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2004年11月2日，美国共和党领袖、时任总统乔治·布什击败民主党人约翰·克里，获得总统连任，成为美国历史上的第55届总统。随着第二届布什政府的组建及运转，其对拉美及加勒比地区的外交政策也逐渐明晰。由于拉美在美国全球战略中的固有地位以及不断变化的拉美形势和国际形势，与第一届布什政府相比，现政府对拉美的政策将有所调整并得到进一步重视。但总体上，第二届布什政府对拉美的政策仍将是上届政府政策的延续。
一 第二届布什政府的拉美政策
“寻求世界范围内的自由，结束每个角落的暴政”是布什在第二届总统就职演说中关于美国对外政策部分所贯穿的中心内容。布什认为，“保卫美国安全的唯一途径就是促进海外的民主，也只有这样才能消除对美国本土形成威胁的根源。”① 布什在2005年2月2日发表的《2005年国情咨文》中，又把“推广民主自由”列为美国外交政策的核心②。美国国务卿赖斯在2005年1月18日参议院外事委员会的听证会上宣称，西半球对美国是“极其重要的”，“我们和我们的拉美近邻，正为实现一个拥有共同价值观、自由贸易的完全民主的西半球而努力。”③
2005年3月2日，美国负责西半球事务的助理国务卿罗杰·诺列加在参议院外事委员会的听证会上说，“把(布什)总统的讲话(就职演说)应用到西半球，我们的政策就是帮助这些国家巩固和拓展过去20年来所取得的民主，建立一个不仅政府民主而且人民真正自由的美洲共同体。”本届布什政府拉美政策的目标依然是谋求“一个更加安全、更加繁荣的邻居”，在这里“不会允许独裁者、毒品走私犯以及恐怖分子为所欲为”。④
诺列加把美国对拉美的外交政策细化为“四个相互依存的支柱”：加强民主机制、促进西半球繁荣、投资于民和加强安全。⑤
(一)加强民主机制。根据诺列加的解释，拉美地区许多政治危机都是由民主机制的脆弱性直接造成的，美国政府正通过推行一项宏伟的改革计划来帮助拉美国家扩大政治权力、推进法制建设、确保汇报制度和透明度、保障基本权利以及解决争端。目前美国在拉美地区加强民主机制的主要任务有：继续对海地警察和司法机构的改革和培训，加强反腐计划、促进人权以及奠定经济增长的基础；确保玻利维亚的政治稳定和宪法民主；支持尼加拉瓜为2006年总统大选作准备；继续支持委内瑞拉国内的民主因素；实施“援助自由古巴委员会”提出的加速古巴民主转变的建议。
(二)促进西半球繁荣。诺列加认为，近年来西半球经济持续增长，其关键在于该地区推行了一项经济更加开放、鼓励投资以及扩大自由贸易的改革计划。为促进拉美繁荣，布什政府将鼓励拉美国家取消企业间的障碍，改善资本进入的途径，加强知识产权的保护以及修改劳工法等。未来几年，美国政府仍将积极推进美洲自由贸易化进程。力促已签订的《美国—中美洲自由贸易协定》尽快获得批准并实施，加快美国与巴拿马、美国与安第斯国家自由贸易协定的谈判，将是美国政府目前优先解决的重要目标。
(三)投资于民。为帮助拉美人民更好地享受经济机遇，美国政府鼓励拉美各国政府向人民投资，尤其在国民健康及教育领域的投资。为此，美国政府已将“投资于民”政策作为布什总统“千年挑战账户”(Millennium Challenge Account,MCA)援外计划的一个重要组成部分。获得此援助的前提是受援国必须统治公正、支持法制、打击腐败、开放市场、取消企业壁垒以及投资于民。目前，美国正与玻利维亚、洪都拉斯以及尼加拉瓜进行全面的MCA协定谈判，圭亚那和巴拉圭也已被美国纳入该援助计划中。
(四)加强安全。诺列加指出，美洲国家负有共同责任来防止恐怖主义，防止武器、毒品的非法交易。美国安全援助的中心任务在于，帮助相关国家重新控制本国领土、防止非法移民移入、推进国防现代化，进而参与维和及国际联合反恐事业。美国将与墨西哥及加拿大根据相关协议加强边境地区的安全合作；将通过禁止毒品贩运计划以及“第三边界倡议”等，加强与中美洲及加勒比国家的安全合作；将继续支持哥伦比亚乌里韦政府的国家反恐和扫毒战争；将通过继续打击毒品种植、开展毒品替代发展计划等措施，加强与玻利维亚、厄瓜多尔、秘鲁等国的政府合作机制；加强与阿根廷、巴西和乌拉圭之间的“3+1反恐对话”合作机制；通过美洲国家组织、美洲开发银行等地区组织开展更广泛的多边安全合作，等等。
由此可见，不论是从本届美国总统大选共和党竞选纲领宣称的外交政策、布什总统发表的就职演说，还是从新任国务卿赖斯等政府要员发表的讲话中，布什政府过去几年执行的外交政策基本得到肯定。新保守主义思想仍是美国外交的指导思想。实现“自由、民主、繁荣以及安全”仍将是第二届布什政府对拉美政策追求的目标。
同时，与上届布什政府的拉美外交政策相比，结合近1年来美国对拉美的外交实践，第二届布什政府的拉美政策又发生了某些变化。
(一)更加强调“民主和自由”在美国对拉美政策中的地位和作用。长期受美国制裁和封锁的古巴可谓首当其冲。在2005年1月18日参议院外委会的听证会上，赖斯提出美国外交三大任务之一的“在全球推广自由和民主”的任务时，把伊朗、朝鲜、古巴、缅甸、白俄罗斯、津巴布韦6国列为“暴政前哨国”⑥。显然，古巴已成为美国在拉美未来需要想方设法推广“民主”、对抗“专制”的重点对象。2004年5月美国在限制古裔美国人向古巴国内汇款以及限制赴古巴旅游的制裁后，布什新政府又于2005年2月作出古巴仅限用美元现金购买美国食品以及古巴企业必须提前支付货款的限制。
委内瑞拉则是美国推行这一政策的另一重要对象国。1999年委内瑞拉总统查韦斯上台后，因美国不满查韦斯推行的内外激进政策，美国与委内瑞拉矛盾开始凸显。2002年4月，布什政府为“推翻独裁”、支持委国内反对派发动了“倒查政变”，致使委美关系恶化。赖斯出任国务卿不久，就批评查韦斯推行激进民粹主义，并公开表示美国将支持委内瑞拉国内的反对派媒体和非政府组织，并以暴政、威胁民众自由和地区安全等为名，明显加紧了对委内瑞拉的“政治围剿”，秀美关系进一步恶化。因此，在美国政府眼中，委内瑞拉和古巴俨然已成为西半球的“邪恶轴心”。扩大“自由与民主”战争，消除异己，成为美国在拉美政治领域采取的重要政策。
(二)通过双边自由贸易协定谈判来促进美洲自由贸易区的建立。美国政府认为，增加投资、扩大自由贸易是经济繁荣的基础。自1994年迈阿密美洲首脑会议克林顿政府提出建立美洲自由贸易区倡议起，美国民主党和共和党政府对此都表示了大力支持，并得到大多数美洲国家的积极响应。2001年加拿大魁北克美洲首脑会议通过《魁北克宣言》，最终确定2005年正式启动美洲自由贸易区的时间表。但由于巴西和美国——南、北美洲两个最大的经济体——之间对美洲自由贸易区基本结构、尤其在有关农产品补贴、知识产权等方面的重大分歧，除2003年迈阿密部长级会议通过被称之为“自助餐式”的美洲自由贸易区框架协议草案外，几乎没有达成任何协议。美洲自由贸易区进程陷入停滞状态。
为推动既定目标的实现，美国政府采取“各个击破”的方式，展开了一系列双边自由贸易谈判。2004年美国与智利的自由贸易协定生效。2005年8月，在布什政府大力推动下，《美国—中美洲自由贸易协定》⑦ 在美国国会通过并经布什总统签署后生效。此外，2004年5月美国启动了与哥伦比亚、秘鲁和厄瓜多尔的自由贸易谈判，其中美国与秘鲁和哥伦比亚已分别于2005年12月和2006年2月达成了双边自由贸易协定。
(三)借助反恐和扫毒等来加强与拉美国家的合作。为保证本国安全，美国政府对拉美推行了广泛的安全战略，内容涉及反恐、禁毒、非法移民等多个领域，范围涵盖北起墨西哥、南至智利的几乎所有拉美及加勒比地区国家。这对处于关系中心的美国来说，无疑居于领导或支配地位。
二 布什新政府的拉美政策评析
美国对拉美外交政策的延续和调整，是布什新政府适应发展变化了的国际国内形势的结果。
(一)强调外交政策中的“民主与自由”，是布什政府全球战略调整的需要。如果把布什第一任期“先发制人”的理念称作“布什主义”的话，那么“民主输出”将是布什第二任期的核心执政理念之一，“结束暴政”则可以被称作“新布什主义”，这将是布什第二任期内国家安全战略的核心理念。因对伊拉克作战而使美国深陷其中，使得以武力推行民主的新保守主义外交路线遭到众多非议。布什也不得不承认，在推翻暴政、推广民主时，“未必就得先使用武力”⑧。今后美国外交的手段，将是借助反暴政、反恐等名义，选择地缘战略价值优先考虑的国家实施民主化改造，构建应对传统与非传统安全挑战的网络，实现不战而胜的效果。尽管布什不会放弃新保守主义的外交理念，但为了协调相关各方的利益，推行“民主、自由”已成为其外交政策的重要一环。
(二)美国国内形势的需要以及拉美地区在美国全球战略中的固有地位决定了布什新政府拉美政策的延续性。布什政府第二任期的全球战略和对外政策存在着诸多的困难和制约因素。在《2005年国情咨文》中，布什承诺将对美国的税收体制、非法移民特赦制度以及持续了70余年的退休金体制等进行改革，并解决国民极为关注的贸易赤字及国民团结等问题。这就决定了布什政府第二任期内将把很大一部分精力集中在推动国内经济增长和经济、社会改革方面，而无暇顾及其他一般问题。同时，以强硬派为主的新一届布什政府的外交视野的重心也不在拉美。
拉美地区作为美国的传统势力范围，在美国外交中占有重要地位。冷战结束后，美国全球战略由以欧洲为主转为欧亚并重，但对拉美地区一直给予了足够的重视。2000年布什政府上台后，对拉美地区制定了系统而全面的外交政策，对拉美的重视程度也远远超过克林顿政府。2001年“九一一”事件发生后，国际反恐战争成为美国外交的主导因素。此后，伊拉克战争、中东和谈、伊朗核问题以及朝鲜核危机等成为美国外交中需要优先解决的重要问题，拉美地区则几乎从美国战略“雷达”上消失。虽然美拉双方就美国反恐战略以及对伊动武产生诸多分歧，部分影响了双边关系，但鉴于拉美地区在美国传统安全中的固有战略地位，美拉关系并未发生实质性改变。尽管目前国际反恐形势因各国之间相互合作的加强而有所缓和，但伊拉克战后重建、反恐和防核扩散问题以及大国关系的进一步调整等，仍将在相当一段时期内主导美国的对外政策。这就使美国的拉美政策在其全球战略中处于颇为无奈的尴尬境地。
(三)对第一届布什政府拉美政策缺失的弥补或修正。在布什总统第一任期内，由于美国在反恐战争以及伊拉克问题上难以脱身，没有过多精力顾及美国传统意义上的“后院”，结果造成对拉美政策上的许多缺失，主要表现在以下3个方面。(1)越来越多的拉美左翼政党在大选中获胜，拉美左翼力量持续壮大。2004年在乌拉圭、2005年在玻利维亚以及2006年极有可能在尼加拉瓜等国出现新的左翼政府执政。国际媒体认为，拉美正在出现一个以古巴、委内瑞拉、巴西和阿根廷等国为主的“反美轴心”。虽然美国不再担心其“后院”会受到“共产主义的影响”，但左翼力量的兴起却使美国不得不重新认识该地区的政治格局及由此带来的影响。(2)拉美地区一体化取得较快发展。在美国倡导的美洲自由贸易区谈判进程陷入僵局的同时，尤其是2005年年初南美国家共同体的建立，使美国意识到其拉美政策的严重不足。(3)拉美地区的自主性增强。这主要体现为拉美国家更多地开展多元化外交、在地区或国际组织中积极发挥越来越大的作用等。2004年美国提出的美洲国家组织秘书长人选两度落选就是一个明显佐证。另外，美国扶持的所谓民主国家，如海地等，则出现政权更迭或政局处于失控状态。
布什新政府的拉美政策在一定程度上有利于缓和美拉之间的矛盾，抑制对美国不利因素的增长，进而推动对上述问题的解决。通过“民主、自由的输出”、双边或多边安全合作机制、双边自由贸易谈判进而“以点带面”推进尽快建立美洲自由贸易区等方式，分化、消灭异己，联合、扩大同盟，以求在西半球尽早实现美国政府追求的“民主、自由、繁荣与安全”的目标。同时，也不排除美国推行所谓的“民主”、建立新的“安全合作机制”等会激发拉美各国进一步争取国家的独立自主以及激化美拉矛盾的可能性。2006年拉美政局出现许多复杂的新形势、新变化，诸如安第斯共同体危机、玻利维亚能源国有化等问题无不与美国对拉美政策的变化与调整有关。
近1年来，尤其是2005年9月美国负责拉美事务的温和派新任助理国务卿托马斯·香农履任以来，美国不断调整和修正其对拉美的政策。由美国的举动可以进一步看出，第二届布什政府对拉美政策的实质一直未变。(1)美国对拉美的政策仍将服从于美国的全球战略并处于次要战略地位。(2)美国对拉美政策的目标是：政治上，继续并加强向拉美推行美国式民主、自由；经济上，通过双边自由贸易谈判来促进美洲自由贸易区的建立；在外交、安全等方面，通过双边、多边以及联盟机制，确保美国的战略安全。但目前看来，其实施效果并不明显。为最终实现其拉美政策目标，布什政府实施的对拉美政策的具体战略将随着形势的变化而处于不断调整和发展中。
注释：
①http://www.nytimes.com/2005/01/20/politics/20BUSH
②" Fact Sheet:the State of the Union" .http://www.whitehouse.gov/news/releases/2005/02/20050202-14.html
③" Condoleezza Rice Faces Senates Questions" .http://www.state.gov/r/pa/ei/wh/rem/40991.html
④" State' s Noriega Outlines Priorities for Western Hemisphere" .http://usinfo.state.gov/wh/Archive/2005/Mar/03-692760.html
⑤" State' s Noriega Outlines Priorities for Western Hemisphere" .http://usinfo.state.gov/wh/Archive/2005/Mar/03-692760.html
⑥" Condoleezza Rice Faces Senates Questions" .http://www.state.gov/r/pa/ei/wh/rem/4099.html
⑦由美国与中美洲的哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜5国以及加勒比地区的多米尼加签署的自由贸易协定。
⑧http://www.nytimes.com/2005/01/20/politics/20BUSH