软压力视角下的“非洲国家相互审查机制”，本文主要内容关键词为：视角论文,非洲国家论文,机制论文,压力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“软压力”(Soft Pressure)作为一个在国际合作中越来越重要的新概念，被认为是“相互审查”(Peer Review)能够发挥作用的核心因素。新世纪伊始，非洲为了实现《非洲发展新伙伴计划》制定的目标，积极与经合组织(OECD)合作，借鉴其在相互审查方面的成功经验，制定并实施了“非洲国家相互审查机制”(The African Peer Review Mechanism，APRM，下称“非洲互查机制”)。非洲国家希望通过发挥软压力的作用，加强非洲内部的监督、提高政策制定的水平、实施更为有效的方案、完成预定的计划，并达到既定的目标，以避免《非洲发展新伙伴计划》重蹈前几个非洲发展计划无法顺利实施的覆辙。从2003年3月10个非洲国家签署《理解备忘录》至今，非洲互查机制已经实施了近5年的时间，既面临着一些困难，也取得了一定的成效。为了更深入地理解该机制，本文将从软压力的理论分析入手，探讨软压力的实施案例、非洲互查机制的新进展和积极意义、非洲互查机制的发展前景等方面的内容。
软压力的理论分析
(一)软压力的概念分析与产生条件
在当今的国际合作中，软压力的作用越来越明显。笔者试将它定义为：一种由其他行为体引起或自我产生的、非强制的、无形的驱动力和心理感受。软压力和硬压力(即通过威胁使用政治、经济制裁和采取军事行动等手段产生的强制威慑力)是相对而言的。行为体之间的鼓励、帮助和批评都能够产生软压力。
笔者认为，在国际政治中软压力的产生需要3个条件，即认同、共识和差距。只有某行为体对其他行为体的政治制度、经济发展模式、文化形态等认同的基础上，由此在某些方面达成了共识，而二者在这些方面又存在着绝对差距或相对差距变化的情况下，才可能产生软压力。(1)认同。彼此间具有某种认同的行为体更易产生软压力，而硬压力则更易产生在缺乏认同或完全对立的行为体间。例如，如果西方世界与伊斯兰世界无法在政治制度、经济发展模式和文化形态等方面产生认同，那么西方世界的民主和繁荣就难以对伊斯兰世界产生软压力；而泛非主义为非洲提供了认同的基础，它也成为非洲联合发展的起点。(2)共识。在认同的基础上，各行为体在某些方面达成共识是产生软压力的基础。产生共识的方面常常是事物的发展方向、相互依存的共同利益或威胁等。非洲国家从痛苦的经历中普遍认识到，没有稳定的政治和社会环境，实现非洲的全面发展就只是一句空话。求和平、谋发展已成为多数非洲国家的共识。(3)差距。行为体之间如果存在绝对差距或相对差距变化，就更易产生软压力。行为体间在产生共识的某个方面绝对差距或相对差距变化越大，产生软压力的可能性也越大。
(二)软压力与软权力的区别
在国际政治实践中，压力是指一种在物质上强制性的威胁，或意愿上非强制性、无形的影响及由此产生的心理感受；而权力则意味着行为和控制其他人的能力，它经常伴随着人口、领土、自然资源、经济实力、军事力量和政治稳定等因素而产生。约瑟夫·奈(Joseph S.Nye)在1990年出版的《美国定能领导世界吗》一书中引出了“软权力”的概念，①并在2004年出版的新著《软权力：世界政治中的成功之道》中对“软权力”概念进行了补充。②书中论述了一些无形的权力资源，包括文化、意识形态和社会制度。他认为，构成软权力的资源包括文化吸引力，意识形态吸引力，制度化的国内体系和竞争性的领导，适当的国际战略，以及确立国际机制的能力，等等。约瑟夫·奈将软权力定义为：一个国家通过吸引而得到期望的结果的能力，它是通过说服其他国家追随或使它们赞同可以产生出期望的行为的制度的能力。③
但软压力与软权力有较大的差别。软压力作为一种在行为体之间产生的驱动力，在内涵和外延上与软权力并不相同。(1)软权力常常被具体的行为体所拥有，如果一个国家拥有这些权力，在发生争端时可以作为实现国家利益的一种手段，无需过多地采取耗费巨大的强制性手。而软压力并不是属于具体的行为体，而是产生于行为体之间。(2)软权力是国家的无形资源，是国家权力的一部分，它“使别人或别国同意或接受我方的价值取向和制度安排，以产生我方希望的行为”④。而软压力则是通过惭愧或羞耻感带来的一种驱动力，并非一种资源，也难以成为行为体实力的表现。(3)产生和施加软压力的并不一定都是国家机构或领导人，也可以是市民社会、大众传媒和国际组织等，还可能是自我产生的压力。(4)软权力和硬权力是互动相连的，两者的增长是同向的。软权力必须与硬权力相结合，软权力的有效运用需要硬权力的支持，增进国家利益的最好方式是同时增进二者；而软压力与硬压力并没有必然的联系，软压力能够单独起作用，与硬压力结合常常适得其反。(5)软权力产生作用的领域一般是文化、意识形态、政治制度，等等。但软压力产生作用的领域就非常广泛，只要行为体之间存在差距，就可能产生压力。
(三)软压力的特点
软压力作用的凸显是国际关系格局和主题深刻变化的结果。20世纪80年代以来，国际形势趋于缓和、许多全球性问题日益突出和国家间的相互依存程度逐渐加强，这些都使硬压力的使用代价加大，传统的手段难以很好地解决国际政治中的困境。随着冷战结束，和平与发展成为时代的主题，软压力较之硬压力变得更为有效，也更为容易被行为体所接受。在缓和的国际环境中，无形的压力往往更易发挥作用。
软压力作用的增强是信息科技和传媒时代飞速发展的产物。科技的发展改变着人们的生活、交流和工作的方式，沟通变得更加方便，信息的获取更加便捷，大众传媒所产生的舆论压力也更加强大，这些都在无形中使软压力的作用更加引人注目。
软压力是相对的。只有在文化背景、社会状况等基本情况相似或相近的国家间才会产生。如果无法对事物的发展方向、相互依存的共同利益或威胁、政治经济的发展模式等产生一定的共识，那么彼此间就难以形成软压力。合作更有可能在有文化共同性的国家间出现，对抗更容易在有极大文化差异的国家间发生。⑤
软压力也可能带来负面效应。软压力并不总是产生积极的效应，只有彼此的信任、相互的理解和善意的帮助才会产生好的结果。当行为体在羡慕但又无望的情况下，可能会采用消极或极端的手段，使结果适得其反。如果存在某种恶意的讽刺和极端的诬蔑，在软压力的作用下就可能招致突发的激烈回应。
软压力概念为国际关系研究提供了一个新视角。它能够被用来分析行为体的行为、国际体系和区域的稳定、国际合作与冲突、大众传媒和市民社会的作用等方面的问题，并且能够用来完善相互审查机制和搭建以软压力理论为基础的国际组织与国际合作的框架。
软压力的实施案例：相互审查
相互审查作为软压力实施的重要案例，至今并没有形成系统的理论体系，其理论框架建立在经合组织40多年经验积累的基础上。虽然“相互审查”的概念并没有被严格地做出过定义，却已经在国际组织的实践中被赋予了特殊的含义：由国际组织中的几个国家对某一个国家的情况进行系统的审查和评估，借此帮助被评估的国家提高政策制定的水平，实施更为有效的方案，完成预定的计划，并达到既定的目标。⑥相互审查能够有效地帮助国家实现相互合作，并促使其向良性循环的方向发展。
近几十年来，相互审查被广泛地应用到国际组织运行和跨国合作之中。在联合国，相互审查被用来监督和评估各成员国在不同方面的政策，例如在环境、投资等方面⑦；国际货币基金组织的监督机制也大量运用相互审查⑧；世界贸易组织在其贸易政策审查机制中也运用了相互审查。⑨在欧盟框架内，许多方面都能够看到相互审查机制的影子，欧洲就业与社会事务委员会就是使用相互审查来评估各参与国在国家劳动力市场政策等方面的实施情况。⑩
在所有的国际组织中，经合组织的相互审查实施得最为成功。40多年的成功经验使相互审查已经成为经合组织的重要标志之一。其范围覆盖了政治、经济和社会等诸多领域，包括从宏观经济到贸易、教育、发展、科技和革新等众多方面。经合组织在相互审查方面的模式与成功经验经常被其他国际组织所借鉴和实践，并不断扩展审查的领域和范围。
在2001年《非洲发展新伙伴计划》制定之时，非洲互查机制的概念就已经提出。到2002年6月，其基本内容得以确认，并在同年7月的非盟成立大会上获得通过。在非洲制定相互审查机制的过程中，经合组织发挥了重要作用。(11)新世纪伊始，经合组织在与联合国非洲经济委员会(UN Economic Commission for Africa，UNECA)协商后，同意为非洲实施相互审查提供技术支持，帮助非洲制定相互审查机制。2002年，经合组织与非盟达成合作协议，决定协助非洲实现《非洲发展新伙伴计划》的目标，主要包括3个方面的合作：共享经合组织在制定与实施相互审查机制方面的经验；非洲国家作为非会员国参加经合组织的活动；协商非洲发展与资金管理方面的问题。2003年2月，南非作为经合组织的非会员国，接受了经合组织关于竞争力的相互审查行动，并在经合组织的全球竞争力论坛上发布了审查报告，这是经合组织历史上第一次为非成员国实施相互审查。与经合组织的上述合作为非洲制定和实施相互审查机制奠定了坚实的基础。2003年3月9日，在尼日利亚首都阿布贾召开的国家元首和政府首脑大会上，非盟通过了非洲互查机制的指导性文件，内容包括机制的目标、标准和审查指标，以及机构设置和实施程序等。同时，部分非洲国家(12)签署了《理解备忘录》，正式开始实施互查机制。
非洲互查机制的新进展
截至2007年12月，已有部分非洲国家(13)自愿加入互查机制，成员国人口总数已达6.53亿，约占非洲总人口的74％。但仍有国家对该机制持怀疑和观望的态度。从2003年开始，已经在13个国家展开了审查工作，并向5个国家(14)派出了审查小组。到2007年12月，已有5个国家完成了审查报告，分别为：加纳(2006年1月)、卢旺达和肯尼亚(2006年6月)、阿尔及利亚和南非(2007年7月)。
在总结成功经验与不足的基础上，近年来非洲互查机制又对调查表和部分文件进行了必要的修改，完善了50多项具体的审查指标，进一步充实和明确了相互审查的主要领域与核心目标(参见上表)。
从2004-2006年的数据来看，非洲互查机制在此期间共获得880万美元的经费，其中62％来自于机制成员国，(15)另外38％来自于非洲发展伙伴们(16)(Development partners)的捐赠。资金由2005年专门成立的“非洲互查机制信托基金会”(African Peer Review Mechanism Trust Fund)进行管理，努力避免资金被滥用和被操控。除此之外，德国政府和非洲发展银行也向秘书处的工作人员支付了部分薪水，以示对机制的支持。联合国开发计划署和其他一些非洲发展伙伴也在非洲国家进行审议过程中提供了许多支持和帮助。充足的经费保障是保持互查机制独立性和可持续性的基础。非洲相互审查机制也正在通过完善财务管理，来巩固和加强对整个过程的有效控制。
从目前情况来看，非洲互查机制面临着许多困难，但并非不可克服。许多学者认为，非洲互查机制是《非洲发展新伙伴计划》中最富有创新的部分，也是实现非洲政府管理民主化的一次有益尝试。(17)如果能够有效地实施，将在非洲国家内部和非洲大陆两个层面产生一些积极的意义。
1.帮助非洲国家获得更多的援助和投资。非洲互查机制对非洲国家的政治、经济等方面的定期评估，将促使非洲国家政府认真执行2002年7月非盟制定的相关条款。非洲国家通过实施互查机制，也能够提高自身在政治和经济方面的执政水平，减少贫困，改善投资环境，互相学习经验，协同解决问题。而且，发达国家能够以此来替代过去它们各自的评估报告，并以非洲互查机制的审查报告作为参考来提供援助和进行投资。
2.有利于预见成员国的内部危机。通过将评估小组实地考察报告、成员国政府报告和其他社会、经济界人士或团体所提供的信息进行多方数据核对，非洲互查机制发布的定期评估报告将比较公正客观地反映成员国国内政治、经济和社会的实际状况。根据评估报告的数据，专家小组通过技术分析等手段能够预见到成员国内部的政治和经济危机，在可能的情况下，要求非盟或西方国家提供帮助。非洲互查机制也能为成员国的经济和社会发展提供参考意见和可行性方案。
3.有利于成员国之间形成相互帮助、积极进取的氛围。非洲互查机制是一个非惩罚性的机制，其初衷是希望成员国之间相互帮助、共同发展。非洲国家近年来所达成的诸多共识，无不反映出它们力图改变非洲命运的决心。非洲互查机制的定期评估报告将督促成员国履行自己的诺言，积极改善国内环境吸引投资，并使成员国能够比较自身与其他成员国的差距，积极改进，锐意进取。
4.促进区域合作。经济社会落后的现实要求非洲国家政府采取集体行动，加强地区合作，集中非洲国家各自分散的资源，以解决疾病传染、冲突、有组织的跨国犯罪等共同面对的问题。另外，合作的发展也能促进区域内基础设施和交通通讯设施的建设，加强区域内的货物、劳动、贸易和服务的流动，并在削减贫困中起到非常积极的作用。非洲互查机制的实施将进一步推动区域合作，起到监督和管理的作用，并在国际上寻求更多的贸易优惠和经济援助，为非洲国家探寻共同发展道路。
非洲互查机制的发展前景
随着非洲互查机制的制定和实施，一些媒体与专家学者对实施的成效疑虑重重。他们认为，如果依靠发达国家的援助，那么“非洲互查机制将不属于非洲人”(18)；非洲联盟应该在非洲实施相互审查的过程中扮演一个重要角色，“保障整个过程的公正、有序和长期有效地运行”(19)；实施《非洲发展新伙伴计划》与非洲互查机制是不切实际的，它们可能只是昙花一现，“非洲国家政府不需要一个机构对如何管理国家指手画脚”，(20)等等。
同时，也有媒体和学者对非洲互查机制进行了积极的评价。他们认为，非洲互查机制是实现非洲国家政府管理民主化的一次有益尝试(21)；如果能够严格地实施非洲互查机制，并投入足够的人力和物力，非洲互查机制没有理由不取得成功(22)；相互审查将有助于非洲国家和它的伙伴为了共同目标承担各自的责任。(23)
笔者认为，不论媒体和学者如何评价，有一点是值得肯定的，即非洲互查机制的方向是正确的。依靠集体的力量，借鉴外部成功经验，采取有组织的行动去解决非洲内部发展的问题，这是非洲国家在总结历次发展计划的经验教训基础上所做出的一个重大战略选择；这一抉择反映了非洲人民要求稳定、发展和民主，避免进一步“边缘化”的共同愿望。在非洲互查机制未来的发展中，笔者认为它需要进一步做好以下两个方面的工作：
1.继续加强软压力，为监督提供保障。由于机制本身的特点，如果要保证监督的有效性，唯有加强机制的软压力。虽然该机制由于缺乏惩罚性的措施，会在一定程度上使监督缺乏保障，但并非只有惩罚性的措施才能提供保障，因为随着国家间相互依存的加强，国际政治环境趋向缓和，强制惩罚的使用代价加大，软压力变得更为有效。在当今的国际环境中，软压力也可以为非洲互查机制的监督提供保障。软压力是一种吸引力，或使其产生一种羞耻感，而得到期望结果的压力。国家之间在政治、经济、科学、教育、文化、卫生等领域的差距，都能够产生一种软压力。特别是大众传媒的加入，如报纸、电视、电台和因特网等，它们都能够扩大软压力的影响，使非洲互查机制的监督得到保障。总的来说，与经济制裁和军事行动等惩罚性措施的成本-收益相比较，软压力在非洲互查机制的监督和审查过程中可能更为有效，并能对非洲国家产生更为深远和无形的影响。
2.拓宽资金来源，维护有效运转。一方面，非洲以外的国家或国际组织和非洲地区大国应该成为互查机制经费的主要提供者。发达国家作为外部国家投入大量资金，虽说可能会影响非洲互查机制的独立性，但在一定程度上能够维护以审查非洲国家为目的的非洲互查机制的公正性、权威性和有效性。并且发达国家能够起到监督非洲地区大国的作用，防止其影响到实施过程的公正和独立。二是应当积极争取非洲大陆和国际社会的捐款。联合国自愿捐款制度值得非洲互查机制借鉴，其运作特点是：捐款国或个人可在一定程度上指定资金用途，这笔资金由秘书长统一掌握与控制，并由他负责向捐款者作定期报告。
笔者认为，现阶段过度地扩大非洲互查机制的作用是不现实的，但也不能完全否定它，而应当以历史的、发展的眼光看待它。相比于其他的相互审查机制，非洲互查机制中涉及的很多领域和范围都是史无前例和独一无二的。作为《非洲发展新伙伴计划》的重要组成部分，非洲互查机制使广大民众、市民社会、外国专家真正参与到对政府工作的评估工作之中，为非洲国家创新国家管理理念、加深相互之间的信任提供了一个前所未有的机会。
注释：
①参见[美国]约瑟夫·奈著；何小东等译：《美国定能领导世界吗》，军事译文出版社，1992年版，第25页。
②See Joseph S.Nye,Soft Power:The Means to Success in World Politics,NY:Public Affairs,2004，p.5.
③参见朱峰：《浅议国际关系理论中的“软权力”》，载《国际论坛》，2002年第2期，第57页。
④Robert Keohane & Joseph Nye Jr,"Power and Interdependence in the Information Age",Foreign Affairs,September/October 1998,p.86.
⑤See Samuel P.Huntingdon,"The Lonely Superpower",Foreign Affairs,March/April 1999,p.38.
⑥See Fabrizio Pagani,"Peer Review:A Tool for Cooperation and Change-An Analysis of the OECD Working Method",OECD SG/LEG(2002)1,http://www.oecd.org/dataoecd/33/16/1955285.pdf.
⑦例如联合国欧洲经济委员会的“环境状况审查方案”(Environmental Performance Reviews Programme)；在联合国贸易与发展会议(UNCTAD)内，也有一些针对发展中国家投资政策的审查计划。
⑧参见国际货币基金组织2001年年报，其中简要介绍了国际货币基金组织的国家审查监督机制(Country Surveillance Mechanism)。
⑨See S Laird,"The WTO's Trade Policy Review Mechanism from Through the Looking Glass",The World Economy,August 1999,p.741.
⑩See Fabricio Pagani,"Peer Review as a Tool for Co-operation and Change:an Analysis of an OECD Working Method",African Security Review,11(4)，2002，p.17.
(11)See OECD,Development Partnerships with Africa:NEPAD and the OECD,2003，http://www.oecd.org.
(12)这些国家分别为安哥拉、刚果(金)、埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚、莫桑比克、尼日利亚、卢旺达、南非和乌干达。
(13)这些国家分别为阿尔及利亚、安哥拉、贝宁、布基纳法索、喀麦隆、埃及、埃塞俄比亚、加蓬、加纳、肯尼亚、莱索托、马拉维、马里、毛里求斯、莫桑比克、尼日利亚、刚果共和国、卢旺达、圣多美和普林西比、塞内加尔、塞拉利昂、南非、苏丹、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚。
(14)它们分别是加纳(2005年4月)、卢旺达(2005年4月)、肯尼亚(2005年10月)、南非(2006年7月)和阿尔及利亚(2006年12月)。
(15)其中南非310万美元、阿尔及利亚150万美元、尼日利亚125万美元、埃及110万美元。但是安哥拉、贝宁、喀麦隆、埃塞俄比亚、马拉维、毛里求斯、塞拉利昂、坦桑尼亚、乌干达等国没有缴纳会费。
(16)其中有联合国开发计划署、英国、加拿大和西班牙等。
(17)See Akinrinade S,"NEPAD:New Partnership for Africa's Development",The Conflict,Security and Development Group Bulletin,15,2002,p.3.
(18)Ross Herbert,"Peer Review:Who Owns the Process?",The Electronic Journal of Governance and Innovation,South African Institute of International Affairs,October 2003,p.1.
(19)Jinmi Adisa,"Making The Mechanism Work:A view from the African Union",African Security Review,11(4),2002,http://www.iss.co.za/Pubs/ASR/11No4/Adisa.html.
(20)K.Y.Amoako,Executive Secretary of the ECA,"Moving NEPAD from Concept to Implementation",Opening Statement at the Conference of African Ministers of Finance,Planning and Economic Development,19 October 2002,http://www.uneca.org/what_is_new_home.htm.
(21)See Akinrinade S,op.cit.
(22)See Fabrizio Pagani,"Peer Review:A Tool for Cooperation and Change-An Analysis of the OECD Working Method",OECD SG/LEG(2002)1,http://www.oecd.org/dataoecd/33/16/1955285.pdf.
(23)See Ross Herbert,"Becoming My Brother's Keeper",The Electronic Journal of Governance and Innovation,South African Institute of International Affairs,October 2003,pp.6-10.