因此，维护农业的基础地位，必须保护农业的资源。为此，应当通过立法，防止对农业资源的非法侵害和占用。
农业资源的减少主要来自两个方面，一是自然因素；二是人为因素。沙漠化、盐碱化、洪涝灾害、地质灾害等自然现象都可能使农业资源大面积的减少；占用农业耕地修建工厂、进行城市开发、过度的取土、取水，或排放有毒有害的污染物质，也会使农业资源人为减少。因此，通过立法，加强对农业资源的保护，防止自然原因和人为原因造成农业资源的减少，是维护农业基础地位的必然选择。
近年来，随着人们对环境和资源问题日益重视，我国制定了大量保护环境和资源的法律规范。如环境保护法、水法、水土保持法等等，这些立法对农业资源的保护发挥了重要的作用。但是，在农业资源保护方面，还存在着一些新的问题。如城市建设中乱占耕地问题，掠夺性开发农业资源问题，环境污染问题，水土流失问题，农业资源利用违反规划目的问题等等。都异常严重。为了有效保护农业资源，还有必要进一步完善土地审批制度，土地用途管制制度（包括基本农田保护制度），违法用地责任制度，资源开发利用可持续发展影响评价制度，农业资源质量评价制度及农业资源动态检测制度等等。通过这些制度，严格限制对农业资源的侵占，同时及时了解和掌握农业资源的数量和质量状况，防止农业资源的破坏和流失，使用于农业发展的资源保持在适度充分的水平。
2.完善农业投入法律体系
我国农业发展的中心问题之一是农业投入不足。长期以来，考虑到财政的负担能力，政府对农业的投入，不能说不大。但从收效来看，政府的投入，也可谓不低。由于有关体制没有理顺，政府投入并没有用于农业的发展。其中，很大一部分政府投入，主要是解决困难农民生活救助问题或用于农村人口的消费支出。同时，由于农业利润率很低，还有很大一部分政府投入，实际上也没有用于农业的发展，而是通过各种渠道，回流到城市。因此，对于政府对农业的投入，必须从体制上进行改革。我们认为，政府对农业的支持，首先要实行农业发展与农村人口生活救济投入的彻底分离。用于救助农村贫困户的投入可以直接以现金或实物的形式发放到户。而用于农业发展的投入则应当根据情况采取不同的形式。农业基础设施建设项目或农业技术研究、开发、运用、推广项目，可以项目专用资金的形式实施。其他投入，应建立各种基金用于对农业的补贴，对农业发展项目支持。尤其应当注意的是，应当建立农业贷款担保基金、农业技术开发风险基金、农业科技成果转化、推广基金等。农户或农业经营组织以项目的形式申请基金资助，专款专用，并实行有效的监督，保证农业投入真正用于农业的发展。
尽管政府的投入是必要的，但我们认为，在市场经济条件下，解决农业发展资金投入的关键不在政府，而在于市场。目前，农业发展几乎没有任何可以依赖的商业化融资渠道。商业融资的首要条件是资金的安全性。而资金安全性保障是通过债务人或其他人的财产来实现的。农业资源的非商品化，使得农业经营者不可能向银行等专业融资机构提供其可以接受的担保财产，因此，农业经营者融资能力便不可避免的要受到严重的制约。我们认为，解决这个问题，必须从两方面入手，一方面，政府应当针对农业建立政策性的融资担保机构，为农业经营者提供融资担保，增强其融资能力；另一方面，应当通过产权制度的改革，实现农业资源的商品化。农业土地经营权（转租经营权）②、农产品、农业生产资料、农业技术成果、农业生产经营者饲养的禽畜等等，从其性质上来看，是可以作为担保财产来使用的。应当通过立法，对其担保的设定、当事人的权利义务，担保权的实现等问题作出明确的规定。农业经营者有了银行可接受的担保财产，能够根据生产经营需要获得贷款，农业的投入问题才能得到根本的解决。
农业基础设施既是保障农业生产顺利进行的基本条件，也是预防农业自然风险的基本保障。由于长期以来我国对农业基础设施建设的重要性认识不足，加上实行家庭承包经营责任制后，农业基础设施的建设、维护等工作难度加大，农业基础设施建设方面也出现了一些严重的问题，其中包括战略选择失当，投入数量不足，投资效益过低，忽视技术进步，布局不尽合理，管理体制不顺等问题。农业基础设施是农业发展的“先行资本”，农业基础设施建设存在的这些问题，已经严重阻碍了农业经济稳定、高效的发展，也使农业基础地位受到了严重威胁。
通过法律加强农业基础设施建设，首先应当明确农业基础设施的产权关系。农业基础设施建设存在的诸多问题都与产权关系不清有着密切的联系。产权关系不清，投资者无法合理预期投资收益，必然缺乏投资激励；产权关系不清，管理体制建立缺乏明确的基础，责、权关系必然难以明确，管理混乱就在所难免。对于农业基础设施的产权，应当考虑基础资源的所有权属性和主要投资者来确定。如道路，如果没有通过征地等手续发生占地所有权的变更，其所有权应当归被占土地所属的农业集体经济组织所有或共同所有，由所有者各方或所有者各方会同主要投资者成立管理委员会负责行使所有者的权利。经营性或竞争性农业基础设施，应当由管理委员会通过招投标方式确定经营者，非经营性的设施，则应当由行使所有权的管理委员会委托专门的管理机构或人员进行。
加强农业基础设施建设，还应当通过法律保证对农业基础设施的投入。对大型水利、道路等农业基础设施以及贫困地区与当地农民生活密切相关，农民又无力自己承担建设的基础设施，政府应当给予必要的支持。相关立法可以通过建立投资激励机制或加大宣传力度的方式，鼓励农民集资或吸引城市资金投资或争取社会捐助资金，用于农业基础设施建设，或通过提供低息贷款或贴息贷款的方式，鼓励农业集体经济组织和其他投资者投资农业基础设施的建设。对于经营性项目（如小水电），也可以通过建立收费权、收益权质押等制度，鼓励投资者通过银行获得资金，用于基础设施项目的建设。
加强农业基础设施的建设，还应当重视以法律手段加强各类农业基础设施的管理，将农业基础设施的维持、维护、保养、修理、改造、管理等纳入规范化、法制化的轨道。尤其应当重视通过建立各种规章制度，明确农业基础设施管理者的职权、职责和责任。打击各种破坏农业基础设施的行为，保证农业基础设施的完好并正常运行。
3.农业资源产权的法律维护
在市场经济条件下发展农业经济，必然要求首先对农业产权关系进行合理、明晰的界定。利益诱导机制在通常情况下是通过产权制度而发生作用的。就农业基础地位的保障来说，不合理的产权界定同样可能发生消极的影响。农业经营获得的收益，从总体上说，可能要在国家、集体、承包经营人、农业投资者、直接经营者、农业劳动者③之间进行分配。如何处理上述不同主体之间的利益关系，对农业的发展可能发生重大的影响。农业收益的分配中，产权发挥了基础性的作用。在这里，国家以管理权者、集体以所有权人的身份、农户以承包经营权人的身份参与分配。从形式上看，这一链条的前半部分是清晰的。但是，管理者对应的收益应当是税收，所有权人在权利发生分离的情况下，其获得的收益应当是租金或使用费形式，承包经营权人的收益应当是扣除前述两项支出的剩余利益（承包经营净收益），在承包经营权人不直接经营土地的情况下，经营成果直接归属直接经营者，承包经营权人同样以外部权利人的身份参与分配（土地转租收益），土地直接经营者的收益，就只是在扣除税收、使用费、承包经营权人转租收益后的剩余部分。在存在其他投资者和农业雇佣劳动者的情况下，归属直接经营者的收益还应当扣除投资者的投资收益和劳动报酬。但是，所有这些利益的来源都是直接经营土地者经营农业而产生的成果。因此，如果土地经营收益减少，所有其他人的利益都将会受影响。如果土地直接经营者的利益得不到保障，土地直接经营者的数量就会下降，可分配的经营收益将会减少，如果土地直接经营者普遍得不到利益，就没有人会自愿地经营农业。农业基础地位要得到保障，直接经营土地者获得的利益必须能够达到一定的水平。这样，农业资源才能集中到经营能手手中，其他利益主体也才能获得更多的收益。在我国现行体制下，农业资源的产权关系中，直接经营者的利益并没有得到充分的考虑和保障。承包经营权与直接经营权发生分离的情况下，直接经营者甚至没有一个合法的身份。农业资源的配置要实现优化，必须强调直接经营者的利益，并强化对其利益的保护。因此，应当通过立法肯定直接经营者的合法地位，并保护其合法权益不受侵害。
不合理的产权界定，还严重影响了农业规模经济的发展。土地资源流动性在现阶段的立法中受到严格的限制，农业资源无法进行集中，农业经营也就无法实现规模效益。因此，必须通过立法，增强农业资源的流动性。当然，增强农业资源的流动性，可能会导致农村收入差距加大，一批人的生活安全受到影响。考虑到农村社会保障制度短期内很难普遍建立和完善，因此，农业资源的市场化配置应当定位在直接经营权层面。即允许承包经营权人以承包经营权身份参加农业经营成果的分配。以农业土地权利为例，土地物权就应当至少有所有权、承包经营权（具有明显的身份性质）、转包经营权（或其他名称）。土地转包经营权应当允许自由按照市场规则流动。这样，在直接经营层面，农业资源就可以按照市场规则进行优化配置，并且可以实现农业资源集中，农业规模经济才能实现。我国农业经营者国际竞争能力才能得到充分的提高。
（二）完善农业经营体制与推进农产品市场机制的法制建设
1.建立和完善适应市场经济和农业现代化要求的农业经营体制的经济法律
如前所述，我国现行立法规定的以家庭经营为基础的农业经营体制，已经不适应市场经济和农业现代化的要求，应当进行改革。农业产业化规模经营是市场经济和农业现代化的必然要求，但考虑农业经营体制改革涉及面广，这项工作应当伴随城市化的进程稳步的推进，而不应当首先在宪法层面变更现有的规定。通过法律，建立适应市场经济和农业现代化要求的农业经营体制，应当分步进行，首先，应当在政策层面上推广适合市场经济要求的现代农业经营模式，再通过立法将比较成功的经验上升为法律，最终，在全国范围内新的经营模式取得主要地位时，再通过宪法层面的修改，确立新的农业经营体制。只有这样，农业经营体制的转换才能有条不紊地进行。
农业经营体制的转换需要法律的推进和巩固。在农业经营体制的转换过程中，以下方面的立法必须给予高度的重视：
农业经济组织方面的立法。《农业法》第2条规定的我国农业生产经营组织包括农村集体经济组织，农民专业合作经济组织，农业企业和其他从事农业生产经营的组织。随着农业产业化的发展，这些经济组织形式将会继续存在，农民合作经济组织和农业企业更符合农业产业化的要求，因而将会得到更快的发展。农民合作经济组织和农业企业不同于以自然村落为基础而建立起来的农业集体经济组织，它是纯粹的农业经营组织。要适应市场经济的要求，这些组织必须按照现代农业企业的要求组织和管理。为此，应当制定农民合作经济组织和农业企业相关的立法，确立其法律地位，明晰产权关系，建立企业内部的治理规则，利益分配规则等。只有这样，才能使农业经营组织符合市场经济和农业现代化的要求。
农业经营组织产权性质与产权取得方面的立法。农民合作经济组织和农业企业要从事农业生产经营活动，必须有自己的财产。目前，农业资源在归属层面上大多由农业集体经济组织控制，在使用层面上，主要由农民家庭控制。农民合作经济组织和农业企业要从事农业生产经营活动，必须通过农业集体经济组织或农户获得土地权利，因此，土地等农业资源的权利转移便显得极为重要。应当通过立法规定可转移权利的范围、转移条件、方式、双方的权利义务、违反义务的法律责任，以及权利转移过程的管理、监督等制度。
鼓励农业产业化经营方面的法律。农业产业化经营是符合现代市场经济要求的经营模式，是实现我国农业从传统经营方式向现代经营方式转化的重要标志，也是发展现代农业，提高我国农业国际竞争力的重要途径。因此，通过立法鼓励农业产业化经营，尤其在我国农业产业化初期，是非常必要的。国家应当通过立法，对农业产业经营组织从事农业生产经营活动给予税收、融资、政府投入、农产品价格保护、直至价格补贴等方面的鼓励，以推进农业产业化进程的快速发展。
2.通过法律改变农产品与其他非农产品不合理的比价关系
农产品与其他产品的不合理定价关系是影响农业发展和农民富裕的最重要的因素。中共中央政策研究室、国务院发展研究中心的“农业投入”总课题组曾经做过估计：仅1979～1994年的16年间，政府通过工农产品“剪刀差”大约取得了15000亿元收入，同期农业税收入为1755亿元，财政支农支出3769亿元，政府提取农业剩余净额为12986亿元，平均每年从农业部门流出的资金净额达811亿元。[3]由于不合理的“剪刀差”，经营农业根本无利可图。在市场经济和农业产业化前提下，无利可图就没有人愿意投入。消除工农产品“剪刀差”，是解决农业投入问题，提高农民生活水平的关键。为此，要保障农业的基础地位，必须通过立法，消除“剪刀差”等农产品与非农产品不合理的比价关系，提高经营农业、投资农业的利润水平。
首先，应当通过立法，调整农产品收购价格和销售价格。政府收购和市场收购，都应当按照农产品的真实的市场价格定价，政府定价和指导价应当参照市场价确定。农产品的销售价格也应当实行市场调节。同时，国家还应当确定与正常市场价格水平没有过大差别的农产品最低价格。在保证农产品价格相对稳定的同时，使农业经营者获得较高的经营利润。
其次，应当通过立法，保障农业经营者一定的利润水平。在农业经营者因特殊原因非正常受损的情况下，应当给予其一定的补偿。④同时，建立健全农业经营风险防范制度，特别是农业经营保险制度，避免农业经营者因非正常风险而破产。①
再次，应当通过法律建立农产品市场的调控机制，减少农产品流通环节，打击农产品市场垄断，囤积居奇，欺行霸市，强买强卖和其他扰乱农产品市场的行为，杜绝农产品收购中对农民“打白条”的现象，保障农产品市场的畅通无阻，维护农业经营者的合法权益。
3.通过法律保障农产品流通渠道的畅通
建国以来，我国农产品流通体制的发展主要经历了统购统销阶段、由计划调节向计划与市场调节相结合的过渡阶段以及宏观调控下以市场为主的自由流通等阶段。经过多年的改革，农产品市场流通体制在总体上已经基本定型。在市场经济条件下，基于农产品的商品性质，市场为主的自由流通，是农产品流通体制的必然取向；同时，考虑到农产品特别是粮食等基本生活资料与人民的生活保障、社会稳定的密切关系，加上农产品收成状况受自然因素影响大，农产品供给波动性较大，因而，农产品流通必然要实行国家的宏观调控。在农产品流通体制改革的总体目标确定后，就应当通过立法，按照总体目标的要求制定促进农产品流通，消除农产品流通障碍，保障农产品市场繁荣和稳定，以及规定国家对农产品市场实施宏观调控的条件、手段和保障宏观调控的科学性、及时性和有效性的法律。市场调控为主，意味着农产品市场在农产品供求关系调节中发挥主要的作用。在通常情况下，如果市场能够发挥有效的作用，就应当由市场进行调节。然而，由于长期以来我国实行的带有浓厚计划经济色彩的农产品流通体制的影响，农产品流通市场体系仍然不够完善。现阶段农民自主经营有两个基本障碍：一是市场不健全，信息缺乏，农民不能按照市场信息来组织具有一定规模的生产，所生产出来的商品无论是数量还是质量与市场需求不可避免出现差异。二是农产品市场流通渠道的不畅通大大增加了流通成本，流通能力降低，许多产品不能及时送到消费者手中，以致大量积压，甚至大量腐烂在农民手中。[4]为此，应当通过立法，消除阻碍农产品市场流通的各种不合理的障碍，培育农产品市场体系，促进农产品市场信息畅通，强化农产品市场对农民生产的导向作用。
农产品生产受自然因素影响较大，因此，每年的生产与需求往往不能实现总量平衡。为此，国家必须掌握一定量的主要农产品储备，才能根据农产品市场供求关系的状况，实施有效的调节。此外，国家还应当充分利用农产品订购和收购价格、农业税收、农业生产资料的供给、市场供求信息服务、信贷政策等手段，对市场进行适时、有效调控。宏观调控手段的适当运用，可以对市场供求关系进行合理的调节，对实现市场供求平衡，保障人民的生活稳定和经济社会的有序发展，都具有重要的作用，但是，宏观调控手段的不适当运用，也可能带来严重的后果。各种宏观调控手段的运用，只有建立在法制的基础之上，才能保证其运用不受个人主观臆断、个人偏见和好恶的影响，才能摆脱某些利益集团和外部势力的操纵，使宏观调控真正发挥有效的调节作用。
（三）建立农业科技开发与农业预警机制
1.通过法律建立有利于农业科技发展的激励机制
农业基础地位的维持最根本的就是农业供给能力的维持。维持农业的供给能力，最有效的手段是提高农业的科技水平。因为，资源和劳动力的维持固然重要，但其他产业的发展，不可避免的要占用部分属于农业的资源，靠维持资源和劳动力规模维持农业的基础地位，必然严重影响其他产业的正常发展。因此，发展农业科技，加强农业科技的推广和应用，是保障农业基础地位，保证农业和其他产业共同发展的必由之路。
为了促进农业科技发展和农业科技成果的推广和应用，1993年全国人大常委会通过了《中华人民共和国农业技术推广法》，对农业技术推广网的建设，农业科技成果的推广应用以及农业科技成果推广应用的保障措施等内容进行了规定，促进了我国农业技术的发展。但这项立法，并没有考虑利用市场机制，推进农业技术研发和科技成果的推广和应用。要推进农业科技的发展，必须提高农业科技研究、开发以及农业技术服务人员的待遇。为此，政府应当加大投入，保证有一支致力于农业技术开发、转化的优秀的农业科技队伍，忠于职守、安心农业技术服务的服务人员队伍。同时，在农业产业化的基础上，通过立法，形成鼓励农业产业组织从事农业技术开发、应用的激励机制；通过立法，提高农业科技成果的保护水平和支持力度，建立农业科技成果研发风险基金，降低农业科技开发的风险，提高研究开发农业技术的获利能力，吸引社会资金，投入农业科技成果的开发和运用。要有效的推进农业科技的发展，我们认为，以下方面的立法还应当进一步重视：
首先，农业科学技术研究开发基金方面的法律。通过这类法律建立各层次的农业科技研究开发基金，专门用于农业科技开发项目。使农业科技研究和开发等工作获得稳定的资金支持。
其次，农业专利成果实施方面的法律。农业专利成果的实施具有自身的特点。农业专利往往具有很高的社会效益，从农业发展战略来看，应当在全国普遍推广。通过市场手段，由权利人与实施人签订合同的方式实施，会发生很高的交易成本；同时，农业专利成果在很多情况下属于只有普遍推广才能够产生明显效益的成果，单个实施专利，考虑实施许可费用和人员、技术配套费用的开支，可能是得不偿失的。因此，商业化实施农业专利往往缺乏很强的利益驱动动力。因此，我们认为，对农业专利实施应当制定特殊的法律，根据农业专利实施的特殊性，采取一定的措施，促进农业专利的实施。其中，应特别强调政府对农业专利的收购制度、对专利权人的充分补偿制度、对产生重大社会效益的专利实施项目的实施者、专利权人、专利技术的开发、研究、转化、推广人员的奖励制度等等。这样，一方面可以有效的激励农业科技研发的积极性，另一方面，也可以有效地促进农业专利成果实施和推广。
再次，有关商业化农业科研、技术服务和中介组织方面的立法。这方面立法的目的是通过促进商业性质的农业科技研发机构、农业技术服务机构和中介机构的发展，利用全社会的力量，发展农业科研，搞活农业科技成果市场，并通过这些机构的作用，筹集更多的用于农业科技发展的资金，加快农业科技成果的转化，保护农业科技成果开发、转化、运用、推广过程中当事人的合法权益。在这类的立法中，应当规定政府对于商业化农业科技研发机构的资金和政策扶持，对农业技术服务人员的利益保护，技术服务市场的管理等内容。使商业性的农业技术研发、服务和交易活动按照规范化的市场规则运行。
2.通过法律推进优势农业的发展
在经济全球化背景下，激烈的国际市场竞争决定，中国农业只能在某些方面而不可能在所有方面全面成为竞争中的强者，因此，发展中国农业，需要从相对比较优势的理论[5]出发，思考中国农业的发展战略，并通过体现这种发展战略的立法，鼓励发展特色农业和优势农业，提高中国农业的国际竞争力。中国已经加入 WTO，农产品市场的全面开放可能只是时间问题，如果我们没有形成具有国际竞争力的农业优势领域，农业的基础地位就不可能持久的维护。因此，对于通过法律培养和保护优势农业的问题，必须给予高度的重视。
提高中国农业的国际竞争力，必须在充分进行资源、经济现状调查和专家论证的基础上确立中国的农业潜在的优势领域。在确定这些优势领域以后，应当针对这些优势领域制定相应的立法，确立支持这些领域的鼓励政策和措施，并在资金、科学研究、资源、劳动力等方面，对这些领域的发展提供坚实的保障。只有这样，中国农业才能在某些领域形成或维持自己的优势；保证中国能够从国际农业贸易中收益，并在国际竞争中立于不败之地。
推进发展优势农业的立法在优势农业领域的选择上应当站在全球的角度，充分考虑在某一领域的整体实力。在国际层面上，应客观、理性地分析和判断我国和我国主要竞争对手国农业产业中相对比较优势和相对比较劣势领域，选择其他国家相对比较劣势，而我国存在相对比较优势的领域作为立法和政策支持的重点。同时，相关的立法必须从全国整体的角度进行这种比较优势产业的选择。
要发展中国的优势农业，相关立法应当高度重视保证国内相关要素资源集中使用于立法确定的这些优势产业领域。在其他产业的发展对资源的要求与这些领域发生冲突时，应当优先保证这些领域对资源的需求。在市场导向上，对优势农业领域，应当指导生产经营者按照国际市场的要求，组织生产经营活动，国家应当充分引导，鼓励、支持优势农业经营者出口农产品，并通过补贴、退税等手段，保证其经营者能够获得不低于国内平均利润水平的投资、经营收益。
3.构建与完善农业预警的法律体制
农业预警系统是农业宏观调控体系的重要组成部分，是为了防止农业发展偏离正常轨道而建立的报警和实施系统。[6]通过农业预警制度，以及建立在预警制度基础上的反馈体系，可以及时收集农业资源使用、农产品市场行情变化等方面的信息，准确的判断农业运行的现状和未来发展的走向，及时采取有效的调控措施，有效地防范农业危机的爆发和蔓延。
首先，国家应当通过立法推动农业预警体系的建设。建立农业预警中心和各层次的农业预警网络体系，搜索、储存、筛选、分析警源信息，组织专家论证，确定警情警度，发出预警信号，提出对策建议。其次，应当通过立法，确定农业预警的指标体系。预警系统的建立与运行，其关键是要确立一套能反映农业实际的、可操作的指标体系。如警情指标、警源指标、警度指标，准确、及时的反映农业市场、资源状况等方面的应当引起人们高度重视的信息，明确危机可能发生的领域、以及严重的程度。再次，应当通过立法确立科学、合理的预测方法，保证预测信息的准确性和判断的科学性。最后，应通过立法明确规定预警时序和程序。通过这方面的立法，确保农业危机信息能够及时传递给相关的机构和人员，并使相关决策机构及时采取对策，消除可能导致农业危机发生的各种因素，预防农业危机发生和蔓延。
结语
尽管农业基础地位面临的挑战在一定程度上是社会发展的必然，但是，如果缺乏充分的应对，尤其是法律的阙如，这些挑战很可能会演化为社会的灾难。因此，在我国积极推进“三农”问题的解决，建设社会主义新农村，构建和谐社会的今天，必须完善农业基础地位的法律保障与支撑体系。同时，农业基础地位得以保障与巩固，也可在很大程度上缓解农村社会保障资金来源的压力，从而促进我国农村社会保障制度的完善，使农民以平等的身份分享改革和建设的成果。
收稿日期：2006-10-20
注释：
①宪法第8条规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营，统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。
②转租经营权转让可以实现农业资源配置的优化。而且，不会影响农村土地承包经营权人的利益。只要将用途限制作为转让的一个明示或默示条件，土地用途管制制度也不会受到直接的影响。因为，土地用途管制是对地而不是对人的，受让人获得土地以后，国家仍然可以对其实行用途管制。
③目前在我国，由于农民外出打工或因身体残疾、年老等原因，不能亲自耕种土地，将土地交给其他人耕种，由直接耕种土地的人每年保证承包经营权人的口粮，或交付一定金额的货币。由于这种情况的增加，农业集体经济组织并没有改变承包经营权主体，由此，便发生承包经营权人与直接耕种土地者的分离。这里所指的直接经营者就是指直接耕种土地的人或类似的直接经营土地的人。
④西方发达市场经济国家普遍确立了农产品价格补贴制度。例如，2002年，美国颁布了《农业保障和农村投资法》，大幅度增加了农业补贴，规定今后10年的年均法定补贴近200亿美元。美国农业补贴的主要内容主要包括商品补贴、水土资源保护、农产品贸易三方面。商品补贴也叫农业补贴，是美国最重要和最基本的农业补贴，它包括直接补贴、销售贷款差额补贴、反周期波动补贴。其中，直接补贴是一种与农产品生产、价格不挂钩的固定补贴。反周期波动补贴保证了农民的收入水平，也意味着政府为农民分担了生产风险。
⑤据了解，在一些发达国家，农业保险早已成为政府保护和支持农业的一个重要手段。上海市也已在全国率先出台农业保险实施办法，由政府给予农业保险一定的政策和资金扶持。根据规定，上海市郊农民在养殖业及蔬菜、水稻等种植业方面投保，可获得政府部门25%至 45%的保险费补贴。见章建民：《农民呼唤农业保险》，《人民日报》，2002年12月23日。
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