关于公共政策执行者的责任问题，本文主要内容关键词为：公共政策论文,执行者论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则，它以国家权力作后盾，具有极强的公共权威和普遍的社会影响力，加之政策执行阶段的主体基本只由政府官员担当，这部分人同时又拥有相当多的政策制定权，由此决定了政府官员在公共政策全过程中的特殊地位和重要作用，决定了他们的素质、能力和操守如何与政策的效果利害相关。为此，必须激励政府官员提高政策素质和执行能力，控制其政策执行方向，制约其依法执行政策，这样就必须像重视建立决策者责任制一样，重视建立公共政策执行者责任制，使政策理解出偏、贯彻不力、执行失误，甚至违背政策、对抗政策的责任落实到具体的执行者身上，以保证政策执行的责任明晰和实施严肃，从而增强政策执行者的责任感、使命感和危机意识。
一、公共政策执行者责任制建立的必要性
首先，全心全意为人民服务是我国政府一切工作的出发点和落脚点。公共政策的制定和执行应该坚决维护人民群众的根本利益。但是，“在市场经济条件下，政府也是多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。”[1](P6)于是一些地方政府部门或个人为了政治、经济中的某些特殊利益，出于地方保护主义或一己私利的需要，钻政策不完善的空子，而“上有政策，下有对策”，为政策的贯彻和执行设置障碍。例如，制假售假是严重侵害人民群众切身利益的违法行为，但许多地方的制假售假屡禁不止，究其原因主要在于政策执行者的地方保护主义作祟。由于公众是通过政策执行者的工作来感知政策的，后者的行为对公众的心理和行为影响极大，如果政策执行违背民意，其后果必然是公众对政府的失望和不满。要避免阻挠政策执行或违背政策行事的类似情况发生，就必须对执行者的行为实行全程监督，规范其权力行使，约束其行为选择，使为人民服务真正落到实处。所以，通过建立政策执行者责任制来实现对政策执行的控制和约束，是保证政策顺畅地贯彻执行，赢得民心的制度保障。
其次，为了保证政策得以顺利执行。与法律相比，政策具有较大的灵活性和弹性，又因为我国对政策执行的监督和制约机制薄弱，效力较差，所以，即使有法律约束，仍有一些政策执行者为了私利而钻政策的漏洞。鉴于此，我们建立政策执行者责任制，是为了制约政策执行者，把政策执行控制在法律秩序的范围内，使违法责任落实到具体人的头上，使政策合法执行。
再次，为了对政策执行者进行考核。公共政策制定的目的是为了实施，只有实施以后，政策才能转变为现实，进入其自身生命周期的活跃阶段。不同的执行者可能将政策引向不同的方向，导致不同的结果，有可能使好的政策达不到好的结果。建立政策执行者责任制，将有助于激发政策执行者的进取精神和创新意识，使政策执行者的权责一致，从而便于追究政绩平平者和执行政策失误者的政治责任，把不称职的政策执行者从国家公务员队伍中剔除出去。
最后，为了总结政策执行中的经验教训，给以后提供借鉴。建立公共政策执行者责任制，将有助于及时总结政策执行中的经验和教训，给其后的政策制定与执行提供宝贵的历史借鉴。
二、公共政策执行者必须承担相应的政策研究责任
政府官员不仅是公共政策的执行者，还应当成为公共政策的研究者，承担相应的研究责任。由于公共政策的实践性、应用性的特点，决定了它必须适时有效地跟踪国内外形势动态，借鉴先进的管理理论与方法，吸收科学的管理经验和成果，创造性地执行政策，这就要求执行者必须及时地升华政策经验为理论，发展理论以指导政策实践，所以，从理论上讲，一个合格的政策执行者至少应该具有与其职位相称的理论素养和研究才能。否则，公共政策的理论与实践就可能脱节，难以摆脱“政策实践超前，理论指导滞后”的尴尬境地，就可能阻碍政策科学研究的发展进程。
我们应该明确，研究公共政策只依靠理论推导和模型预测是不够的，还必须扎根于公共管理的现实土壤和经验积淀。政策是针对现实问题而提出，为解决现实问题而出台的，它还应随着政策环境的变化而适时地调整、完善甚至废除。这仅仅依靠高校和科研部门的专家学者是绝对不够的，也是不能及时奏效的，因为他们的弱势是缺乏管理第一线的实践经验，无暇或无力进行深入细致的调查研究，因此，其政策研究的时效性、针对性和可操作性往往不易到位，超前性难以既务虚又务实，又由于其不担任相应的职位，不了解实践中的情况问题，又不需承担相应的政治责任，因此，对其研究进展和目标要求就只能自律，难以他律，效果和效率如何难以把握。为此，政府必须把政策执行者作为政策研究的生力军和主要依靠对象，因为第一手材料的获得和实践经验的总结往往要依靠他们来完成，也只有他们才有机会准确地捕捉政策信息，适时地总结政策经验，及时地分析反馈信息，以纠正政策偏差与失误，及时地运用到政策实践中去。他们无疑应成为政策制定的先遣军和政策执行和研究的主力军。当然，他们的研究水平的高低和成果的优劣主要取决于其素质如何。为此，努力培养和造成高素质的政策执行者是发展政策科学的当务之急。
三、21世纪所需求的政策执行和研究人才
随着人类迈向21世纪，跨国经济现象、改变着的国际关系以及政治多极化的发展，使政策产出的生态环境发生了“革命性”的变化。单凭政策主体的经验和智慧制定政策，已难以满足现代社会对公共政策的要求，难免会出现政策失误甚至失败的后果。这就要求政府必须在科学管理理论指导下，树立科学的政策观念，运用科学的思维方式，使用科学的管理方法，建立科学的政策体制，依照科学的政策程序，实现高质量和高效率的目标，使政策的全过程建筑在科技知识基础之上，这惟有通过全面提高政府官员的素质才能做到。那么，21世纪对政策执行和研究人才有哪些要求呢？
首先，“政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的要求，对复杂的利益关系进行调整的过程。”[1](P5)由于“公共政策涉及到社会、阶级、国家的根本利益，浸透了政府决策者的认识能力和主观偏好。”[1](P1)，政策主体的政治思想素质和认识水平决定着政策的价值取向、目标选择以及执行质量。能否使政策精神贯彻始终，执行到位，结果成功，除了政策制定涉及的各种因素外，关键在于政策执行者的责任感、敬业精神和工作能力。因此，必须对政府官员的政治思想和道德作风素质树立高标准，从严要求。政策主体的价值观念和政治思想素质将直接影响政策的制定，影响到政策执行中的各个环节。
其次，随着信息社会的来临，政府所依赖的资源已从物产转向了信息，信息的获取和利用程度成为政府发展社会生产力和完善职能行使的“瓶颈”问题。由于政策的环境在不断改变，制定政策和实施政策过程中所需处理的信息也瞬息万变，日益庞杂，这使得政策执行中所运用的工具、手段和方法的科技含量逐渐增大，由此，对政策执行者的科技素质要求不断攀升。必须建设任前公示制、选拨和任用责任机制、领导示范引导机制、岗位轮换制、竞争机制、激励机制、合理的报酬收入机制、末位淘汰机制等有效机制，加强对政府官员信息能力的培养和提高，使其胜任未来信息环境下的工作。
最后，制定或执行任何一个解决重大的政治、经济和社会问题的政策，都要牵涉到多学科知识，需要发挥多方面人才的集体智慧，激发团体协作精神，依靠科学的手段和工具来完成。公共政策的要求更高，它的深入研究，需要多学科的基础理论和各个不同领域中的专门知识的运用。只凭借政策主体中某一个体自身的素质和能力，已不足以对管理活动涉及的各门学科都掌握透彻，应用灵活，也不可能对管理涉及的各种因素都能做到把握准确，处理得当，因此，必须合理架构政府整体的科技素质，挖掘集体智慧，运用综合知识，发挥集合优势，这是适应现代社会对人才的多元化需求的合理反映，其结果是，良好的协作能使整体的能量水平产生质的飞跃，知识交叉和精神激励能产生新的思想，并把政策的质量带动到较高的水平。
21世纪对政策的执行者们提出了更高要求，要求他们不但要成为政策实践活动家，更应成为政策研究理论家，有肯于钻研，善于研究，创新进取的精神和素质，只有这样，政策执行才能执行到位，完成政策目标，反馈民意，并最终赢得民心。