论城市经营与政府主体行为的改进，本文主要内容关键词为：主体论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F290 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-6249(2004)02-0034-03
一
城市经营问题的提出有着一定的理论与现实背景：一是基于我国城市化过程中各城市政府迫切希望解决城市建设资金短缺的内在需要；二是基于各城市为吸引外商投资而相互竞争的外在压力；三是西方市场导向的城市管理理论的启示。城市经营的理念在国内最早是由城市政府提出来的。据《中国经济导报》2002年1月19日的报道，大连市早在20世纪90年代初就“……用经营的眼光看待整个城市资源，第一个把整个城市资源当作国有资产来经营。”1998年9月，中国城市经济学会在上海召开纪念十一届三中全会20周年研讨会，汪道涵会长在讲话中明确地提出：“城市经营就是城市政府需要在城市规划、建设和管理等方面引入与市场经济相适应的经营理念，既要学会做一个城市发展的监管者和引路人，又要像经营一个企业那样做一个合格的决策者和经理人。前一个角色是为了使城市的发展尽可能做到规范、有序；后一个角色是为了使政府和社会能够实现投资良性循环，有发展后劲和可持续性。”这是学界第一次提出并讨论“城市经营”概念。
城市经营问题可以从不同的角度来研究（张绍淼戈国莲2002）。我们认为：它首先是一个城市管理和公共管理的问题。按照中国城市规划学会2001年年会“城市经营与管理”专题讨论会上的观点，“城市经营”的内容可以归纳为如下7个方面：(1)走以地生财、以地兴城的路子；(2)由企业来提供服务设施；(3)市场化手段经营市政公用事业；(4)多种渠道集资；(5)通过股票、债券等方式融资；(6)市政养护推向市场；(7)讲究投入产出。尽管以上这些内容名称不同，但基本上都表示同一种现象，即政府行政领域下的一种公共管理范式。这种公共管理范式内容实际上与西方工业化国家的“新公共管理”基本类同。西方国家有时把“新公共管理”称为“以市场为基础的公共行政学”、“后官僚制模式”和“企业化政府”理论等，而我国学者则把它在城市管理领域的应用称为“城市经营”。
二
城市经营首先必须明确经营主体和经营目的问题。不少文献认为（洪银兴、周诚君2003）：“市场应该发挥更加积极和重要的作用，成为城市经营的首要主体”。但从理论特别是实践上看，这一思路和愿望又难以操作。实际上，公共管理并不否认政府，而是要一个好的、有效的政府。
首先，城市经营是城市政府所应承担的职能。在城市中，城市政府作为市场的补充手段而存在，扮演着维护市场秩序，保证社会公平的角色。城市政府的这种角色和作用，决定了它在城市发展过程中的主要任务是：(1)根据企业和居民的需求提供各种公共物品，为企业的生产能得到顺利发展、居民生活水平不断提高、城市经济持续稳定增长提供保证；(2)以社会利益的名义监督厂商的活动，防止市场机制失调后所带来的不良后果，建立平等、公正的资源分配秩序。从这两方面的任务来看，对城市公共物品的提供并不是一个简单的数量问题，对城市所提供的公共物品的种类、数量、分布、时间等，都需要政府像企业经营一样通盘加以考虑。企业经营的主体是董事会及其CEO，城市经营的主体只能是本城市政府。
目前，业界多数观点认为由于引入城市经营理念，政府虽然不再是城市建设的直接参与者，却是城市的经营者，即政府在经营城市。正如原大连市市长薄熙来在答记者问时的回答：市长经营什么？经营城市！这种“政府经营城市论”的理论基础不外乎以下几点：(1)从城市经营的对象上看。城市经营的对象是城市资产，即自来水、公交、电力、道路、天然气等城市基础设施建设，考虑到其产品的垄断性和公共产品属性，则只有政府才有权力对城市资产进行经营，普通的投资主体是根本没有能力直接插手这类资产的运作的，更提不到经营。(2)从城市经营的特性来看。城市经营区别于其他经营的主要特点在于其所运用的经营手段。普通经营的经营手段无外乎通过计划、组织、领导和控制等职能，对成本、销售、工艺流程等环节的管理，以期达到利润最大化的目的；而城市经营则不然。城市经营要达到有效运作城市资产，使城市资源配置最大化和最优化的目的，必须运用特许经营权、招投标制度等手段进行，而这些手段的行使必须假以政府之手，否则难以推进。(3)从城市经营的运作环境来看。由于前面提到的城市资产的垄断性和公共产品属性，注定了这类资产的直接投资回报率偏低、投资期偏长的特点，考虑到企业的利润最大化目标，如果没有对城市资产运作的特别优惠政策的话，可能无人敢于涉足这块投资领域，更谈不上投资主体多元化。而这些举足轻重的优惠政策的制定和实施也是只有政府才能做到的。
其次，从20世纪80年代初开始的我国城市经营的实践来看，城市经营是在城市主体地位不断增强的情况下，城市政府为适应城市发展环境的变化自上而下发动的。这突出的表现为一些城市市长的推动作用，如大连的薄熙来、上海的徐匡迪、杭州的仇保兴等。作为一种政府行为，城市经营是在政府认识到传统的城市建设和管理的弊端后，主动提供制度创新以调动社会各方面参与城市建设和发展积极性的产物，其一步步的发展也是在政府的引导和控制下进行的。虽然城市经营强调市场机制的作用、在经营中引入了竞争机制，但其从根本上是政府建设和管理城市、发挥其政府职能的一种手段。另外，市场的缺陷和其对局部利益的追逐，也要求城市政府在经营城市时要对城市的功能定位、规划布局、形象设计、城市整体推销等进行宏观上把握。城市政府作为城市经营主体对于城市发展环境的改善、城市价值的提高和城市的可持续发展具有重要意义。
政府的主体作用主要通过规划来实施。城市规划对城市经济的制导作用主要体现在以下两个方面：(1)协调市场的外部效应。外部效应是公共经济学中的概念，指个体或群体的行为决策影响了其他个体或群体收益。如果收益水平增加，则外部效应是积极的；反之，则是消极的。外部效应有两个基本属性：一是外部效应的作用者与承受者之间无法以利益补偿协议作为约束条件；二是外部效应导致的利益变化无法用货币价格来核算，故不受市场的作用。外部效应在城市规划实施的过程中是常见的，如工厂给周围环境带来的污染，街区过高的开发强度使日照和通风不能达标。显然这些外部效应无法以协议来约束，又不能以价格来核算。同样，如果产生了外部正效应，也无法得到回报，这不仅违背了公共经济学中的公平准则，又使资源无法得到经济有效的配置。因此，政府加强对城市规划的管理是非常必要的，通过有效的制导，尽量扩大正的外部效应，减少负的外部效应，有利于全社会的发展。(2)对公共设施的规划管理。城市的公共设施涉及到社会的整体利益，但往往没有直接的经济效益，即没有也难产生足够的利润来刺激私人部门的投资。公共设施的价值体系为城市提供了充分的和必要的外部条件，带来了积极的外部效应。另外，私人部门的法定职能也难以胜任一些公共设施的开发，而一些公共设施是唯一的，又关系到社会的基本需求，需求弹性极小，如供水系统，如果让私人部门开发，处理不好则可能造成垄断，甚至给社会带来严重的后果。城市规划对精神文明建设有重要的制导作用，重要的是使物质具有了生命感，使城市成为有生命的、有自身文明的有机体。
三
承认政府的主体地位，并不意味着继承和回归传统的政府王天下的局面，而是在新的、市场条件下的政府作为资源整合者的作用。“城市经营”的市场力量可以转变政府职能，防止政府业绩失败。这是因为，市场化能够使管理演变为一种专业化活动，专业经营便是专业化活动的一种形式，将日益成为管理工作的主导力量。城市的政府官员在市场化运动中，既是行政管理者，又是公共物品和服务的专业经营者。在这里，管理者与经营者的区别在于，管理者是市场经济活动的地区主管和调控者，经营者则参与市场经济，把市场经济直接引入政府，并在政府组织和所属公共机构中，采取市场方式或准市场办法，用激励机制来提高工作效率。为此，政府必须加强修练、规范行为：
（一）明确使命，将城市经营＝筹集资金的观念提升为城市经营的最终目的是为增强城市的综合功能和持续竞争力。狭义的、也是传统意义上对“城市经营”的界定是从政府的角度出发的，城市经营即城市政府以价值最大化为导向，对城市资源进行资本资产运作与管理。这样的理解说明了城市经营的主体和一般运作原则，并把城市经营的核心内涵归于政府对城市公共资源和资产的市场化运作与利用、从而形成城市建设资金的投入产出循环。因此，城市经营根本上是由政府主导并服务于城市建设资金筹集这个目的的。这种政府导向的、以资金收益为目标的理解并没有解释经营城市的性质、目的、过程和效果，这样的理解不仅对城市经营理论的传播产生了误导，更重要的是，它在对经营城市的实践指导中产生了一系列的不良后果（洪银兴、周诚君2003）。因此，城市政府必须重树城市经营理念，明确城市经营的最终目的是提升城市功能，扩大经营容量，树立独特的城市形象，创造良好的投资环境，实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。
（二）用市场经济的观念重新认识、审视城市建设和发展，区分城市各项资源的不同性质，充分利用市场手段。作为城市经营对象的城市资源可分为三类：城市自然与土地资源、基础设施与市政公用事业、制度政策与文化；三类资源性质不同：第一类属于准经营性资源（土地一级市场需政府垄断），第二类是经营性资源，最后一类属非经营性资源。对经营性资源政府应充分利用市场手段：如(1)成立城市国有资产经营公司，在国有资产管理委员会授权下，行使国有资产出资人的权利，通过有形资产的经营增值、无形资产的变现和城市品牌的升值，为城市建设聚集资金。(2)建立土地储备、招标、拍卖制度，通过土地有偿使用，增加土地收益，走以地生财、以地兴城的路子。(3)除市政公用管网由政府控制外，将建设系统各行业向非国有经济开放，采取特许经营方式，转让路、桥、给排水、污水处理、燃气等基础设施的经营权，吸引外资和社会资金。(4)把城市交通、供水、煤气、热力和污水处理等市政公用事业从政府职能中剥离出来，组建城建国有资产经营有限公司，以法人身份独立参与市场竞争，发挥城市基础设施的潜在效能。(5)成立城建投资开发总公司，对城建资金进行归集和管理，通过参与城建项目投资、管理和开发经营，滚动发展。(6)盘活和优化现有城市基础设施的存量资产，采用转让—经营—转让(TOT)方式，将部分或全部资产采用转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等方式，吸引社会资金，进行资产运作。供水、供气、供热企业，除国家法律法规明确规定外，吸引各种成分参与经营；城市公共客运交通，通过出让交通线路经营权，吸引社会资金参与经营；出租汽车通过竞标取得经营权。(7)对城市的开发权、使用权、广告权、冠名权、特许经营权等无形资产进行招标拍卖，发挥无形资产的效益。(8)按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则，采用建设—经营—转让(BOT)方式建设经营城市基础设施。对城市道路、供水、排水、供气、供热、公共客运交通、园林绿化、公共厕所、污水处理、垃圾处理等设施的建设及建成后的运营，实行公开向社会招标，中标者成为投资主体，对项目的策划、资产筹措、建设实施、管理运营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责，并享有一定期限的收益权。(9)大型的城市基础设施项目通过发行股票、债券方式进行融资。(10)按照“政企分开、政事分开、建管分开、管养分开”的思路，转变“政府包揽、垄断经营”的市政公用事业经营体制和经营方式，开放作业市场，引入竞争机制，鼓励各种所有制成分的企业经政府特许，参与市政公用事业的管理和经营。走专业化、企业化经营的路子。
（三）培育与利用城市竞争，迫使政府端正自身行为。长期以来，公共部门与私人部门之间的关系协调问题，一直存在争论，争论的实质内容是“政府干预的性质和特征”，即政府应该在哪些方面进行干预？干预的尺度如何？如何充分发挥市场的作用？等等。这是经济理论争论的核心问题，也是城市经营的核心问题，因为它决定了城市经营的效率高低。然而，近来经济学的进展从理论上解决了这一难题，给人耳目一新的感觉。1956年蒂伯特(Tiebout)发表了其经典论文“A pure theoryoflocalexpenditure”，从一个全新的角度思考了政府在市场经济中的作用。在蒂伯特以前的所有关于政府角色的讨论中，只存在一个单一的政府或国家。在经济活动中，政府拥有干预其他所有竞争者的特权，这必然会破坏自由经济的运行规则。而政府没有竞争者，因而缺少改进效率的必然动机；在一个理想化的经济里，政府一定是多余的角色，不可能存在有效的监督，单纯依靠所谓民主机制的监督，顶多只能部分地防止政府利用特权牟利，并不能迫使政府改进效率。蒂伯特的研究发现，在真实的经济活动中，政府并不是单一的。从地方到国家各个层级都平行存在大量类似的政府组织。只要经济要素（投资、人口等）和资源在这些组织覆盖的不同社区(Community)内可以自由流动，政府之间就会产生竞争。这些竞争会迫使政府像其他经济组织一样改进效率。在蒂伯特的世界中，“用脚投票”比形式上的民主更能迫使政府改善服务。杨小凯对美国式的联邦主义有过精彩的描述，由于“宪法给各州立法权、收税权，禁止各州互相对州际贸易抽税，使得50个州形同50个经济战国，但却互不打仗、互不抽税。人民以脚投票，哪个州的税制最好，哪个州的公共设施最好，就向哪州‘移民’。这样就逼得各州拼命发展高水准的公共设施，又不敢收太高的税。这使得美国成为以最低成本，建成最发达的制度和公共基础设施的国家”（杨小凯1994）。这即不是斯密的自由世界，也不是凯恩斯的单一政府世界，而是蒂伯特政府竞争的世界。