我国水污染税税率设计研究：以工业废水为例，本文主要内容关键词为：工业废水论文,水污染论文,为例论文,税率论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引 言
在税收制度设计研究中，尽管税率是调节税负的重要杠杆，但由于它是较为直接的和明显的计税尺度，一般不存在复杂的确定和计量原则的规范问题。[1]然而在污染课税的制度设计中，税率问题却凸现其重要性。一方面，从理论上说，在完全竞争和不存在其他扭曲性税收的经济世界里，污染税的最优税率应该等于庇古税(Pigouian tax)，即税率能够使污染削减的边际成本等于边际社会损失，即处于私人成本与社会成本相等那个点。[2]具体讲就是，水污染税的税负水平应等于纳税人排污行为所造成的边际环境损失，包括环境损害、人体损害和资源耗损等社会成本。[3]但在现实世界中，由于企业间存在着技术、地理位置和其他环境容量等的诸多差异，必然导致不同企业控制成本和收益存在差异性。因此，对于不同的污染源就必须有相应的污染控制水平，或者必须针对每个污染源情况设计税率。更何况，从外部测量甚至推断公司的污染损失，存在着技术和信息方面的诸多障碍。另一方面，考虑到现实世界中业已存在的扭曲性税收，即使最后根据理论求出污染税的最优税率，它也不会等于庇古税，而是有所偏离。[4][5]所以，在实践中，庇古税的税率是十分难确定的，而且实施过程又存在某种经济和福利上的损失风险，所以我们只能试图寻找一个准庇古税税率。而该税率的大小在是否高于庇古税税率上还存在着较大的理论分歧，更谈不上对此进行具体的量化了。由此，笔者认为，污染税的税率设计是环境税制建设的核心环节。要开征水污染税，首先必须科学合理地设计水污染的税率和种类，它们是正确处理社会、环境和企业之间的关系，充分发挥税收调节作用、保护我国水资源的关键。可以说，水污染税制设计的成功与否，关键取决于水污染税率设计是否合理、科学。
一般而言，污染物的排放量与周边环境质量有关，排放量越低，周边环境中污染物的浓度就越低。因此，在现实中，在我们无法掌握边际损害函数的情况下，可以采取这样一种策略，先设定一个水污染税率，然后密切关注其对周边环境质量的改善程度。然而，采取这种策略，我们需要长期等待，以便企业有时间对此作出反应。如果周边环境质量的改善程度没有达到预期的效果，就要提高税率；如果周边环境质量的改善程度超过了预期的合理水平，则降低税率，这是一个逐步确定合理的长期水污染税率的过程。因此，在无法得知确切的庇古税税率时，通过对任意设定的税率进行反复调整不断逼近方法，得到相对合理的税率。不管采用以上哪种方法，水污染税率要在不同时期、不同地区频繁变动，这在现实中是不可行的。因为为了回应政府控制减少水污染的政策，企业会投资购置各种污染控制设备，这样会提升企业的成本。但如果政府很快又设定了新的税率，那么有可能造成上述投资过程与实际背道而驰。如果政府尝试使用这种方法来寻找有效的水污染税率时，会发现它们被卷入到一场激烈的政治斗争之中。为此需要政府通过前期的调查研究，一开始就确定一个较为合理的初始税率。本文正是以此为出发点，采取一种既比较简便又比较实用的办法，即根据污染物对环境所造成的损失估计值，结合治理污染所需的资金数量来确定水污染税税率，从而为污染税税率设计这一难题找到新的突破口。
二、水污染税税率设计的基本思路
在现实世界中，我们既然找不到最优的水污染税税率，就试图寻找一个次优税率来代替，即根据污染物对环境所造成的损失估计值，结合治理污染所需的资金数量和工业废水排放的总量来确定水污染税税率，把污染物对环境造成的损失值平均分摊到每单位废水上，求得的税率就是排放每单位废水所要承担的成本。
《中国绿色国民经济核算研究报告2004》显示，第二产业废水排放量居首，城市生活废水和农业面源已成为水污染物的主要来源。所以，造成水污染的主要有：工业废水、生活污水、农业污水这三块。根据确定污染排放点的难易程度不同，可以把以上三个污染源分为点源污染和非点源污染两大类，大部分工业企业的废水和生活污水有明确的排放点，而且容易观测和监控，其排放量与环境影响之间的关系也比较容易研究，属于点源污染。农业生产活动的废水没有明确排放点，构成了主要的非点源污染。因为点源污染和非点源污染对水体造成污染的监测难易程度不同，需要根据不同的方法来设计其水污染税税率。对点源污染造成的水体污染，我们通过征收水污染税，而对非点源污染引起的水体污染我们通过征收污染产品税来弥补。①在具体设计过程中，需要注意以下几个问题。
1.关于水污染税率形式设计问题。在我国，总的税率形式中有比例税率、定额税率和累进税率等形式，对水污染税的设计，应该以定额税率为主，即按照污染物排放的一定剂量，规定固定的税额，实行从量定额征收。这种税率形式可以使税制简化、便利，促进减少排污量，提高税收的征管效率。相反，从价税可能诱导企业通过降低商品质量来降低价格，而不是减少污染量。
2.水污染税税率的高低设计问题。从理论上讲，水污染的税率不能一成不变，必须适时进行相应的调整，即水污染税的税率要随着不同时期防治污染技术与方法的不断更新提高所引起的治理污染的边际成本和造成污染的外部成本不断降低而调整，但也不能过于频繁。这样设计水污染税的税率，既能体现国家税收政策的统一性和灵活性，也有利于提高水资源保护和减少水污染的效能，具有科学的可行性。
3.要兼顾不同地区水污染税率的差异性。因为我国幅员辽阔，各地环境条件参差不齐，气候条件、经济发展水平、人口密度状况、环境容量、污染排放对环境的危害程度、污染的治理成本及征收难易程度存在着差异，同样的污染物或相同的污染量，其边际社会损害程度将有所不同，而且各地区和居民对清洁环境的标准及要求也不尽一致，故不能在全国实行统一的税率，国家应确定一个总体的税率幅度，各地区可在国家规定的税率幅度内，根据本地的具体情况确定具体的适用税率。
三、水污染税税率的设计过程
(一)数据和指标说明
1.废水排放量的核算。根据2001～2008年的《中国统计年鉴》各卷，查得工业废水排放量、工业废水达标量、工业废水未达标量，由于未达标量的具体污染浓度无法查得，所以这里还是根据《排污费征收标准管理办法》(以下简称《管理办法》)，对向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量计征污水排污费；超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的，按照排放污染物的种类、数量和《管理办法》规定的收费标准计征的收费额加一倍征收超标准排污费。因此，笔者保守估计，未达标排放废水的危害程度是达标废水危害程度的两倍。这样，求得：
2.地区划分依据。由于气候条件、经济发展水平、人口密度状况等因素差异，等量污染物的排放造成的边际损害成本不同，所以，笔者依据上述影响因素把全国分为几个区域来分析研究，制定相应的水污染税税率。基于以上考虑，笔者认为，传统的分类方法，即把全国分成东部、中部和西部②三个区域来考虑能很好地体现这一差别，因为传统的分类方法，其一是根据地理位置来划分的，这样考虑了气候条件的差异；其二，这一分类方法也是考虑了经济发展水平这一因素的差异；其三，“第五次人口普查”人口地区分布数据显示，我国东、中、西部地区人口密度分别为452.3人/平方公里、262.2人/平方公里和51.3人/平方公里，东部人口密度是西部的8.8倍。可见，经济发展水平与人口密度又存在着很大的关系，往往经济越发达、经济水平越高的地区，人口密度越大。因此根据传统的分类方法对各区域设定相应的水污染税税率较为适合。
3.污染物对水体所造成的损失估计值。本文采用了两个指标来对造成水污染的成本进行核算，分别是虚拟治理成本和环境退化成本。虚拟治理成本是指目前排放到环境中的污染物按照现行的治理技术和水平全部治理所需要的支出。环境退化成本是指通过污染损失法核算的环境退化价值，它是指在目前的治理水平下，生产和消费过程中所排放的污染物对环境功能、人体健康、作物产量等造成的种种损害。环境退化成本又被称为污染损失成本。在环境与经济综合核算体系(简称为SEEA)中，污染损失法是指基于损害的环境价值的评估方法。这种方法借助一定的技术手段和污染损失调查，计算环境污染所带来的种种损害。比如，对于环境污染对农产品产量和人体健康等的影响，可以采用一定的定价技术，进行污染经济损失评估。目前定价方法主要有人力资本法、旅行费用法、支付意愿法等。总的来说，与治理成本法相比，基于损害的估价方法(污染损失法)更具合理性，体现了污染的危害性。虚拟治理成本和环境退化成本的区别是：环境退化成本考虑了水污染的间接成本，而虚拟治理成本只是考虑水资源恢复原状所需要的支出，没有考虑污水排放后对人体、环境、作物、产值等的间接影响。可以说，环境退化成本是水污染造成的完全成本，而虚拟治理成本只计算了水污染造成影响的部分成本。
有效率的污染排放水平定义为边际损害等于边际治理成本的污染排放量。为了使我们的社会、环境、经济长期可持续发展，边际治理成本和边际损害成本必须包括我们能够预见的所有环境影响，不管是短期的，还是长期的。因此，笔者认为，根据环境退化成本算出来的税额是对工业企业征收水污染税的上限，而根据虚拟治理成本算出来的税额，可以作为对工业企业征收水污染税的下限，各区域根据以上两个指标可以确定一个总体的税率幅度，各省市区根据所属区域的税率幅度，再结合本地的具体情况确定相应的适用税率。
4.定额税额的计算。根据《中国绿色国民经济核算研究报告2004》的数据，2004年，全国废水虚拟治理成本为1 808.7亿元，占GDP的1.13%。东、中、西三个地区中，东部地区的水污染环境退化成本最高，为1 517.7亿元，占总水污染环境退化成本的53.0%，占东部地区GDP的1.5%；中部和西部地区的水污染环境退化成本分别为777.5亿元和567.5亿元，分别占总水污染环境退化成本的27.2%和19.8%，但这两个地区水污染环境退化成本占地区GDP的比例高于东部地区，接近2.0%。因为中国绿色国民经济核算研究报告至今为止才出了一份，因而笔者选取了2000～2007年各省、直辖市、自治区的有关数据，然后根据2004年各项比例对2000～2007年的虚拟治理成本和环境损失成本进行类推，这样2004年前后各项数据的变化差异也能够有所抵消。因为这里求得的是工业废水排放造成的危害，为了计算得更加精确与合理，本文就用每年各省份的工业GDP乘以相应的比例，具体公式为：
各省份的虚拟治理成本=工业GDP×1.13%
环境损失成本③=工业GDP×1.5%(2%)
式中，
表示省区市第t年度的虚拟治理成本或环境损失成本；
表示省区市第t年度的工业废水排放量；n表示各地区包括的省区市的加总个数；j表示各个地区，取值分别为1，2，3。
(二)实证结果
本文的实证结果列示于表1～表4。
排放的工业废水超标、超浓度排放的部分，因为现在得不到相应的统计数据，本文在此建议参考现行的国务院《排污费征收使用管理条例》④和《排污费征收标准管理办法》。对向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量计征污水排污费；超过国家或者地方规定的水污染排放标准的，超标排放的污染物种类、数量以污染当量计征；在每一污染当量超标排放的情况下，对于超标排放的部分按照加成1倍征收，即其征收的标准为1.4元，对每一排放口排放的超标污染物种类数和浓度，以污染当量数从多到少的顺序，按实际情况计算，不规定上限。超标排放需征收的部分在基础税率上再征收，体现了水污染税税率的累进税率特点。
《中国绿色国民经济核算研究报告2004》显示，各工业行业水污染物排放差异显著，工业行业废水排放量和排放未达标量列前两位的都是化工和造纸行业，这两个行业的废水排放量和排放未达标量之和分别占总量的33.3%和40.4%。废水排放量排在第3位～第6位的分别是电力、钢铁、纺织业和食品加工业。根据该报告，笔者把全国44个工业行业根据废水排放量与污染程度分为三个大类来设计税率。
地方政府在制定水污染税率过程中可参考以上实证结果，再结合自身的财力、环境等具体状况设定税率。本文上述设计的税率，不仅考虑了污水的处理成本，而且还考虑了污水排放后对环境、人类、作物等的损害成本，所以根据上述的税率对工业企业征收水污染税后，不应该再征收污水处理费，污水处理费应该取消，否则会大大加重企业的负担。因为现行水价由三部分组成，即水资源费、水厂的成本和正常利润以及污水处理费等。所以，在具体征收时对工业企业用水可分两部分来征收，最初按照居民生活污水的税率来收取，之后，对监测到的工业排放的废水征收的税额，要扣除已经按照生活污水的税率交纳的部分。
四、结 语
由于边际损害程度的计量存在静态和动态上的诸多困难，本文在污染税税率的设计研究中另辟蹊径，根据污染物对环境所造成的损失估计值，结合治理污染所需的资金数量和工业废水排放的总量来计算确定水污染税税率，把污染物对环境造成的损失值平均分摊到每单位废水上，则求得的税率就是排放每单位废水所要承担的成本。笔者认为，根据环境退化成本测算出来的税额是对工业企业征收水污染税的上限，而根据虚拟治理成本算出来的税额，可以作为对工业企业征收水污染税的下限。另一方面，考虑到地区间存在着气候条件、经济发展水平、人口密度状况等因素的差异，等量污染物的排放造成的边际损害成本有所不同。所以，笔者依据上述影响因素把全国分为几个区域来区别研究，制定出相应的水污染税税率。由各区域根据以上两个指标确定一个总体的税率幅度，各省市区根据所属区域的税率幅度，再结合本地的具体情况确定相应的适用税率。
注释：
①本文主要集中对点源污染造成的水污染课税，对非点源污染的课税制度将另文予以探讨。
②东部地区包括：北京市、天津市、河北省、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、海南省；中部地区包括：山西省、吉林省、黑龙江省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省；西部地区包括：内蒙古自治区、广西壮族自治区、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区。
③东部地区适用1.5%，中西部地区适用2%。
④根据《排污费征收使用管理条例》(国务院2003年第369号令)的规定，污水排污费按排污者排放污染物的种类、数量以污染当量计征，每一污染当量征收标准为0.7元。对超过国家或者地方规定排放标准的污染物，应在该种污染物排污费收费额基础上加1倍征收超标准排污费。
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