全面深化改革情境的“容错机制”，本文主要内容关键词为：情境论文,深化改革论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自习近平总书记先后在中央全面深化改革领导小组第十七次会议、第二十一次会议上指出基层改革要“允许试错、宽容失败”，到李克强总理在2016年《政府工作报告》中提出要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”，由此，“容错机制”成为一个“明星概念”。而正如习近平总书记2016年5月17日在全国哲学社会科学工作座谈会上指出的，“我国哲学社会科学应该以我们正在做的事情为中心，从我国改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论……加强对党中央治国理政新理念新思想新战略的研究阐释”，确实，容错机制作为我国治国理政新理念新思想新战略，也亟须适时跟进展开研究和阐释。 一、从何处来：容错机制的出场背景描绘 自容错机制提出以后，在理论界与实务界，都主要遵循一种“技术理性”探索容错机制本身的架构问题，相对忽视了对容错机制出场背景的描绘，而明确容错机制的出场背景，解决其“从何处来”的问题，有助于更好地体认容错机制原初内生性的价值考量。 (一)我国当前面临诸多重大艰巨的战略任务 回顾改革开放以来党的历届三中全会，基本上都以经济体制改革为主题，而党的十八届三中全会提出全面深化改革，既讲“全面”，又重“深化”，虽然还是以经济体制改革为重点，但更加注重改革的全面性、协同性，改革的广度与深度要求超越了此前的历届三中全会。确实，经过前期改革的积淀，诸多限制困扰我国发展的难题得到了一定的破解，但随着改革的纵深推进，一系列深层次矛盾和问题逐渐暴露出来，成为“难啃的硬骨头”，这便要求以一种新的改革思路和方法应对。历史与现实也表明，我国当前的改革已进入攻坚期和深水区，必须冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，以经济体制改革为牵引，全面深化各领域改革。由此可见，全面深化改革是我国应对改革进入攻坚期和深水区时一系列复杂挑战和任务的工具。而且，党的十八大以来，以习近平总书记为代表的党中央提出了“四个全面”的重大命题，换言之，全面建成小康社会、国家治理体系与治理能力现代化、全面推进依法治国、全面推进从严治党与全面深化改革一起构成了我国当前战略任务的框架图，布好了我国治国理政行动的场景。当然，我国当前面临的上述诸多重大艰巨的战略任务之间并不是分立的，而是相互关联或嵌入的，一定程度上可以统合进全面深化改革的大范畴之中，或者说，全面性的、深化性的改革可以为其他任务的推进与完成创设制度空间以及一系列必要的条件，因此，在某种意义上可以论定，全面深化改革是我国当前面临的最重大的战略任务。 (二)面临诸多战略任务需要官员积极作为 “四个全面”提出之后，如何有效落实完成便成为检验我国政治运作体系与能力水平的重要标准。“政治路线确定之后，干部就是决定因素”[1]，同样，“四个全面”提出之后，我国官员在“如何有效落实”过程中就扮演着至关重要的角色乃至决定性的角色，其行为理念、方式、逻辑决定了上述任务能否完成以及完成的质量如何。当然，这里预设了一个前提，即“四个全面”提出之后，在我国的政治实践中，各级官员会积极作为，寻求有效落实上述诸多任务的路径，也即预设其积极行动者角色。确实，面临诸多重大艰巨的战略任务，需要我国官员积极作为，需要他们投入精力、热情和智慧，发挥积极性、创造性和担当精神，正如我国政治顶层经常强调的，在改革创新发展的关键期，领导干部要敢于担当，以创新精神啃“骨头”，以改革魄力涉“险滩”，去尝试破解改革发展难题的新思路、新办法。这些都有力表明，我国官员或领导干部能否积极作为对上述重大艰巨战略任务的落实有极大的关涉性影响。 (三)一种与理想情景相悖的现象：官员不作为或为官不为 面临诸多重大艰巨的战略任务，一种理想的预设情景是我国官员积极作为，高质量地落实完成任务，但理想的预设情景与现实的政治实践之间总会存在一定的脱离，在我国的现实政治情景中，官员不作为或者说为官不为反而是一种较为泛化的现象。不少研究者的观察都证实了这一点。任中平等(2014)认为，我国官员“不作为”现象在强力反腐与从严治吏情景下有蔓延趋势；金太军(2016)指出，随着高压反腐和作风建设的纵深推进，我国也暗生了为官不为这一新的官场现象；在许耀桐(2015)看来，为官不为在我国各级政府的实际工作中是比较普遍、严重的情况；另外，在人民论坛问卷调查中心展开的“部分官员不作为真实原因”调查中(共有8896个调查样本：网络问卷6557份，纸质问卷2339份)，有71.7％的受访者表示对为官不为有经常性的切身体验(王卓怡等，2015)，可见，官员不作为或为官不为的现象依然较为普遍地存在于我国的现实政治生活中。 二、向何处去：容错机制的功能定位 在此，通过对我国官员不作为或为官不为背后原因的解答，或者说通过对容错机制出场现实背景的再叙事与深挖，获取对容错机制功能定位更深刻的体认，解决容错机制“向何处去”的问题。 (一)“不敢为”：一种对我国官员不作为或为官不为原因的解答 官员不作为或为官不为的原因有多个层面、多种类型以及多重组合，不少研究者也都尝试对之进行挖掘和解答。在人民论坛问卷调查中心展开的“部分官员不作为真实原因”调查中(共有8896个调查样本：网络问卷6557份，纸质问卷2339份)，51.8％的受访者将“不敢为”视为我国官员不作为或为官不为的真正原因，而“不敢为”与我国当前推行重大决策终身责任追究机制有关(王卓怡等，2015)；也有研究认为，当前很多干部不是不想为，而是不知道怎么为、不敢为，怕工作失误、冒风险，担心踩到红线、触犯“规则”[2]；更有基层公务员颇具经验质感地指出，一些干部的不作为并非都是不想干、懒得干，而是吃不准、不敢干[3]；这都表明，挖掘导致我国官员不作为或为官不为的原因，“不敢为”可以成为一种可行的解答进路。而继续深挖官员“不敢为”背后的原因，可以发现其与中国当前的政治形势以及考核机制、问责机制设计有关。燕继荣(2015)就认为，一些官员在当前反腐败高压形势下，出现了“少整事”、“别出事”、“别惹事”的心理，而且，由于在我国实行的是自上而下的单向式的责任模式，一旦“出事”，地方官员很可能面临严厉的政治问责，所以，为了不致遭严厉的政治问责，最好的情形是“不出事”，而要确保“不出事”，“不做事”、“不作为”无疑是比较优良的策略选择。 (二)功能定位：破解我国官员“不敢为的行动难题” 由于官员不作为或为官不为的重要原因是“不敢为”，所以，促使我国官员心态从“不敢为”转向“敢为”是弥合官员角色定位与官员行动事实风格背离的必由之路。而又由于我国官员“不敢为”主要与我国目前的反腐高压态势、从严治党、从严治吏和严厉的政治问责或责任追究机制等紧密关联，在上述情形下，我国官员“怕出错”、“怕出事”，也不能出错，不能出事，从而在行动上显得拘谨。然而更为关键的问题在于，在我国改革进入深水区与攻坚期时，“有些事可能原来没有做过，现在要做，在尝试、探索中，难免会失败”[4]，而且在这一时期挑战与矛盾增多，“如何破解，没有经验可以借鉴，需要积极大胆探索，去闯去试，就难免出错”[5]，即是说，一方面官员在落实完成任务过程中具有“出错”或“出事”的极大可能性，一方面在政治问责与责任追究情景下，我国官员行动缺少良性的“出错空间”，不能出错，不能出事，陷入一种“行动的难题”。促使我国官员心态从“不敢为”转向“敢为”，破解其“不敢为的行动难题”，需要适度松解我国当前政治问责或责任追究的严厉性，需要体认我国官员在面对一系列重大艰巨战略任务情景中的“为官不易”，需要为我国官员创设一定的良性“出错空间”、“试错空间”，提高对我国官员“出错”、“出事”的容忍度。 正是基于上述考量，习近平总书记和李克强总理在多种场合多次提出要“允许试错、宽容失败”，要探索建立健全“容错纠错机制”。实际上，早在2006年，深圳市就推出了《深圳经济特区改革创新促进条例》，这是国内首次出现的有提及类似于“容错机制”(“免责”)的条例。此后，重庆市、上海市、江苏省、浙江省、江西省、广东省、湖北省以及其他地方出台的相关决定、意见、条例、办法中，都有提及改革创新容错免责相关内容与机制。容错机制在我国正式出场，其事实上承担着特有的政治功能，其能够在相关权力约束与保障机制未成熟定型以及相关配套制度与政策滞后未跟上的条件下，为“不能保证所有改革措施都能取得预期效果”的官员创设一定的“试错空间”，而且正如在社会上流传的诸如“容错免责为改革创新护航”、“容错机制让改革创新者甩开膀子”、“容错纠错机制给干事者鼓劲”等说法一样，容错机制的出场实际上是对“想干事、愿干事、敢干事、会干事”官员的一种保护与鼓励。总体来说，容错机制本身是为了应对我国官场中官员不作为或为官不为，但事实上，容错机制有着更高的、更积极取向的功能定位。 三、一种审慎的忧虑：容错机制可能遭遇的实践困境 当前大多数理论研究者与实践工作者对容错机制的出场都持乐观期待的态度，期待容错机制的出场能够改观官员不作为或“为官不为”的行动风格。但与此同时，我们也应该秉持一种审慎的态度，对容错机制可能遭遇的实践困境有预期性的观照。 (一)容错机制只能解决某一原因导致的官员不作为或“为官不为” 容错机制是在应对官员不作为或为官不为中出场的，通过前文对容错机制出场完整逻辑链条的呈现，我们可以发现这一逻辑链条中有几个关键节点，其一，“不敢为”是官员不作为或为官不为的关键原因；其二，容错机制的核心功能在于解决官员“不敢为”的难题。而且在这一逻辑链条中，我们还可以发现其中贯穿的一些预设前提，其一，这其中的官员不作为或为官不为主要指官员的不积极主动作为；其二，“不敢为”的完整表达是“想为愿为会为而不敢为”，即是说，容错机制的适用对象是“想为愿为会为而不敢为”的官员。然而问题在于，既然“不敢为”是官员不作为或为官不为的关键原因，也即表明官员不作为或为官不为并不只有“不敢为”这一个原因，前文的论述中也有提及，导致官员不作为或为官不为的原因有多个层面、多种类型以及多重组合，那么，对于由其他原因所导致官员不作为或为官不为，容错机制是否还能起到作用呢?而且，容错机制的适用对象是“想为愿为会为而不敢为”的官员，主要目的在于鼓励“想为愿为会为而不敢为”的官员积极主动作为，对于一些本身就“不想为”、“不愿为”、“不会为”的官员，容错机制还能否发挥鼓励积极主动作为功效呢? 在此，可以简要列举一些导致官员不作为或为官不为的其他原因。许耀桐(2015)认为，官员为官不为、懒政怠政的内在成因包括：理想信念缺失；责任意识淡薄；素质能力不足；用人导向偏差；制度规定缺陷。燕继荣(2015)也指出，官员不作为或为官不为源于官员的态度问题和认识问题。与此同时，也有研究者从干部自身角度、干部管理体系角度、从严治党的背景角度对官员不作为或为官不为的原因进行了探析。[6]有研究者从干部管理体制存在缺陷、部分之间权责界定模糊不清、问责惩戒力度软化、官员自身思想滑坡和政绩观不端正等方面分析了官员不作为或为官不为的原因。[7]还有研究者从新的政治环境下官员激励报酬体系变化和政府部门机构职位设置不合理以及考核监督主体的多元化等角度解释了“为官不为”的成因。[8]当然，还有许多研究者对导致官员不作为或为官不为的其他原因作出了分析，但无非也都是从官员自身的价值观层面、理想信念层面、思想意识层面、个人能力层面和外部的干部选拔任用机制、考核机制、监督机制、问责机制等层面与角度出发予以探讨。 问题在于，从上述分析来看，由于官员自身的价值观、理想信念、思想意识、个人能力和外部的干部选拔任用机制、考核机制、监督机制、问责机制以及政府部门权责设置等各方面的缺失、缺陷所导致的官员不作为或为官不为，更多的是带有“不想为”、“不愿为”、“不会为”色彩或风格的不作为，那么对于由这些原因导致的官员不作为或为官不为，很大程度上是无法通过容错机制的出场予以解决的，即是说，容错机制只能解决某一原因(“不敢为”)导致的官员不作为或“为官不为”。而在我国现实官场情景中，不仅官员不作为或为官不为的面相类型纷繁复杂，其生成原因也多样、多种、多重，所以，在容错机制出场应对官员不作为或为官不为的实践中，可能遭遇无法“对症下药”的困境，容错机制应对官员不作为或为官不为的实际效度可能会受影响。 (二)容错机制为我国地方政府机会主义行动创设了新空间 相较于中央政府，我国地方政府与社会的互动联系更直接、更密切、更广泛、更多样，地方政府直面我国治国理政的现场，是上述一系列重大艰巨战略任务的直接承担者，我国地方政府的行为及其逻辑也成为影响上述一系列重大艰巨战略任务落实完成质量的重要因素。而有不少研究者指出，我国地方政府的行为及其逻辑带有一种“机会主义”风格。徐圣龙(2015)认为，既有制度和规则不完善以及政府在市场行为中的深度参与为政府投机行为提供了充分的空间，并认为机会主义行为在我国地方政府中表现得较为明显；刘泰洪(2008)指出，我国地方政府已经逐渐超越了忠实执行上级政策的代理人角色，表现出机会主义的利己特征；在陈薇(2015)看来，在我国处于急速变革的时期，地方政府采取机会主义利己行为的现象已经普遍存在。而关于我国地方政府机会主义的生成，大多数研究者选择从一种制度视角出发予以解释，认为制度供给不足或者制度的权威性不足以及制度设计的偏差、漏洞都成为诱发政府机会主义的重要因素甚至是首要因素。 问题在于，地方政府机会主义在我国已经是一种事实存在的现象，我国现有一些体制因素以及诸多制度因素为之生成创设了巨大的制度空间，在我国倡导建立健全容错机制的情景下，容错机制是否会为我国地方政府机会主义生成创设出新的制度空间呢?我们认为可能性是很大的，因为从各地出台的关于容错机制构建的文本来看，大多数条款都是一些比较宏阔的，具有较强解释弹性的规定，比如被视为国内类似于“容错机制”的首个“免责”条例，深圳市于2006年推出的《深圳经济特区改革创新促进条例》规定：只要改革创新方案制订程序符合规定，个人或单位没有牟取私利、没与其他单位或个人恶意串通、即使工作发生失误、改革创新未达到预期效果甚至造成一定损失，有关人员可予免责；浙江省出台的《关于激励干部干事创业治理为官不为的若干意见》指出：对改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照中央和省委有关精神决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任；江西省制定的《关于支持、保护和激励党员干部改革创新、担当有为的意见》也提出要建立容错免责机制，明确了免予追责的条件：法律、法规没有明令禁止的；符合中央和省委、政府决策部署的；有利于改革创新和发展大局的；经过民主决策程序的；没有为自己、他人或单位谋取私利的；积极主动采取措施消除影响或挽回损失的；各地出台的提及改革创新容错免责相关内容与机制的决定、意见、条例、办法中，都基本作出类似规定。但问题在于，在我国的政治运行实践中，诸如“改革创新方案制订程序符合规定”、“依照中央和省委有关精神决策、实施”、“符合中央和省委、政府决策部署”、“经过民主决策程序”等程序性规则条件是极易满足的，而且诸如所谓的“勤勉尽责、未牟取私利”、“未与其他单位或者个人恶意串通”、“有利于改革创新和发展大局”等条款规定本身界定就极为困难，也即是说，由于容错机制本身的价值考量就是鼓励我国地方政府官员及其所代表的我国地方政府积极作为，可以“试错”，而相关容错免责的条件规定又具有较大的弹性解释空间，较为容易满足。所以，总体来看，容错机制既为我国地方政府官员及其所代表的我国地方政府行动创造较大的“自由裁量空间”，也为我国地方政府官员及其所代表的我国地方政府在一旦“出错”、“出事”之后申请免责创设了较为容易满足的条件，而由于在“自由裁量空间”中的合理的自主灵活性行动与机会主义行动之间的边界难以界定，而且免责与脱责的空间比较广阔，我国地方政府官员及其所代表的我国地方政府很容易滑向机会主义行动。 (三)容错机制运作过程中的制度间冲突与庇护式腐败 在我国官场上，并存两种现象，一是官员不作为或为官不为，一是官员乱作为或滥作为，它们对我国一系列重大艰巨战略任务的落实完成有极大的消极影响。而当前我国官员不作为或为官不为现象较为泛化存在与我国官员监督问责制度存在缺陷有关，任中平就认为，由于现有一些干部作风方面的管理制度对干部“不作为”的指代与边界缺乏明确认定，处理和处罚措施与办法也相对缺乏，官员“干与不干一个样”、“干好干坏一个样”，从而使得“不作为”成为官员一种“明智的行动策略”。同样，我国官员乱作为或滥作为也与我国官员监督问责制度存在缺陷有关。因此，从逻辑演绎层面来看，推进官员监督问责制度建设以治理我国官场中的不作为、为官不为、乱作为、滥作为等现象是大势所趋。而从事实层面来看，从党的十七届四中全会提出要“健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度”，到党的十八大报告提出要“建立健全决策问责和纠错制度”，到党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及《法治政府建设实施纲要(2015～2020年)》提出要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，到近些年相继出台《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《我国共产党纪律处分条例》、新修订的《中国共产党廉洁自律准则》与《行政机关公务员处分条例》、《党政领导干部选拔任用责任追究办法(试行)》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等一系列从严治党、从严治吏等条例、规定、准则、办法，都表明当前我国的官员问责或责任追究更具严厉性与严密性。但正如郎佩娟(2016)指出的，容错纠错机制的实质是容许决策失误，但是近些年来决策追责制是我国政治、行政改革力推的举措，所以问题在于，既要容许决策失误，又要实行决策追责制，两者的关系到底如何处理?如果两者关系处理不好，可能导致该容许的决策失误未被容许，不该容许的决策失误被容许，该追责的决策失误未被追责，不该追责的决策失误被追责。刘明定(2016)通过对《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等具体文本的分析，提出了一系列疑问，比如地方性的容错免责规定如何与《中国共产党纪律处分条例》相适应；如果官员为公为民、不谋取私利，决策又符合规则程序，出现了决策失误和工作失职，应当根据问责条款来裁量还是应当依据容错条款来认定等等，并指出，容错机制旨在保护和激励领导干部干事创业，客观上要求对官员在政策范围内犯的错误不予追责，但一个主体行为不能同时出现既适用追责制度也适用免责制度的状况，这会造成制度、政策框架，这都表明，容错机制与决策追责制之间可能存在紧张乃至冲突关系。 实际上，由于容错机制是一个新生事物，其在实践操作过程中，确实还可能遭遇一些具体的技术性困境。比如江西省制定的《关于支持、保护和激励党员干部改革创新、担当有为的意见》指出，建立容错免责机制，相关单位和个人因改革创新出现工作失误受到追责时，可向纪检监察机关和组织部门提出免责申请，免责申请程序包括申请、核实、认定和报备等环节，对经确定予以免责的单位和个人，不作负面评价，不影响政绩考核，不影响评先评优，不影响提拔使用，但在实践过程中，容错免责的前提是“错误”的事实存在，但错误的性质及其严重程度究竟如何?却存在极大的“认定自由裁量空间”，虽然中央多次强调要坚持“三个区分开来”——把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来——但实际的区分难度极大，即是说，容错机制在实践过程中面临着容错的边界认定困境。而且还如程远州所指出的，由于群众和上级组织是地方党委、政府出错的认定主体，但“基于对长远利益和现基于对长远利益和现实利益的认知可能存在不同步，两类主体对于试错空间边界的认定有时未必完全一致”[9]，即是说，容错机制在实践运作过程中不仅存在边界认定困境，实际上还存在“谁去或者谁能认定”的认定主体选择困境。但更为关键的问题是，如果说由纪检监察机关和组织部门展开核实、认定，由于存在极大的“认定自由裁量空间”，由于行使核实、认定权力的单位或个人在一定程度上掌握容错免责申请人的“挡箭牌”，行使核实、认定权力的单位或个人是否会被动地被容错免责申请人采用“寻租”方式俘获?又或者说行使核实、认定权力的单位或个人是否会主动向容错免责申请人提供“寻租”机会?还或者说行使核实、认定权力的单位或个人是否会无限度无法度地一味“容错”、随意“免责”、“护短”、“开绿灯”?概言之，行使容错核实、认定权力的单位或个人对于容错免责申请人有一种理论上的“庇护能力”，那么，这种“庇护能力”是否会成为“庇护式腐败”诱因呢?这都是容错机制在实践运作过程中可能遭遇的困境，是值得我们深度思考应对的问题。 四、结束语：在理想与现实之间的容错机制 鉴于在我国全面深化改革大范畴情景中官员角色定位与官员行动实际风格之间存在一种背离的事实以及容错机制作为弥合这种背离的关键设置，容错机制在我国政治现实场景中有着更高的、更积极取向的功能定位。确实，当前大多数理论研究者与实践工作者对容错机制的出场都持乐观期待的态度，期待容错机制的出场能够扭转我国官场中官员“不敢为”的心态，改观官员不作为或为官不为的行动风格，从而助力我国上述一系列政治事业的推进。当然，这是我们对容错机制在我国政治实践运作过程中发挥实效的理想状态期许。但在现实情景中，由于容错机制是一个新生事物，容错机制在出场应对官员不作为或为官不为的实践中，可能遭遇无法“对症下药”的困境，也即是说容错机制在应对官员不作为或为官不为时可能并不具有理想中的实际效度，而且容错机制可能为我国官员机会主义行动创设出了新的制度空间，可能与现有一些制度之间存在紧张乃至冲突关系，这些都是背离容错机制出场的原初性价值考量与功能定位的。当然，发掘容错机制在现实情境中可能遭遇的实践困境，不是为了消解容错机制的合理性，不是否定容错机制本身的重要功能定位，恰恰是通过预见性地感知困境，从而为构建更具有实践理性、操作性的容错机制做好准备，这其实是寻求对容错机制更稳固的支持，既是一种理论气度，也是一种政治设计的智慧与功力。而这也启示我们，任何政治设计可以甚至说需要秉持或带有一种原初的理想价值观照，但也需要对其落地的现实情景有充分的审视，在一个不完美的现实世界，真正的政治设计智慧其实是寻求对这一不完美世界的合理适应，也可以说，真正的政治设计智慧是在理想与现实的来回之间找到那个不极具张力的立足点。而如何寻找容错机制构建的理想与现实之间那个不极具张力的立足点，给予容错机制构建本身一定的“容错空间”，探寻容错机制的系统化构建、配套化构建、法治化构建是可能进路。 该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《容错机制：全面深化改革情景中的功能定位与可能困境》。