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从90年代起，关于城市化的探讨逐渐增多。党中央在关于“十五”计划的《建议》中，又把“积极稳妥地推进城镇化”作为必须着重研究和解决的重大政策性问题之一，并提出要不失时机地实施城镇化战略，同时指出要走大中小城市和小城镇协调发展的道路。这个新的政策精神将为21世纪的改革与发展提供有力支持。
一、改革以来推进城市化的阶段性特征
改革前的指令经济体制不仅排斥市场机制，也阻断了城市自然成长过程。先是为了缓解城市福利与政府财力的矛盾，用户籍管理手段将城乡差别制度化，后来又长期挖农业补工业，压消费保积累，最后造成系统性紊乱；经济陷入高成本、高速度、低效益、低活力的循环。农业劳力被困在有限的土地上，导致产业结构失衡，加剧体制弊端。我国人口增长过快与城乡分割也有直接关系，因此丧失了控制人口增速的有利时机，积淀下来的农村人口基数从此形成越来越重的历史负荷。1958到1978年，虽然城镇人口比重从15.4%升到17.9%，但政策基调是阻止农民进城的“逆城市化”道路，背离了客观发展规律。
1980年，国务院批转了《全国城市规划工作会议纪要》，制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，我国进入推进城市化的阶段。此后出现“建制城市化”或称“表面加速”的特征，即城市数量增长很快，但非农业人口比重仅有缓慢上升。1983年起，实行市领导县体制和整县改市政策；城市数从1978年的193个增至1991年的479个；城市人口比重升至29.9%，但非农业人口仅为18.5%。城市对自发前来经商和务工的农民从限制到开放再到经济性接纳，用了近10年。当时有利于劳动力流动的条件，一是搞活流通等政策打开了城市农贸市场；二是企业改革的政策打开了国有企业使用农民工的市场；三是多种所有制并存政策同时扩展了商品和生产要素市场。但是，农民迁居城市的闸门仍然紧闭。
80年代，乡镇企业的崛起一方面吸纳了约1亿农村劳力，一方面提高了政府对发展小城镇的期望值。1984年，国家降低设镇标准和放宽户籍管理限制，乡改镇的步伐随之加快。建制镇1983年底为2968个，1991年突破10000个。乡改镇和县改市为推进城市化创造了有利条件，但它们本身并不是城市化的实质进程。
90年代大体延续了上10年的城镇化政策。1990年4月1日开始实施《城市规划法》中，提出了“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针。户籍管理的改革也正在加快。这一时期城市化进程有几个交叠的阶段性特征：
第一个特征是县改市在1992-1994年形成高峰，至1997年停止，城市数量型增长完成了一个周期。1990-1996年底，城市数由467个增至666个，城市人口比例升至29%。到1998年底城市数稳定在668个，城市人口比重为30.4%。这里面包含了大规模县改市、县改区带入的农业人口。如果统计户籍非农业人口，城市化率仅为16.1%，低于1991年。
第二个特征是小城镇发展成效低于预期。一是小城镇的成长性不强。到1996年末，全国农村建制镇平均人口仅4520人，平均非农业人口2072人。二是小城镇的经济动力不足，缺乏吸纳能力，即使放开户口管制看来也难以达到预期效果。三是小城镇的服务功能弱，基础设施和社会保障等发展滞后，服务业普遍上不去。由于小城镇战略没有取得预期效果，90年代出现涌向城市的“民工潮”，1993年高峰时，进城谋生的农民达7000万人。这种暂居方式的迁移顺应了城市保护主义体制，也是改革开放后城乡搏弈的一种相互妥协。
第三个特征是农民工为城市经济增添了动力，但城市政府对进城农民的歧视性规制近几年在强化。90年代，城市经济的优势突显。1998年，城市GDP占全国的74.1%，城市人均GDP是全国的2.4倍。1996-1998年GDP超过200亿元的城市数分别是34个、40个、46个。应该提及，农民工对城市经济贡献极大。以佛山陶瓷集团为例，1985年以前每3年产值增一亿元，到1990年每年增加一个亿，1991-1993每年增加3个亿，而上万名一线工人几乎全是农民工。上海、北京等大城市仅建筑企业的农民工在50万人以上。
整个90年代，经济从过热到软着陆再到增速逐年下滑，虽然GDP的振幅相对平缓，但是宏观调整代价和微观环境压力主要都由农民承受。在城市加强就业管理、社会治安综合治理、市容环境治理等工作中，都把进城农民作为主要对象。另一方面，乡镇企业的发展受到市场变化和环保治理的双重约束，吸纳农民就业的能力明显低于80年代。1993年曾计划乡镇企业在当时1.12亿人的基础上，2000年再吸纳5000万劳力。实际上1999年底全面乡镇企业职工12704万人，较上年仅提高0.1个百分点。新的严峻局面下亟需寻找新的对策。
第四个特征是近年在地方政府层面兴起推进城市化的高潮，而且不局限在一种模式上。一是把城市化作为重要的发展战略，制定近期和中期发展目标。例如湖南省1997年已选择“聚集式发展”，提出培育大型中心城市和壮大县城。山东省在2000年提出“合理发展大城市，重点发展中小城市，积极发展小城镇”的思路。广西提出“十五”期间城市化要“采取超常规速度向前发展”，城市人口比重由20%增至28%，等等。二是从实际出发采取多种推进方式。例如山西省提出“建好一个现代化大城市，搞好5个城市群，发展100个小城镇”的具体推进方式。广东省将广州市区范围由1443.9平方公里增加到3718.8平方公里，城区面积由50平方公里增加到300平方公里。山东、甘肃等省近期有户籍改革条例出台。浙江省在公共建设和服务领域探索适应市场经济的新机制和多元投资体制，“以土地为资本，用资本引资金”，等等。三是以县域为主的小城镇规划建设明显升温。目前各地的主要举措包括撤并乡镇和村庄，提高集聚程度，并推动机构精简，减少重复建设，节约非农用地。还包括抓紧编制城镇体系和城镇建设规划，集中发展几个中心镇，建立工业园区。也包括深化户籍制度、土地管理制度和城镇管理体制改革。政府的新措施能不能催化市场力量，全面加快小城镇发展，还有待进一步观察。
综观20年来的城市化进程，虽然有了推进城市化的基本取向，但是政策观念仍然寄希望“就地消化”农民，没能实现以契约取代身份的转折，城乡两僵的局面仍在延续。从改革前的农村补城市，到今天的农民养市民，主流仍旧是农民顺应城市，而不是城市吸纳农民。现在已能看清，城市化滞后不仅是我国近期经济增长和结构调整的瓶颈制约，还是在人口、资源、环境方面可能引发危机的关键因素。当前的市场需求不足难题也是因城市化滞后所付出的沉重代价。如何缓解全局压力，加快城市化的真实进程，认识尚不一致。希望是市场内生的推动力量正在增强。
二、推进城市化的几种观点和思路
城市化是社会发展的自然历史进程，是工业革命的伴生现象。1800年以前的几千年间，世界城市人口比重稳定在3%左右，1900年上升到13.6%，1950年是28.7%，1980年为42%。1996年，专家推断世界上城市居民占55%。英国考文垂大学地理系主任戴维·克拉克说：“世界上一半人口进入城市用了8000年，现在的预言是，再过不到80年，剩余的人也将完成这个过程。”
许多发展中国家在现代化过程中呈现加速城市化，外部对此褒贬不一。在我国，也存在几种观点。第一种观点主张走小城镇道路。这一观点出现较早，至今仍占主流地位，它很大程度上以国情为理由：其一是现有城市数量无法承受农民进城的冲击；其二是城市本身的就业压力已经很大，不可能再吸纳农民；其三是每增加一个市民至少需一万元投入，现有基础设施和政府财力都难以负担。此外，在横向对比中提出“城市病”因素，认为在发展中国家一味发展大城市，导致城市贫民窟蔓延，城市环境恶化，不仅降低经济发展程度，还危及社会稳定。这是我国必须引以为戒的城镇化方式。“大家公认，我国提高城市化水平的基本方向不是把人口集中到城市，而是在农村发展小城镇。”持此观点的建议者提出，“如果按5万个小城镇计算，只要每个城镇吸纳2000农民进城，就可解决1亿劳力转移问题，如果单靠大城市安置，每个城市需吸纳150万人，显然难以办到。”相似的建议还有：使300多小城市平均上升10万人，2000个县城平均扩大5万人，5000个镇中选2000个好的造小规模农民城，可以吸引2亿剩余劳力。还有一县建一市建议。
第二种观点主张重点发展中型城市。其理由是小城镇道路使农村城市界限模糊，是不正常的城市化政策逼出的病态。有些小康村今天看是政绩，明天将成为发展成本。农民反复建房，浪费大量土地和财力。而且小城镇集聚效应极差，绝大多数人口20万以下的县城规模不经济也十分明显，基础建设和环境保护的投资效益过低。主张“以中为重”的建议者中，有人提出重点把30万－70万人口的城市发展成50万－100万人口以上的城市，由此才能形成稳定的生产力，同时减轻大城市流动人口压力。也有同样主张把中等城市界定在20万－50万人规模。还有人提出来“集中式”城市化道路，逐步建设上千座新的中等城市。
第三种是主张发展大城市的观点，其基本论点是城市规模由经济规模决定和推动。有论者指出，世界百万人口以上城市数量近5年增加约一倍，可以说明规模优势的潜力。仅就第三产业而言，与现代经济相联系的主要产业如金融、保险、信息、广告、电信、房地产、医疗、娱乐、文化、体育、环保、教育等都与城市规模有正相关关系。至于一些发展中国家的所谓“城市病”，真正原因在社会和管理方面，它们的“农村病”往往更严重，所以穷人才会涌向城市，才宁愿留在城市“贫民窟”中。主张发展大型城市的建议者提出：重点发展100万－400万人口的城市；在沿海地区以经济一体化推动都市带、都市圈的发展，等等。还有建议提出重点发展省会城市、副省级城市和条件好的地级市。
第四种观点认为应根据地域特征确立城市化模式。因为我国东、中、西部的经济发展水平和发展条件差异比较大，面临的主要矛盾也不相同。具体建议是东部以提高城市化质量为目标，发展三大都市带。中部致力于扩大吸纳农村人口，适度扩大大中型城市规模，大力发展小城镇。西部的中期目标定位于“大城市，小城镇”，与生态环境相适应。
第五种观点认为应该摆脱城市该大该小的争论，让市场效益机制来调节城市规模和布局。推进城市化不能倒果为因，我国城市化滞后是市场缺乏造成的，只有靠消除制度障碍才能使经济与城市协调发展。还有人认为，规模之争是政府主导经济的一种表现，而加快的城市化的关键恰恰是需要找到一条脱离行政建制束缚的道路。“建制型城市化”在客观上有锁定城市规模的作用。缺乏经济实力的城市要维持行政级别架子，机构林立；有能力扩张的城市越不出级别，多方掣肘。这种强化行政辖区利益的机制，不仅限制了城市生长，而且使划地为牢的地方保护主义和城市保护主义不断升温，成为经济运行的突出制约因素。
此外还有大中小城市共同发展以某一规模为主的观点。有重点发展中小城市的观点。有重点发展大城市与小城镇的观点。有走持续型城市化道路的观点。有把区域经济与城市化融合的观点等。各有其理由和价值。
三、对加快城市化进程的思考和建议
落实城市化政策要靠地方政府在实践中积极探索，完善城市化政策也是集思广议的过程。下面是作者的一些思考：
第一，对城市化进程的衡量，有不同统计口径。单纯追求城市辖区人口或城市户籍指标，不能真正解决当前面临的发展矛盾，反而有可能掩盖问题。如果要定指标，最好将劳动力非农化比重作为衡量标准。统计数字反映的只是符号经济，所以仅仅通过调整统计口径和户籍改革增加了城市户籍人数，只是对现状有了更加准确的把握。相对“淡化”城市化指标，有利于把更多的注意力用于解决城乡矛盾，更多地依靠市场力量。
第二，我国目前的城市化政策具有双重目标，需要选准重点、协调两者关系。一个目标是利用城市辐射力量拉动周边农村的发展；另一个目标是城市吸纳农业剩余劳力。后一个目标更重要。相关问题是“市管市、市管县”体制造成城乡边界模糊。由此带来的土地问题尤为严重：城市得以“摊大饼”式扩张，城郊农村干部热衷于租售土地。建制改革成效如何，应受全面检验。
第三，农村青壮劳力“暂住”城市打工挣钱，以后回乡定居。这不是长久之计，不是利国之策。为城市耗尽青春的农民工极少有迁居城市机会。农村人口增长率降不下来，“流动人口”会像雪球一样越滚越大，前景堪忧。应允许青年农民工结婚后定居城市。农民没出路，国家不会安康；城市不生长，经济无法繁荣。
居民是城市主体，不是负担。他们既是消费者，又是生产者。仅从消费者角色来看，能聚合商业、服务业的需求，同样是一种经济资源，居民被政府“养活”的观念已经过时；增加一个城市居民，财政每年要多拿出上万元钱的说法，离事实更远。多数公共服务的价格早已经“按成本定价”，且涨势居前。大笔财政补贴如果用在服务部门的经营性亏损上，与居民增量无关。况且，财政收入本来就是聚居民之财，谋居民之利；“众人拾柴火焰高”，人口增长必然扩大税基。还应明确：基础设施和社会服务之所以被称为公共产品，基本特征就是具有非排他性。一条道路，一套电缆，并不因使用者增多而加大成本。许多城市的基础设施为何陈旧，公共服务为何总是紧缺，应该找准原因。
减少制度上的城市保护后，城市生活费用不等，会有一种自然调节机制起作用。此外，只有减少“城市租金”，才可能使就业与定居地一致，疏通城市人口流出渠道。为此，还要培育城乡制度贯通机制。城市的难题要靠农村解决，农村的难题要靠城市解决。例如，农村计划生育只靠惩戒手段显然行不通，应有奖励性的利益诱导机制，放宽作为独生子女的农村青年移居城市的限制，就是可以操作的政策选择。再例如，允许城市居民到农村租赁、开发荒山荒地，可以使城市资金、人口流向农村。
第四，长期的城乡壁垒积累起巨大势能，很多人担心“打开城门”会影响社会稳定。那么，怎样才能稳妥地提高迁移进度呢？
使新兴城市实现人口扩容，调整政策很重要，目前条件下同样重要的是建立政策动机。可以尝试的办法，一是是引入行政激励因素：将城市的建成区（含近郊）作为基准来界定城市。将“市管县”体制改为“县管市”和“县含市”。随城市常住人口规模扩大提高其级别。二是对沿海地少人多的省份，按吸纳人口数量相应增加城市建设用地指标和调减农田保护面积，不强求粮食自给。同时，尝试在西部用土地吸引移民和培育生态建设型城市。简单说，一是用级别换人口；二是用土地换人口。
第五，“城市是一个有机体，它是生态、经济和文化三种基本过程的综合产物，是文明人类的自然生息地。”一座城市生长的说到底是经济扩张。所以，应当主要靠市场来“育”而不是政府来“抓”。超越实际条件的社会规制过多，会降低政府效能，容易产生制度租金。现实中的“生事经济”和“收费行政”的危害亟需警惕，它使政府行为失范。现在审批、罚款是所有行政部门偏好的手段。可见，一个不应忽视的政策内容是多下力量管理政府部门，保护易受组织行为伤害的微观经济主体。
总之，城市首先是经济社会和文化活动载体，不必都是行政中枢；就业机会是人口迁移的理由而不是障碍；小城镇是城市化的起点而不是终点；大城市所占比重上升是规律现象。当前，应当加快制度创新，完善政策环境，规范政府行为，疏通农民造城和进城渠道。认清和发挥城市的社会稳定器、经济加速器功能。