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重视行政伦理理论建设已经成为世界性潮流。近年来，我国关于行政伦理学的研究也开始起步。在这种情况下，对“行政伦理”这一范畴的界说进行研究是十分必要的。本文拟从“法、道德与伦理”和“行政、公共行政与行政伦理”两组关系层面上，就行政伦理的界说谈些初步看法。
一、法、道德与伦理
法、道德与伦理是当今社会中使用频率颇高的概念。要想在行政伦理观的指导下深入地探讨行政伦理方方面面的问题，首先必须对法、道德与伦理的相互关系作认真探讨，以便把握行政伦理的丰富内涵。
在一般的意义上，伦理与道德常常通用，甚至“伦理道德”有时连在一起变成了一个概念。从古至今许多著名的思想家和学者，也都认为伦理学就是道德哲学，或伦理学就是关于道德的科学。
从伦理思想的发展高度观察，我们在充分肯定伦理与道德有着紧密联系的前提下，如果再能把握住伦理与道德之区别；在充分注意伦理、道德与法之间存在区别的基础上，如果再能深入地把握住三者之间的内在联系，则将有助于推进伦理学与行政伦理学的发展。
通观中外伦理思想发展史，对法、道德与伦理这三个概念做出最引人注目的辩证分析之人当属乔治·威廉·黑格尔。作为德国近代著名的辩证法大师，他的伦理思想非常深刻，其代表作是1821年出版的《法哲学原理》。恩格斯指出：“黑格尔的伦理学或关于伦理的学说就是法哲学，其中包括：（1）抽象的法，（2）道德，（3）伦理， 其中又包括家庭、市民社会、国家。在这里，形式是唯心的，内容是现实的。法律、经济、政治的全部领域连同道德都包括在这里。”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社1995年版，第232页。）具体地说，黑格尔之所以将他的伦理学称之为“法哲学”，基本原因在于：法是伦理学的总纲、总题目；道德、伦理，乃至国家利益等都是独特的法的体现。《法哲学原理》由三篇构成，标题分别是：“抽象法”，“道德”，“伦理”。在黑格尔看来，抽象法是客观外界的法，是抽象人格的定在，是意志的普遍性。道德是主观内心的法、内心信念的规定、自我的特殊规定和意志的特殊性。伦理则是客观法与主观法的统一，它调整主观和客观、内在和外在、普遍和特殊之间的关系，并在伦理的关系中实现人格的定在。这三个阶段不是孤立的、并列的，而是有机联系的、由低级向高级不断丰富和充实的过程。
法、道德与伦理三者是什么关系呢？恩格斯告诉我们：不了解自由，就不能真正懂得黑格尔的道德和法。黑格尔认为，人的本质是自由的，自由是人类通过实践不断加以实现的根本目的。他指出：“人类自身具有目的，就是因为他自身具有‘神圣’的东西——那便是我们从开始就称作‘理性’的东西；又从它的活动和自决的力量称作‘自由’”。“自由的东西就是意志。意志而没有自由，只是一句空话；自由只有作为意志，作为主体，才是现实的”。“任何定在，只要是自由的定在，就叫作法。所以一般说来，法就是作为理念的自由”（注：黑格尔：《法哲学原理》，范扬等译，北京：商务印书馆1964年版，第36、12、 110、62页。）。
自由意志的发展分为三个阶段：第一，抽象法阶段。在这个阶段，自由意志概念是直接的、抽象的人格。它的定在就是直接的外在的事物。这是属于抽象法或形式法的领域。此时的法作为自由的定在、客观的意志，还不能完全实现自己，于是需要向前发展。第二，道德阶段。道德是法发展的一个阶段，它也是一种法，一种特殊的法，一种具有特殊规定的内心的法，即主观意志的内在法。在这里，道德是对抽象法的扬弃，是自由意志的主观内部规定。它不再是靠外物来规定自己，实现自己，而是在内心里规定自己，实现自己。就是说，人们把自己内心作为实现自由的基地。因此，道德就成为自由意志在人的主观中的体现，是自由意志进一步向人格定在发展的更高阶段。道德是法的真理。简言之，“道德的观点是这样一种意志的观点，这种意志不仅是自在地而且是自为地无限的”（注：黑格尔：《法哲学原理》，范扬等译，北京：商务印书馆1964年版，第36、12、110、62页。）。第三，伦理阶段。在这个阶段，自由不仅作为主观意志而且也作为现实性和必然性而实存。伦理是抽象法与道德的统一。抽象法是客观的、直接的，即自由意志必须靠外物才能实现自身；道德则是主观的、间接的，是自由意志在内心的规定。这两方面都是没有完成的，都是不完整的。因而，自由意志必须继续向前发展，进入伦理阶段。它只有在伦理关系中才能完全实现自己。伦理是主观与客观、内在与外在的统一，属于自由发展的更高阶段。“主观的善和客观的、自在自为地存在着的善的统一就是伦理”（注：黑格尔：《法哲学原理》，范扬等译，北京：商务印书馆1964年版，第36、12、110、62页。）。这就是说，道德是就个人主观内心来说的，是主观内心的法。但是这种主观内心的法只有在人与人结成的社会关系之中才能实现，而人与人的社会关系就是伦理。换句话说，抽象法是自在的自由，道德是自为的自由，伦理则是自在自为的自由，因而是自由发展的更高阶段。伦理作为自由发展的高级阶段，又表现为各种关系，首先是家庭，其次是社会，最高表现是国家。伦理关系对个人来说，它是个人的本质，即个人道德必须以社会关系为基础，离开这个基础就没有个人的道德。
从一定意义上讲，伦理学是研究自由的发展和实现，即研究道德和伦理的发展和实现的环节与规律。自由发展的上述三个阶段是一个统一的、由低级到高级的过程，是一个善的逐步完善过程。正是基于对自由所作的深入、辩证的考察，黑格尔建立了以实现自由为最高道德理想的伦理学体系，它给我们以深刻启示。
在我们现时的社会生活中，法、道德和伦理的内涵尽管与黑格尔所说的不尽相同，但在深层次上并没有脱离黑格尔所揭示出的辩证内涵。
近年来，无论在学术领域，还是在实际生活中，我们对法、道德与伦理三者关系的把握都前进了一大步。
一方面，在法与道德、伦理的关系上，我们在注意它们之间相互区别的同时，开始强调它们之间的相互作用与相互补充。中国古代社会的传统倾向是重德轻法，因此从总体上讲古代中国属于人治的国家。这种历史传统，至今仍然在阻碍着现代中国社会更健康更快速地发展。改革开放以来，随着法治建设的加强，又出现了重法轻德的倾向。这种倾向也不利于中国社会主义现代化建设事业的发展。正确的态度应该是科学地摆正法与道德、伦理在现实社会中位置，使之既相互区别又相互补充地共同发挥其应有的作用。作为论证，一位法学专家关于“法治社会中法与道德关系及其实践把握”的如下观点值得重视：在法治社会中，法与道德都存在着价值、规范和秩序等不同表现形态，不能对其简单机械地审视，必须进行多维度、总体性的动态认识和系统把握。
具体些说，在价值层面上，法律应服从道德评判和伦理价值导向。法律并非纯粹机械的规则，而是目的性与工具性的统一体。也就是说，人们之所以选择法律作为主要的社会控制手段，绝不仅仅因为它的国家强制力，更重要的是通过这种普遍有效的理性规则，去内在地表达、传递、推行能被社会认同并接受的一定的价值原则和价值要求。也正因为如此，法律规范变成社会生活中的“活法”，并发展成为社会生活中的道德与伦理规范才是可能的，法律秩序也才可能在现实中建立起来；而法律的内在价值则主要是由伦理、道德来提供的。
在规范层面上，二元社会结构使法与道德成为并立互补的不同规则。从根本意义上讲，法与道德不但在价值层面上是高度统一的，在规范层面上也表现出相当程度的同化。只是到了近代，出现了政治国家与市民社会的分离，法律规范与道德规范的分离和独立才走上日程。在现代社会，我们需要重新重视法律规范与道德规范的统一性。
在秩序层面上，伦理秩序是基础，法律秩序是主导。规范和秩序是紧密相联而又并不相同的存在形态。尽管法治社会中必须倡导和建立法律秩序，但决不可忽视伦理秩序的基础作用和必要支撑。否则，法律秩序是很难真正得以建立的。
在治国层面上，则是法治立国，而不能是德治立国或德治与法治杂揉并用。法律、道德（伦理）和宗教是迄今为止人类采取的主要的社会控制工具。由于在历史发展过程中宗教的力量逐步减弱，法律与道德（伦理）才成为社会控制的两根主要支柱。不过，在治国方式上，它们则不应等量齐观。这是我们在强调法与道德、伦理相互作用时所应该认识到的。
另一方面，在道德与伦理的关系上，我们在充分肯定它们之间内在的紧密联系的前提下，需要认真研究二者之间的区别。这里有必要首先指出，基于长期以来人们已经比较习惯于将道德与伦理视为大致相同的概念，因此目前我国通用的道德概念已经超出黑格尔所界定的道德范畴，进而包括了伦理的一些内涵。
罗国杰教授主编的《伦理学》指出：“所谓道德现象，就是指人类现实生活中由经济关系所决定，用善恶标准去评价，依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的一类社会现象。”（注：罗国杰：《伦理学》，北京：人民出版社1989年版，第46页。）具体地说，上述定义之道德所体现的本质主要有三个方面：其一，道德是一种社会意识。道德的内容、特征、发展和演变都是受经济关系制约的，具有人类精神的一般特征。同时，道德作为社会意识，又不能仅仅停留在精神领域，它要发挥作用就必须有特定的实际附属物。正如法的实现必须借助于国家和警察等一样，道德也必须借助于社会舆论、教育与修养等，并将它们包容于自身之中，成为社会上层建筑的一部分，进而表现出道德与其他社会现象不同的本质。其二，道德是特殊的调节方式。与法律规范相比，道德规范是一种非制度化的规范，是人们在长期共同生活过程中逐步积累形成的要求、秩序和理想，表现在人们的视听言行之上，深藏于品格、习性、意向之中。道德规范不使用强制手段为自己开辟道路，而主要借助传统习惯、内心信念和社会舆论来实现。道德规范是一种内化的规范，也称作良心。良心形成的特定动机、意图、目的，促使人们真心诚意地接受道德要求。其三，道德是一种实践精神。道德不仅是一种特殊的社会意识，不仅是行为规范，而且是人类把握世界的特殊方式，是人类完善自身的活动。道德作为实践精神是一种价值，是道德主体的需要同满足这种需要的对象之间的价值关系。道德需要促使人类结成相互满足的价值关系，推动人们改善这种关系，调节人与人之间的交往、协作，完善人格，形成人类特有的实践精神。
以上所说的“道德”，实际上已经成为我们通常使用的“伦理道德”这个大的概念。也正是在这个意义上，我们才可以说“伦理学就是关于道德的科学”。
尽管如此，从严格的意义上，我们依然应该重视并研究伦理与道德的区别，以便在不同的情况下分别使用道德与伦理的概念。简要地说，伦理与道德的区别主要表现在三个方面：其一，伦理是道德发展的高级阶段。关于这一点，黑格在《法哲学原理》中已经作了非常深刻的辩证分析。其二，伦理是法与道德的统一。法律与道德都是调整人与人之间关系的行为规范。二者相比，法律规范的基本特征是他律。正如列宁所说：“意志如果是国家的，就应该表现为政权机关所制定的法律”（注：《列宁全集》第25卷，北京：人民出版社1984年版，第75页。）。国家采取强制措施，保证法律规范得以履行。道德规范的基本特征是自律。尽管道德这种特殊的规范在调整人与人之间的关系时还要靠社会舆论的监督，但从实质上讲，只要道德规范对其约束范围的所有成员的道德要求是平等的、公正的，只要它恰当地反映了其约束范围内所有成员的道德要求和愿望（在形式上往往是通过“理性存在的普遍意志”来实现的），道德规范就应当是一种自律的规范。显然，对于社会关系的健康发展来说，他律与自律都是不可或缺的。所谓伦理是法与道德的统一，主要就是指伦理规范具有法与道德的两个基本特征，即行为规范的他律与自律的统一，客观性与主观性、外在性与内在性的统一。其三，伦理是道德活动现象、道德意识现象和道德规范现象的统一。一般说来，可以把丰富的道德现象分为三个部分，即道德活动现象、道德意识现象和道德规范现象。所谓道德活动现象，主要是指人类生活中围绕一定善恶而进行的、可以用善恶标准评价的群体活动和个体活动；所谓道德意识现象，是指在道德活动中形成并影响道德活动的各种具有善恶价值的观念体系；所谓道德规范现象，则是指一定社会条件下评价和指导人们行为的准则。道德现象的三个部分之间是紧密联系的。其中，道德活动是形成一定道德意识的基础，并能使已经形成的道德意识得以巩固、深化和提高。道德意识一经形成，对人们的道德活动便具有指导或制约作用。道德规范是在一定的道德活动和道德意识的基础上形成和概括的，同时又约束或制约着人们的道德意识和道德活动。而伦理或伦理现象，从所包含内容和范围上讲，正是道德活动现象、道德意识现象和道德规范现象的综合与统一，因而更具有全面性和完整性。
简言之，伦理是一种包含着道德，同时又高于道德的社会现象。
二、行政、公共行政与行政伦理
本文所研究的行政伦理是行政领域，准确地说是公共行政领域中的伦理。
从广义上讲，行政就是对生活进行管理。在一个军营、煤矿或医院里，行政机关大楼就是管理文书的地方。它有别于这一场所的实际工作：如练兵、掘煤或治疗病人。同样，专业人员势必要把他们工作的一部分（“行政”）与他们“实际上”所从事的工作区分开来。诸如“文书”之类的行政工作是一种普通的实际活动，不管叫它什么，也不管实际上是否涉及文书。行政的基本含义与“去伺候”是一样的：指协助、服务或作为某人管家的活动。这个概念的涵义，相对于把行政作为一个集体名词指国家最高层的公务员而言，在英国已有某种变化，变成不是大臣干什么，而是他们依靠他人为自己干了什么。这就是英国文官行政阶层中对行政一词标准的用法。它是1920到1969年之间用来指最高文官阶层的称谓，这些人的责任集中于帮助部长制定政策和管理一个部门。“英国文官制”有关行政一词的涵义，则是指最高指导性工作人员的工作。这一涵义使它不再强调行政与政治或政策制定之间的任何区别。（注：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国问题研究所等组织翻译，北京：中国政法大学出版社1988年版，第32—34页。）
以上是著名的《布莱克维尔政治学百科全书》关于“行政”概念所界说的部分内容。从中不难了解到，“行政”既可以被解释得极为广泛，如“行政就是对生活进行管理”；也可以被界定得相当狭窄，如指“最高指导性工作人员的工作”。
相比之下，作为汉语的“行政”一词，从其产生之日即有了相当明确的内涵。据历史文献记载，中国是世界上最早使用“行政”一词的国家。远在两千多前的《论语》，以及后来的《史记》、《纲鉴易知录》中均有这样的记载：公元前841年的西周时期， 周厉王因“国人发难”被迫出逃，因太子靖年幼，遂由“召公、周公二相行政”。战国时期撰写的《左传》中亦有“行其政事”、“行其政令”的说法。上述史籍中出现的“行政”一词，其涵义均为执掌政务、管理国家的意思，故后人亦皆以此意来理解“行政”的内涵。
中国关于“行政”概念的传统界说，与现代西方国家关于“公共行政”的概念简直是一脉相传。
不妨看看在美国居于行政学领导地位的公共行政学教科书的作者们关于“公共行政”的若干定义。
菲利克斯·尼格罗和劳埃德·尼格罗在《公共行政学简明教程》中写道：“我们可以用一种简要概括的形式表述公共行政的特点，亦即构成了公共行政的定义。所谓公共行政：1、 它是在公共环境中共同协作的集体努力；2、它遍布于三大政府部门——行政、立法、 司法——并存在于它们的相互关系之中；3、 它在公共政策的形成过程中起着重要作用，因而它就是政治过程的一个组成部分；4、 它在很多重要方面明显不同于私营机构的行政；5、 它在为社会提供服务方面与许许多多的私人团体和个人发生密切的联系。”（注：（美）菲利克斯·尼格罗、劳埃德·尼格罗：《公共行政学简明教程》，郭晓来等译，北京：中共中央党校出版社1997年版，第67页。）
哈罗德·F ·戈特纳在《公共部门的行政》中指出：“公共行政包括对一切有组织的活动的协调， 其目的在于执行公共政策。 ”（注：参见R·J·斯蒂尔曼编著：《公共行政学》（上册），李方等译，北京：中国社会科学出版社1988年版，第5—6、10页。）
格罗弗·斯塔林在《公共领域的管理》中强调：“公共行政所涉及的是从政府完成任务的角度所作的工作，它包括与实现当选官员竞选政策有关的全部活动，以及与发展这些政策有联系的某些活动。”（注：参见R·J·斯蒂尔曼编著：《公共行政学》（上册），李方等译，北京：中国社会科学出版社1988年版，第5—6、10页。）
乔治·G ·戈登在《美国的公共行政》中提议：“公共行政的定义可以这样下：它指的是属于实现由立法机关、行政机关和法院所采用或制定的法律以及其他法规有关的一切过程、组织和个人（后者以公职者身份进行活动）。对这个定义应该理解为还包括制定和执行立法与行政命令中的许多管理事务在内。”（注：参见R·J·斯蒂尔曼编著：《公共行政学》（上册），李方等译，北京：中国社会科学出版社1988年版，第5—6、10页。）
应该说，上述定义已经将“公共行政”的内涵解释得相当清楚了。尽管如此，如果再读一读美国锡拉丘斯大学马克斯维尔公民与公共事务学院德怀特·沃尔多教授的有关论述仍会受到启发。他在1968出版的《公共行政学》中指出：公共行政的过程就是实现政府意图的或愿望的种种行动。因此，公共行政就是政府持续不断地进行着的“业务”工作，这种业务工作是通过一系列组织和管理程序，同法律执行联系起来的。就其作为一个过程而言，公共行政的历史是与政府同样悠久的。一旦组织机构上的发展与分化使得人们有可能谈到某一社会的政府时，就会产生制定法律的行为（法律是政府对价值所作权威性分配的一种表现），就会产生怀着一种较有成效或者并无成效的企图去实施法律的行为。在简单的社会中，公共行政的目标也是简单的；而当社会规模日益扩大，问题日益复杂的时候，当政府变得比过去庞大，并且承担着更多的职能的时候，以及当政府的机构变得更加分化而且专门化的时候，行政过程也就变得更加专门化了，而从事行政活动的那些组织机构也就变得庞大而复杂起来并有了高度的分工。随之，对于需要完成行政任务的人员进行系统性教育和培训的问题，以及为了改革公共行政进行系统和持续的研究，都日益引起了社会的广泛注意，并在当代社会获得了巨大发展。（注：参见R·J·斯蒂尔曼编著：《公共行政学》（上册），李方等译，北京：中国社会科学出版社1988年版，第5—6、10页。）
综上所述，我们可以提炼出一个看法：公共行政就其自身之动态的意义上讲，就是政府过程。
“政府过程”， 即英文governmental process 或process ofgovernment，是现代政府学的一个重要概念，也是我们研究公共行政的一个独特视角。
具体地说，所谓“政府过程”可以从四个方面把握：其一，“政府过程”中的政府是“大政府”。就是说，它是指国家机构的总体、总和（甚至在一定意义上还要包括执政党的有关机构），即人们常说的“当局”。其二，“政府过程”中的政府是“现实的政府”。即指在现实社会中实际发挥作用的政府。从政府的运行层次或者操作层次上观察，任何政府都是“过程中的政府”，都没有达到政府行为的绝对理想化。但是，政府过程不放弃对“理想政府”的追求，不允许政府行为的随意化，而强调依法行政。它之所以重视政府过程的现实性，旨在寻求政府行为，特别是政治经济调节行为的“适度”，这又正是行政伦理所要解决的基本问题。其三，“政府过程”中的“过程”是指政府的实际活动。主要包括：1、政府的活动、运动过程， 强调政府权力系统各分支间的关系，政府与政党、政府与社会之间的相互作用，如决策过程、执行过程、政务信息传输过程、监督与反馈过程等。2、 政府机构与政府官员的操作性活动，即工作程序。3、政府活动中较为重大的变化过程， 如立法程序、预算程序、组阁程序等。其四，“政府过程”实际上也是特定的“政治过程”。在当代，不论政治过程还是政府过程，其涵盖的对象都是政府、军队、政党和其他正式的或非正式的社会团体的活动，以及他们之间的相互关系。他们的活动和作用都是围绕政权进行的，借用西方政治学的概念来说就是都力求“接近”政府。因此，所谓政治过程一般是以政府活动为主要的、核心的内容，而所谓政府过程又要以整个社会政治生活为基本活动领域；就是说，政治过程侧重强调政府活动的广泛的政治生活背景，政府过程侧重强调政府活动在政治活动中的重要地位和作用。
在对行政、公共行政以及政府过程作了考察之后，我们可以说，所谓行政伦理，就是行政领域中的伦理，准确地说是公共行政领域中的伦理，也可以说是政府过程中的伦理。
这个概括表明，行政伦理没有只是属于自己的独特领域，它渗透在行政、公共行政与政府过程的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质等方面，以及行政改革之中。这当然不是说行政伦理没有自己的独立体系。相反，经过数千年行政历史的陶冶和现实社会行政实践的千锤百炼，行政伦理已具有丰富的内涵、鲜明的特色和独特的功能。
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