中国非政府组织立法概况及问题分析，本文主要内容关键词为：中国论文,概况论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D92 ［文献标识码］A ［文章编号］1671－7155（2008）01－0037－05
“非政府组织”最初是西方学者和法律文件中使用的概念，从词义上看它可指代个人和政府之间的所有组织，包括各类社会团体、事业单位及民办非企业等，是现代市场经济社会中最活跃、最重要的角色之一。我国非政府组织在20世纪80年代后得到蓬勃发展，并逐渐得到全社会的广泛关注。目前，尽管学者们对非政府组织的研究力度不断加大，然而更多的都是从组织理论和行政管理的角度进行的，从法学视角进行的研究还显得十分薄弱。完善的法律机制是秩序的前提，是事物健康发展的重要保证。“制度既给我们提供了行为规范，又给我们带来了效率”。[1](P248) 要使我国非政府组织的发展步入良性状态，完善的法律制度是最基本的前提。对非政府组织的现有法律制度进行增进和改善，是一项涉及法律系统的既宏观又具体的工作，从有关非政府组织的运作到行政管理的体制和管理方法，都需要在立法上做全面的改进。
一、非政府组织立法概况
新中国在规范性文件中使用“非政府组织”这一概念，最早是在1983年1月31日国务院颁布的《国务院批转国家计委、国家经委、对外经济贸易部关于对外经济贸易工作中分工意见的通知》中。不过早在新中国成立之初，我国实质上就制定了专门规范“非政府组织”的规范性文件，如1950年的《中华人民共和国工会法》、1950年的《社会团体登记暂行办法》、1951年的《社会团体登记暂行办法实施细则》及1954年的《城市居民委员会组织条例》。在上述法律法规当中，《中华人民共和国工会法》明确规定“工会是工人阶级自愿结合的群众组织”，并对工会的权利义务作了规定；《社会团体登记暂行办法》规定了社会团体的登记程序；《城市居民委员会组织条例》则规定了城市居民委员会的性质、产生及权利义务等。然而，尽管实质性的有关“非政府组织”的规范性文件在新中国法律制度构建之初就已经制定出来，但由于我国法律制度本身的不健全，加之我国长期实行计划经济，国家和社会高度统一，导致事实上没有明确区分政府和非政府组织（狭义的，不包括赢利性的企业法人）的必要，因而在改革开放以前，与其他方面的立法相比，我国有关非政府组织的立法不仅在数量上屈指可数，而且效力层级也较低。
根据司法部中英文法律法规数据库资料，在1949年到1978年的30年间，所有提及社会团体、协会、工会、妇联、党派、共青团等非政府组织的规范性文件包括法律及有关问题的决定、中央、国务院（含建国之初的政务院）行政法规及文件、司法解释及文件和部委规章及文件在内，总共也只有250件左右。而在所有这些提及非政府组织的规范性文件中，真正涉及规范非政府组织权利义务的，除了部分有关“工会”的规范性文件外，只有1950年的《社会团体登记暂行办法》和1952年的《中华人民共和国惩治贪污条例》第十五条对“社会团体的工作人员犯贪污罪者，适用本条例的规定”的规定。
改革开放以后，随着经济制度的转型，众多的半政府性质的组织转变为非政府组织，为满足社会发展的需要，实现对非政府组织的有效规范和管理，我国有关非政府组织的立法逐渐加强，从作为国家根本大法的《中华人民共和国宪法》到国家的民刑事基本法——《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国刑法》都有了真正涉及规范非政府组织权利义务及责任的规定。如《宪法》第五条“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”和第三十五条“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”就既规定了人们组成非政府组织的权利，又规定了非政府组织必须遵守宪法和法律的义务。而《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国刑法》则分别由有关条款规定了非政府组织主体资格及财产权利和犯罪时的刑事责任问题。同时，国家不仅重新制定了《中华人民共和国工会法》，并将《城市居民委员会组织条例》上升为《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，而且新制定了《中华人民共和国村民委员会组织法》和《红十字会法》两部专门规范非政府组织的法律。在非专门性法律方面，国家除了在《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国注册会计师法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律中专章规定作为非政府组织的行业协会外，在《中华人民共和国拍卖法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国仲裁法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》等法中也有有关非政府组织的条款。在行政法规和政府规章方面，有关非政府组织的规范近年来也有长足的进步，既有有关非政府组织的综合性规范，如国务院制定的《宗教事务条例》、《基金会管理条例》，也有较为全面的程序性规范，如国务院制定的《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》以及民政部制定的《民办非企业单位登记暂行办法》等。
总之，虽然我国有关非政府组织的立法发展缓慢，但到目前为止，对于非政府组织所涉及的主要法律关系，从其设立、变更、注销到实体上的权利义务与责任，在现行立法上都已有所规范和调整，虽然尚不完善，但已经初步形成了规制体系。具体地说，目前我国有关非政府组织立法已经形成了由以下部分组成的规制体系：
一是宪法。包括宪法第五条第4款：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”；第三十五条：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；第三十六条第2款：“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”；以及第一百一十一条关于居民委员会、村民委员会的规定等。
二是专门性法律。如《红十字会法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国工会法》等。
三是各部门法中的规定。如《民法通则》中有关法人的规定，《刑法》有关单位犯罪的规定以及《消费者权益保护法》、《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《体育法》、《注册会计师法》、《律师法》、《职业教育法》等针对非政府组织的专章或专条规定。
四是行政法规。主要包括《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》等。
五是地方性法规。如《天津市社会团体登记管理规定》、《深圳市社会团体组织通则若干规定》、《上海市促进行业协会发展规定》等。
六是部门规章。主要包括《民办非企业单位登记暂行办法》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》、《取缔民间非法组织暂行办法》、《民政部主管的社会团体管理暂行办法》等。
七是国际条约。包括我国已经加入的《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利公约》等。
二、非政府组织立法缺陷分析
非政府组织的法律规制问题，是能否确保这类组织健康发展并发挥其作用的关键所在。虽然与改革开放前几近空白相比，目前我国有关非政府组织的立法状况已经有了相当大的改善，并初步建立了非政府组织的法律规制体系，但是总的来说，与非政府组织快速发展的形势和其对我国社会生活所产生的巨大影响相比，我国有关非政府组织的立法仍存在着重大的缺陷不足，与客观需要相距甚远。
1.有关非政府组织的立法总体上严重滞后，不能适应实际需要
如前所说，虽然目前我国在国家的根本大法——《宪法》中规定了公民的结社自由权利，为国家制定相关法律法规提供了宪法依据，同时也制定出了《中华人民共和国工会法》、《红十字会法》等几部专门规范非政府组织的法律，并制定了多部行政法规，但现有的有关非政府组织的法律法规的涵盖面相当有限，许多非政府组织仍然游移于法律法规的严格调整之外。清华大学公共管理学院副院长王名于2007年6月9日在天则经济研究所的论坛上作了题为“中国NGO发展和研究现状”的报告，他说：“在中国范围之内开展各种公益或者互益活动的NGO大概是300万家，但是这里边真正按照现行法规登记注册的只有十分之一，90％的非政府组织实际上是在法律框架之外开展活动的。”[2] 这与发达国家严密的非政府组织法律体系相比，还有很大差距。可以说，在已经确立了依法治国、建设社会主义法治国家的方略和宪法原则，并已加入《世界人权宣言》的当今中国，制定一部统一的、完整的有关非政府组织的法律已经是一项迫在眉睫的紧急任务。
2.非政府组织立法的出发点及目的严重错位
客观状况显示，改革开放以来，中国NGO发展的微观制度环境是以约束为主的。非政府组织是公民行使自己结社权的结果，而结社权是宪法赋予公民的基本政治权利，是广大人民参与国家管理的一种渠道，是发扬社会主义民主的一种形式，因而非政府组织立法理应是根据宪法精神，对非政府组织予以较为宽松和完善的法律环境来保障其权益、促进其发展，从而保障和促进公民结社自由权的合法行使，而不应仅仅将非政府组织看作是一个被约束、被限定的对象。但目前我国有关非政府组织立法的出发点及目的却严重错位，至少在民间非政府组织立法上，立法者仍停留在严格管理、从严控制、限制发展的思路上，这是一种典型的控制型管理取向，是建立在对被管理对象“不信任”的基础之上的。这种立法思路的必然结果就是：第一，门槛过高，成立非政府组织困难。《社会团体登记管理条例》对社会团体成立的会员人数、财产数额、发起人和拟任负责人资格等方面作了严格的限制，并对成立社会团体应当具备的条件作出相当苛刻的规定。如该《条例》第十条第1款对成立主体作了规定：“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个。”但世界多数国家的会员人数要求是2人以上，德国也只是7人以上。又如该《条例》第十条第5款对成立的财产和资金作了规定：“有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金。”由于大部分民间组织成立时规模很小，资金也很紧张，在成员和资金方面的过高要求反而扼杀了很多弱小的民间组织，以至在一些欠发达地区，公民自行组织社会团体几乎是不可能的。“要注册，需要很多钱，没钱就不能注册；而不解决注册问题，就没人敢把钱捐助给你”[3]。这对非政府组织的发展是相当不利的。第二，控制过严，不利于非政府组织的自主发展。我国社会团体行政管理体制的最鲜明的特点是双重管理，有学者认为，“这可能是世界上除了朝鲜等少数国家以外最严厉的行政管理体制之一”[4](P176)。在这种管理体制下，社会团体的成立不仅要通过民政部这一登记主管机关的审批，还必须寻求一个单位予以“挂靠”，这是其取得合法性的前提。这必然导致两个主管机关都参与社会团体的行政管理与审批，都要进行独立的审查，若两个机关中有任何一方持反对意见，社会团体都不能取得合法地位或进行活动，这既增加了社会团体合法存在的难度，又缩小了非政府组织的活动空间。第三，限制了竞争，不利于非政府组织作用的发挥。没有竞争，就没有活力；没有活力也就不能有效地发挥作用。《社会团体登记管理条例》第十三条规定了登记管理机关可以对拟筹备非政府组织以“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立”的规定为由不予批准，这种限制性规定，不但有违宪法规定的结社自由精神，导致新的非政府组织的成立困难，同时由于限制了竞争，也必然使非政府组织无法发挥应有的作用。
3.规制体系不严谨，法律规定之间相互冲突、不协调、不配套问题严重
由于缺乏统一的立法及制定主体不一、立法数量繁多，我国有关非政府组织的规制体系比较松散，欠缺统一性和严谨性，法律规定之间相互冲突、不协调、不配套问题严重。如根据1998年《社会团体登记管理条例》第六条第2款的规定，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或业务范围内社会团体的业务主管单位。而2000年民政部《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》，却以部门规章的形式对《条例》中有关社会团体主管单位规定作出了不一致的补充，规定社会团体的业务主管单位是指国务院组成部委、直属机构、办事机构及地方县级以上人民政府的相应部门和机构；中共中央各工作部门、代管单位及地方县级以上党委的相应部门和单位；全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅、最高人民法院、最高人民检察院及地方县级以上上述机关的相应部门；经中共中央、国务院或县级以上党委、人民政府授权作为社会团体业务主管单位的组织。又如根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民办非企业单位有《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十五条和第二十七条规定的情形且构成犯罪的，依法追究刑事责任，但刑法中却没有严格意义上可以适用该情形的罪名。
4.法律规定虚化，难以实际操作。
法律规定虚化、实际操作难是我国各个法律法规中普遍存在的问题，而这个问题在有关非政府组织的法律法规中尤其严重。虽然我国在宪法中明确规定了结社自由，但有学者提出由于我国没有违宪审查制度，所以在法律实践中没有直接的意义①。一方面，有关非政府组织的专门性法律法规，多是程序性登记规定，实体性规定甚少。如《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》等都主要是规定登记程序的，而即便是综合性的专门法律如《红十字会法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国工会法》等，有关非政府组织权利义务和责任的条款所占比例也甚小。另一方面，即使散见于各个相关的具体法律法规中的有关非政府组织的条款也普遍虚化，很难在实践中操作。如从1993年的《中华人民共和国农业法》（已经修订）到近来刚刚制定的2004年《中华人民共和国农业机械化促进法》、2005年《中华人民共和国畜牧法》及2006年《中华人民共和国农产品质量安全法》，虽然都有有关行业协会的专门条款，诸如“畜牧业生产经营者可以依法自愿成立行业协会，为成员提供信息、技术、营销、培训等服务，加强行业自律，维护成员和行业利益”、“农业机械生产者、经营者、维修者可以依照法律、行政法规的规定，自愿成立行业协会，实行行业自律，为会员提供服务，维护会员的合法权益”等等，但这些条款无疑只是《宪法》第三十五条规定的公民结社自由在具体领域的重申，主要是宣告性的，而甚少规范性的内容。其次，即便是专门或专章有关非政府组织的立法，也少有规范非政府组织权利义务和责任的条款。如《中华人民共和国注册会计师法》在有关注册会计师协会的规定中，只表明了注册会计师协会的性质和依法拟订注册会计师执业准则、规则并对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查的权利；而事实上，如果仅仅根据这些规定，是很难对注册会计师协会进行有效规范的。
三、结束语——有关完善非政府组织立法的几点建议
如前所说，虽然改革开放以来，我国非政府组织立法取得了令人瞩目的发展，结束了从前无法可依的状况。并搭建起了基本的法律框架；但是总的来说，仍然相当滞后于非政府组织本身发展的客观需要，与真正实现公民的结社自由权利存在着较大差距②。因此，必须在宪政框架下，加快相关立法进程，对现有的有关非政府组织的规制体系进行完善。
1.制定一部统一的《非政府组织基本法》或《公民结社法》
制定一部保障公民结社权和结社自由，并规范非政府组织活动的基本法应当是当前非政府组织立法和管理的首要目标。结社属于宪法规定的公民基本权利，从立法层次来看，有关结社的立法应当由全国人大及其常委会来制定，这样才能保障立法的权威，也才可能真正将宪法规定落实。同时，要解决非政府组织规制体系不严谨，法律规定之间相互冲突、不协调、不配套等问题，也必须明确规定非政府组织的基本原则、组织形态、主体条件、权利义务、经费财产、法律责任等，而这些内容无疑必须由一部统一的非政府组织基本法来规定。
2.减少《社会团体登记管理条例》等登记程序方面的法律法规的管理色彩
社会团体是独立的社会主体，它依法享受权利、履行义务并对自己的违法行为承担责任。国家应对社会团体实行鼓励、扶持的政策，并依法对其进行监督和管理，但这种管理应当是正常的行政管理层面的管理而不是上下级领导层面的管理。由于受计划经济的影响和专门性实体法的缺失，我国《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等登记程序方面的法律法规仍然具有浓厚的上下级领导层面上的管理色彩，不能适应我国社会经济制度由计划经济向社会主义市场经济转型的需要。因此，应参照公司企业法人方面的立法例，在制定统一实体法的同时，将《社会团体登记管理条例》等法律法规修改为纯粹的登记程序方面的法律法规，并删除标题中的“管理”一词，以淡化行政机关对非政府组织根深蒂固的上下级领导管理意识。
3.制定完善非政府组织的配套法律法规
非政府组织是现代市场经济社会中和自然人、企业法人、国家机关并列的最重要的主体，对之进行调整的法律法规也涉及到各个法律部门。要形成一个有机统一的非政府组织规制体系，在制定非政府组织基本法的同时，还必须完善非政府组织的配套法律法规。一方面，要将现行各部门法中有关非政府组织的规定实化，以便于实施和操作。另一方面，要增加制定有关非政府组织的财务收支、税收管理、募捐和捐助及优惠待遇等法律规定。如在税法方面，应针对非政府组织不同于一般市场主体的特性，制定公开透明的有关非政府组织税收政策，建立一套规范统一的有关非政府组织的税制。在竞争法方面，由于以行业组织为代表的非政府组织也完全有导致不正当竞争和垄断风险的可能，而且，随着我国产业化、社会化水平的不断提高，社会团体的联合与规模将会越来越大，假借社会团体之名实施的不正当竞争和垄断行为将大量涌现。因此，必须未雨绸缪，及早做出相应的法律规定，规制非政府组织的不当竞争，以确保我国非政府组织更加有序地发展。在破产法方面，应该规定非政府组织的破产程序。因为非政府组织具有独立的主体资格，是应该通过破产来承担债务责任的；并且从国外的实践经验看，非政府组织也是可以通过破产来承担债务责任的。但在我国现行的《破产法》和《民事诉讼法》中的破产程序，都只适用于企业法人，而不适用于其它种类的法人。从国外的一致做法来看，社会团体法人也可以破产，这个问题随着我国社会的发展必将日益显现出来，所以破产法应予以这方面的完善。
虽然现在我国非政府组织的状况不太令人乐观，非政府组织立法还存在着这样或那样的问题，但伴随着中国强劲的经济增长势头和巨大的社会变革，中国非政府组织的发展是无可限量的。法律界应对此做出积极的回应，及早为非政府组织的健康发展构建一个可持续发展法律框架，为非政府组织的发展创造一个健康、积极和稳定的法制环境。
收稿日期：2007－12－07
注释：
① 葛云松著：《非营利组织发展的法律环境》，北大志愿服务网，上网时间：2006年1月20日。
② 参见陈斯喜著《现状与未来－我国社团立法状况述评》，载《环球法律评论》2002年夏季号的主题研讨《社团与法律》，第175—176页。
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