摘要：随着社会经济的快速发展，为了合理调控资源和保护环境，政府各部门出台了多种规划，法律法规直接授权的规划就有近百种，由于沟通协调不畅，导致多规并存、冲突，管理效率低下，于是就产生了“多规合一”，本文因此对其意义、效果进行了探讨。
关键词：城市规划；多规合一；意义；效果
城市是复杂而精密的系统，城市空间分部门管理是为了使管理更为精细和专业化[1]。但是一个城市只对应一个空间，在这个空间上的管理部门有发改、规划、国土、环保、卫生、林业、水利、交通等。各部门为了加强宏观调控，出台了各种规划，但这些规划依据和标准不统一，衔接不到位，于是就出现了多头管理、规划审批难、项目落地难等问题。在这样背景下“多规合一”就成为必然的选择。2014年8月，发改委、国土资源部、环保部、住建部联合颁发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号），目的是“形成一个市县一本规划、一张蓝图”。因此，本文对城市规划“多规合一”的意义与效果进行了探讨。
1 城市规划“多规合一”的意义
1.1贯彻党和国家的战略部署
党的“十八大”提出“五位一体”的总体布局，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设融合发展的格局。贯彻“五位一体”布局最终都要落实到空间上，“多规合一”有利于在空间层面上把“五位一体”统筹起来，实现资源集约节约利用，低碳绿色发展[2]。特别是“十八大”突出了生态文明建设的地位，“多规合一”也是要保证生态红线，习总书记在2013年12月召开的中央城镇化会议上明确指出“要建立一个统一的规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，实现一张蓝图干到底”。
1.2实现科学发展和统筹兼顾
“多规合一”是建立在信息化基础上的城市空间统一规划体系，目的是推动城市科学发展、统筹兼顾，有序利用空间平台，实现资源集约节约利用，所以“多规合一”是城市规划的重要手段，而不是最终目的。城市建设用地是有限的，随着城市人口增长、产业转型升级，城市经济社会发展不协调、不平衡的矛盾就会凸显出来，如果不加强“多规合一”，城市发展将难以持续。
1.3推动城市治理体系现代化
“多规合一”是推动城市治理体系和治理能力现代化的重要途径。通过“多规合一”可解决不同规划之间的冲突问题，有利于妥善处理山、水、田、城、人之间的关系，实现城乡统筹和协调发展；解决资源利用和环境保护问题，推动资源集约节约利用，人与环境协调发展，提升城市承载能力，改善城市宜居性；提升行政审批效率，优化公共资源配置，提高公众参与程度，推动政府职能转变。
2 城市规划“多规合一”实现的模式
2.1 “多规合一”的探索与研究概况
我国早在2004年就由发改委在苏州、安溪、钦州、宜宾等6市县试点“三规合一”，因缺乏顶层设计和制度保障，没有产生实质效果。2008年开始上海、武汉、重庆、广州等城市又开展了从“两规合一”到“四规融合”的实践，其动因被认为是地方政府向国家部委争取空间管辖权限[3]。2014年多部位发文开展28市县“多规合一”试点。可见，“多规合一”探索历经10年以上，无论从上至下，还是由下到上，“多规合一”在我国推进都不太容易。根据钦国华[4]的研究，关于“多规合一”的文献在2006～2013年不足10篇，2014年国家明确多市县试点后，当年就增加到76篇，2015年更是增至197篇，表明国家政策对学界研究的指向性非常明显。
2.2 “多规合一”的实现模式
目前，我国许多城市开展“多规合一”试点积累了一定经验，在这些探索中模式划分并未形成很统一的认识。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆一种认为我国“多规合一”可分为行政改革和技术整合两种模式。行政改革模式以云浮和上海为代表，云浮通过成立规划编制委员会、规划审批委员会来整合原来分散到各部门的规划编制和审批职能，上海将国土和建设部门的相关机构整合解决两部门长期分立与各自为政的问题。技术整合以广州为代表，通过统一数据口径、规划发展方向和技术标准的衔接构建一个公共管理平台。而从2014年国家多部位牵头开展的“多规合一”试点来看，又可分为3种模式：第一种以佛山南海区为代表的“新型规划编制”模式，整合原有多个规划为一个综合大规划，在解决空间冲突方面最彻底，但规划编制难度大，且与现行法律法规框架有冲突；第二种以江苏句容市、泰州市姜堰区为代表的“突出协调工作”模式，通过协调现有部门规划责权利，引导空间布局优化，因为是问题导向，操作比较灵活，但需强势政府主导；第三种以浙江嘉兴市为代表的“重塑规划理念”模式，通过对原有规划体系的重构创建多规并存的规划协调体系，可以保证现行规划有序运行，但在用地管制、规划实施方面欠缺操作性。
2.3 “多规合一”面对的困境
由上节可见，“多规合一”的实现模式多样，这一方面反映了各城市积极探索的精神，另一方面也反映现行法律制度框架下没有一个容易行得通的途径，各规划技术标准不统一，不同规划编制期限、规划审批与管理、规划衔接等方面都存在比较大的差距，以致各城市要“八仙过海，各显其能”。但我们观察国外并没有发现有“多规合一”之说，这是因为许多国家经历地区管制到土地管制的过程后，已然建立了完整的空间规划体系，虽然结构方式也有多种形式，然而都能很好的运行，主要原因是法律法规体系完备，各级政府事权明晰，这提醒我们应在规划体制、管理模式、法律法规上加以完善，这样“多规合一”探索才能殊途同归，实现国家治理体系的现代化。
3 城市规划“多规合一”的效果分析
各城市“多规合一”实践效果不一，但综合起来至少取得以下成效：
3.1搭建了信息联动平台，促进了各部门业务协同
“多规合一”以信息化手段为基础，各部门必须实现信息共享，所以要建设统一的信息管理平台，以推动各部门业务协同办理，促进了政府职能转变。
3.2优化了审批流程，提升了审批效率
通过“多规合一”，各部门在审批环节上减少了因规划不一致来回审批的问题，提高了各部门业务协同度。通过科学划分审批节点，审批流程更加合理，行政审批效率显著提升。
3.3促进科学民主决策，推动治理体系现代化
“多规合一”需要进行顶层设计，这对于推动空间治理体系改革和城市治理能力创新发挥了重要作用。“多规合一”需要摸清城市现有资源、环境、空间等条件，把握城市发展底线，有助于城乡统筹，加快生态文明建设，保障重点项目、民生项目顺利落地和开花结果。在决策程序上更讲究科学性、民主性和法治性。
4 结语
当前正是“十三五规划”启动和新一轮规划修编的重要时期，“多规合一”的试点为完善规划体系、创新城市管理带来良好机遇。但是“多规合一”面临的问题也比较多，特别是解决“多规”衔接和协调问题，这需要从技术、制度两个层面上进行破解和创新，这样才能为“多规合一”有效实施铺平道路。
参考文献
[1]朱江，尹向东.城市空间规划的“多规合一”与协调机制[J].上海城市管理，2016,25(4)：58-61.
[2]王蒙徽.推动政府职能转变,实现城乡区域资源环境统筹发展——厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践[J].城市规划，2015,39(6)：9-13，42.
[3]刘翠霞，史京文，相阵迎，等.“多规合一”试点创新研究[J].国土资源情报，2017(1)：27-34.
[4]钦国华.近十年来国内“多规合一”问题研究进展[J].现代城市研究，2019(9)：2-8.
论文作者:罗忠喜
论文发表刊物:《基层建设》2017年第23期
论文发表时间:2017/11/8
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