可持续生计视野下的失地农民社会保障制度研究——基于成都市的调查与思考，本文主要内容关键词为：成都市论文,可持续论文,生计论文,视野论文,失地农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“可持续生计”(sustainable livelihoods)[1]最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。它是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得谋生的能力、资产和有收入的活动。[2]建立失地农民的社会保障制度是实现失地农民生计可持续的重要基础和保证。近年来，一些地方政府开始探索解决被征地农民基本权益保障问题。成都市在多年探索解决征地补偿问题的基础上，2004年初出台了(已)征地农转非人员社会保险办法，迅速在该市19个区(市)县施行。这样的制度安排能否解决被征地农民的持续发展和后续保障问题，存在什么样的不足，有哪些可供借鉴的经验等，对更多地方政府解决被征地人员生计问题具有十分重要的意义。
1 理论背景：解决失地农民社会保障问题的路径选择
城市化是城市发展和扩张的过程，农村土地不断被征用，产生了大量失地农民。农民失去土地，也就失去了基本生活保障，如果得不到较好的解决势必影响社会安定。正确估价农民土地的功效，并以相应的制度来弥补农民生存和发展的保障作用，核心在于土地估价是否充分、赔偿是否到位、收益分配是否合理和所采用的制度是否具有良好的替代性等。
1.1土地产权制度：充分肯定农民对土地的“事实所有权”(长期使用权)是正确评估土地功效的前提
拥有土地是农民与社会其他人群相区别的一个重要特征。基于我国土地福利性均分的原则，土地成为保障农民基本生活需要的主要手段，也是协调公平与效率的基本保证。改革开放后，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，农民对土地拥有30年甚至更长时间的经营权，尽管所有权归集体组织，但依然产生对土地所有的幻觉。同时由于没有产权作基础，土地难以实现交易，巩固了处于社会交易相对弱势地位的农民对土地的长期拥有，在实践上形成土地的“事实所有权”，心理上比“土地私有更具私有特征”，强化了农民与土地的内在联系和土地对农民的基本功效，来自土地的收入成为农民最基本最可靠的收入来源和最后一道生活安全保障。据有关资料统计，土地为农民提供了40％～60％的经济收入和60％～80％的生活必需品[3]，所提供的基本生活保障效用、直接经济效益效用、就业机会效用分别占总效用的38.62％、19.72％、16.95％。[4]可见土地的保障功能对农民而言具有“最后”和“唯一”的特性，成为第一功效。因此，征用土地必须考虑土地作为农民最基本生存手段和生活保障这两个因素，正确估价土地功效，建立能够替代土地保障功能的制度，确保失地农民生计可持续。[5]按照“土地换社保”[6]的原则，将土地征用款一部分用于失地农民基本社会保障制度的建立，不仅能弥补过去单纯货币补偿缺陷的功效，而且也是在失地农民就业门槛相对过高的情况下不得不选择的一种较好的保障方式。
1.2土地征用制度：合理的土地征用行为和征用价格是失地农民社会保障制度的物质基础
在我国，土地权属问题是土地征用制度建立的基础，土地收益取决于土地的征用制度。现行征地低补偿制度缺乏经济学依据，是城乡二元结构政策的延续。政府运用土地征用低补偿制度将农民集体所有土地变成国家所有，农民转出土地财产权利在经济上没有得到实现或实现得比较少。无论征地是出于公共或非公共利益，让农民单方面作出牺牲都是站不住脚的。事实上，城市在扩张过程中存在没有严格区分公共利益和非公共利益两类征地行为，征地补偿和安置标准没有非常严格的规定，或以低于市场价格出让，土地价值难以得到公平合理体现，影响土地收益，关系失地农民社会保障水平的高低。[7]如果农民对土地的事实所有权在土地征用过程中能够得到真正的保护和充分体现，就意味着土地征用价格将更加趋近于土地功效，土地收益就更高，就更有利于解决失地农民的保障问题。
1.3土地收益分配制度：决定失地农民社会保障水平高低的关键环节
土地收益的分配包括两个方面。首先，是土地收益的哪些部分进入分配。目前在考虑农民的土地收益分配时更多只限于现价收益，而土地的增值收益普遍没进入分配体系。农民对土地的事实所有权意味着农民有权利获得农地转用后的增值收益，在考虑基本生活保障与少数就业机会基础上，要将土地增值收益纳入分配范围，70％或者至少50％的“涨价”应归农民，扩大其社会保障金规模。其次，是选择何种比例进行分配。现实中由于征地权的滥用，以及征地过程中缺乏必要的社会监督机制，征地赔偿安置费难以合理分配和利用，农民取之甚少。一项调查表明，如果征地成本价为100，则农民只得5％～10％，村级集体经济组织得25％～30％，60％～70％为政府及各部门所得，从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。[8]因此，必须充分肯定农民的土地事实所有权，提高农民获得比例，进行更加公平合理的土地收益分配。
1.4土地征用赔偿制度：决定农民理性安排土地收益的重要保证
充分肯定农民对土地的事实所有权，应将一贯所用的“土地征用补偿”更改为“土地征用赔偿”。二者有着本质上的区别，“赔”必须价值均等，“补”则是对农民土地经营权交易给予弥补，数量可多可少。实际上长期以来所实行的征地补偿制度存在明显不足，使“补”的作用大打折扣。实践中，大致经历了实物补偿、货币补偿、就业安置及三种方式并存等阶段。一次性货币补偿和实物补偿的办法简单易操作，普遍被采用。但因大多数农民对现金安排不理性，消费出现短期行为，导致货币补偿起不到社会保障特别是养老保障的作用。[9]实物补偿(住房)无法满足农民的其他生活资料的取得，显然这两种补偿办法均有严重缺陷。同时，由于许多农民对有限土地保障资金不合理安排(乱用)或无奈安排(如疾病灾害等)，土地收益并未对其长远的基本生活有良好的保障作用。可见，简单地将土地收益以货币和实物补偿给农民，不从一个良性的持续的制度安排入手，不可能真正解决农民的基本生活保障等问题，而是把问题储蓄到未来。对被征地人员采取就业安置也在一定时期一定地区实施过，但由于市场经济条件下，企业用人采用竞争机制，被征地农民较低的文化素质决定了就业安置途径的艰难，一旦失业同样存在生存危机。直接将失地农民纳入社会保障体系，无疑可以避免上述三种补偿方式的弊端，克服非理性消费，提高抗风险能力，持续解决失地农民基本保障问题。
总之，建立失地农民的社会保障制度，要结合有关土地征用各项规定，考虑保障水平、对土地的替代作用及与城镇社会保障制度的衔接性；考虑该制度带来的福利的公平性和持续性以及制度本身的可行性；考虑可能涉及的主体如政府、农民和用地单位的各方关系及对地方发展的影响。
2具体实践：成都市被征地农民社会保险制度设计和实施情况
2.1成都市失地农民基本情况
2004年底成都市总人口为1034万人，其中农业人口 658万人，人口城市化率36.5％。城市化过程中，该市与全国情况基本相似，大量农村土地被征用，产生大批失地农民。据该市农工办统计，1990年到2004年初，共有失地农民59万人，其中，完全失地的农民24.78万人，人均耕地0.3亩以下的农民34.23万人，①占全市农民总数10％左右，约占全国失地农民总数1/70。[10]如果以该市规划2007年人口城市化率达42％计算，中心城区将新增失地农民25～35万人，郊区新增30～40万人。以每征一亩地有1.5个农民失地的标准计算，预计2010年该市失地农民将超过100万人。其生存和发展成为关系地方安定与发展的重大问题。
2.2成都市土地征用补偿情况
1990年以来，成都市对失地农民的补偿方式主要有：货币补偿、实物补偿(主要指住房补偿)、部分就业安置。按《成都市征用土地管理办法》(市政府〔2000〕78号令)，采取一次性货币补偿办法，其中包括对耕地、宅地、青苗、农作物和就业补偿，中心城区农民土地被征用可获得补偿6～8万元/人，郊县为2～4万元/人，但这笔费用大部分用于住房安置(35平方米/人)，真正到农民手中的货币只有劳动力安置补偿费。按政策规定，中心城区劳动力可得1.8万元，18岁以下0.6万元，女50岁、男60岁以上为1.6万元，主要用于生活补偿，按城市最低生活保障标准计算，只能维持7～8年，而且绝大多数没有养老和医疗保险。如果失地劳动力人口抚养比为0.6，征地补偿费中除去教育费、医药费，维持最低生活的时间更短，农民的生活保障问题更加突出。据统计，全市2003年失地农民家庭人均可支配收入低于当地城镇居民最低保障线的人数为9.1万人，占失地农民总数的15.4％，致使被征地农民中70％多的人不愿意土地被征用。[11]这种状况非常尖锐地提出了失地农民的生存与发展问题。成都市在统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的战略指导下，2004年初出台了《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》，妥善处理失地农民的权益保护问题，初步建立起失地农民的社会保障制度。两个办法前者是针对2004年1月1日以后新征地人员的社会保障制度。后者针对1991～2003年期间征地农转非人员，按照退费进社保与政府补贴建立社保制度，解决遗留问题。因此，本文着重分析新征地农转非人员的社会保障制度建设和落实情况。
2.3成都市新征地农转非人员社会保障制度介绍
(1)社会保障对象。主要是指2004年1月1日以后因土地被依法征用并进行非农人口登记的人员，包含三个要素：一是时间界限。二是土地被依法征用，一些土地占而未征的农民被排除在外。三是农转非人员，尚存土地的农民将不被考虑。
(2)社会保障内容。包括城镇职工基本养老保险和医疗保险，一定的就业货币援助和基本生活补助。
(3)保障供给方式。按年龄段提供不同保障的制度安排。以养老保险为例，满退休年龄的(男满60岁，女满50岁)，主要参照城镇企业职工最低生活保障制度设计，并分中心城区和郊县两个档次，缴费水平与保障待遇挂钩。其他人员则参照城镇职工基本养老保险办法设计，实行个人账户制，享受待遇与缴费年限和指数挂钩。年龄越轻者，社会保障越小，就业援助越多。
①按有关规定，失地农民主要指土地完全被征用或土地被征用后人均耕地不足0.3亩的农民。
(4)保障水平。按土地换社保，进入社保体系者不再领取土地补偿费、安置补助费或生活补助费。土地收益主要体现为现价收益。其中，社会养老保险参照城镇职工基本养老保险体系和城镇企业退休人员最低基本养老金制度，根据区域和年龄选择不同系数。以最低生活保障每人每月178元的标准计算，中心城区满退休年龄失地农民领取费用2004年为300元/月左右，郊县为210元/月左右。医疗保险参照城镇职工基本医疗保险制度。
(5)资金来源和基金管理。实行个人账户与统筹账户相结合模式，征地部门为征地农转非人员一次性缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费，由当地社会保险经办机构分别划入城镇职工基本养老保险基金财政专户和基本医疗保险基金财政专户，实行专户管理，专款专用。个人账户优先使用，不足部分从统筹账户中开支。并根据四川省统一规定的记账利率，每年对征地农转非人员基本养老保险和基本医疗保险个人账户储存额计算并登记一次利息，利息并入个人账户储存额。
2.4成都市已征地农转非人员社会保险办法相关情况
实行退费进社保和政府给补贴的原则，一次性缴费主体从征地单位转为参保个人和政府。由市县两级财政筹资35亿元分10年将1991～2003年期间实行货币化安置的已征地农民逐步纳入社保范围。个人参保按1991～1993年、1994～1998年、1999～2003年不同征地时间段、年龄段等一次性缴纳不同金额的费用，时间越近，费用越高；年龄越大，费用越高。最高达13000元，最低为1848元。各区(市)县对专项归集的已征地农转非“一类人员”个人缴费和政府补贴资金，实行专户管理，单独核算，专款专用，封闭运行。其它与新征地人员一致，所有被征地农民根据不同年龄阶段，给予相应的养老保障和医疗保险，年老者已实现了与城镇企业退休职工一样的养老金，使征地农民享有与城市居民同等的社保待遇。
2.5成都市社会保障制度推行效果
据不完全统计，截止2006年8月，成都市27.25万已征地农转非人员参加了社会保险，参保率达83.52％；4.24万新征地农转非人员参加社保，参保率达100％；其中，已有13.09万人领取了养老金。需要解决就业的被征地农民中实际解决就业的比重达70.55％。[12]基本医疗保险参保情况大致相当。该办法施行不到1年能有一半以上的失地农民进入社会保险，效果是明显的。
3可持续生计框架下的失地农民社会保障制度
3.1制度设计的初步探索和成效
(1)以养老保险为主体的制度构架可奠定农民转为市民的制度基础。历来养老问题是农民最关心的问题，失去土地的农民更是如此。传统家庭养老模式依赖子女供给养老，具有一定的道德风险。失地农民由于文化素质较低，面临更大的失业风险。道德风险和经济风险并存，致使失地农民对社会养老保险的需求增大。以征地补偿费用全部或部分为失地农民建立养老保险，从制度上降低了对土地的依赖，规避了养老风险，有助于打破二元体制障碍，加速农民向市民转化。
(2)比较全面的保障内容可实现良好的制度绩效，增进社会公平。失地农民社会保障的制度绩效体现在保障到位。能替代土地功效的合理赔偿，关系到失地农民的现期基本生活保障、持续发展能力和未来生活保障等多个层次的同时实现。根据不同需求和抗风险能力高低，给予失地农民现期基本生活保障如满退休年龄人员的最低生活保障制度、持续发展能力如就业现金补助、未来生活保障如城镇基本养老保障制度等不同程度的保障以及相应的医疗保障，丰富和完善了保障内容，相较于过去单纯的货币补偿，在保障层面和级别上不可同日而语，不仅从根本上解决失地农民社会保障的缺失问题，而且比较完备的保障内容可缩小失地农民与城镇居民间的福利差异，增进公平。
(3)保障制度间良好衔接性促进制度相容。失地农民处于农村向城市转移的前沿阵地，将社会保险制度与城镇职工社会保险制度相衔接，或直接进入城镇职工社会保险制度体系，具有较好的持续发展基础，能从根本上解决失地农民后顾之忧，避免单独运行带来保障资金短缺问题，还便于与国家和地方今后出台的统一政策相衔接。成都在这方面有具体规定，如在被征地前已经参加城镇基本养老保险或在征地当年被用人单位招用或自谋职业的，可将其缴纳的养老保障费累计计算；对原来参加成都市对非城镇户籍人员(即农民工)设立的综合保险的，按相关规定并入城镇职工基本养老和医疗保险累计计算。
(4)分类多样化的制度安排可促进征地赔偿金的理性安排。合理使用土地赔偿费用建立在分类支付的基础上。改变过去单一征地赔偿方式，由一次性支付转为分期、分类支付，由单一的货币补偿转为养老、医疗保险、就业、生活补助相统一的补助方式，可用活用好安置赔偿金，实现效益最大化。根据年老者对养老和医疗保障的迫切需要，年轻者对就业和持续发展的迫切愿望，给予不同的制度安排，实现了有限资金的高效利用，也避免了农民对货币安置的非理性安排。尽管农村土地的均分性决定了土地安置赔偿费用的均等性，但同样的资金给予不同的安排有利于效益最大化，用活用好有限的安置赔偿金是其中的关键。中心城区和郊县不同的最低基本养老金减轻了地方政府的财力负担，有利于制度实施。
(5)政府逐步从征地交易主体回归到政策制定者、协调者和监督者地位，有利于土地交易市场化和制度执行的透明化。长期以来，政府在土地征用中起着至关重要的作用，政府责任、政府行为成为公平合理解决失地农民保障问题的关键因素。土地征用价格高低、出让给用地单位的形式和价格等缺乏相对透明、公平和完备的监督机制，致使圈地行为泛滥。将社会保险的购买与用地单位挂钩，失地农民与征地单位直接联系起来，可在提升用地成本避免圈地行为的同时，征地行为从幕后到台前更有利于接受监督而逐步规范，政府逐渐向政策制定者、协调者和监督者地位回归，有效保证农民土地在交易中不受到利益损失。
(6)政府责任进一步显化。政府不回避解决失地农民的可持续生计和权益保护问题，主动建立失地农民社会保障制度(成都为此将累计投入超过35个亿)[13]，说明政府对农民的责任进一步显现化，公共产品、公共服务成为其重要职责。
3.2制度优化的再思考
纳入可持续生计发展的框架建立失地农民社会保障制度是制度优化的条件，不仅实现有保障，而且逐步实现保障到位。
(1)保障制度对土地的替代效应还不够，以土地现价收益为主的偿付导致失地农民基本保障还没能全到位。一是与过去单纯的货币补偿相比，土地赔偿总量基本一定，只是将失地农民不同程度地纳入社会保险体系，尽管丰富了补偿方式，避免了农民的非理性安排(消费)，但保障水平相对于土地功效依然较低。二是与土地的现期和预期收益相比，农民所得到的补偿只是其中一小部分。用于被征地人员的社会保险费用主要由土地补偿费、安置补助费或生活补助费等构成，土地的现价收益，占土地总收益的比重比较低。尽管按现行土地管理法规定，土地补偿标准为征地前3年平均产值的6～10倍，安置补偿为征地前3年平均产值的4～6倍，两项之和不超过前3年平均年产值的30倍。但是，按传统农业产值来计算，难以准确反映高效现代农业的产值，对土地保障功效还原不够。事实上土地征用价格和市场交易价格之间存在的巨大增值基本没进入补偿范围内，保障是低水平的不完全保障。三是与农民土地利益损失相比，现行给付水平偏低。据测算，如果一个被征地农民一直到60岁还找不到工作，其社会保障制度给付水平的实际购买力将会大大降低，同期土地农业纯收入一般都会有较大提高，二者差距反向拉大，导致农民潜在的利益损失。
(2)具体条例不够完善，降低制度的执行性和绩效性。一是最低生活保障费用表现出政府参与的养老储蓄性质。养老金缴费标准要考虑参保人的生存率、死亡率及资金的时间价值等保险精算因素。该制度设计的5060人员缴费总额=缴费标准×12个月×缴费年限，缴费标准根据最低生活保障金发放标准确定，缴费年限10年，账户计账利率仅是储蓄利率，并不参与缴费额的计算，带有明显的养老储蓄性质。其社保不进入全市社会保险基金账户，单独封闭运行，所需资金不足部分由各地财政补贴，其实质是政府参与的养老储蓄制度，根本上是政府兜底，能否持续保证账户有效运行将是对政府的极大考验。二是保险的基本要素及参数的确定依据和标准在市域内缺乏统一性，不利于劳动力跨域流动。参保年龄、领取年龄、缴费标准、缴费期限等基本要素和技术参数是决定失地农民养老保障制度能否持续健康发展的重要因素。成都市同一制度不同的安排设计和实际执行标准，导致同一参数往往出现好几种情况。例如女性退休年龄，市规定为50岁，双流县为55岁[14]。又如缴费标准，由于制度类型设计的基点不同，决定其缴费标准自然不同，超过退休年龄的人缴费标准是城镇最低生活保障金，其它年龄段则以该市职工平均工资的60％作基数。再如缴费期限，城镇基本养老保险是15年，但同一办法对满退休年龄的人则实行10年期限。这种差别带来的保障差异不利于劳动力自由流动。三是年轻者自主参保的制度安排易产生断保现象。一般地，年轻人对购买保险这种跨时决策行为大多缺乏耐心或信心，贴现心理比较强，参保带有较大的不确定性。对30～40以下的年轻失地农民只给予一定数量的就业补助，社会保障由自己及用人单位自行参加。这就可能因资金用于发展或不当使用而不参加社保，或参保后因就业风险发生断保。
(3)发展与民生压力和土地的级差效益、资金空账隐患等不利于制度的推广和持续发展。参照城镇职工基本社会保险制度建立的失地农民社会保险制度保障水平较高，参保压力较大。当前，地方政府的土地出让金除部分纳入财政预算按规定逐级上缴外，留存当地部分基本用于招商引资的优惠、政府项目的建设等其它用途，财政无力对社保兜底。而如果保障资金全部由用地单位承担，必然增大土地利用成本，形成高地效应，影响招商引资和经济发展。但解决失地农民的生存与发展问题，是政府的题中要义。政府在财政压力、发展压力和民生压力下，陷入尴尬境地，实施该制度的积极性不免打折扣。事实上，由于各地财力支持差异，参保情况存在较大差距。这给我们提出了一个问题：土地换保障的水平与土地收益相结合，必须统筹兼顾经济建设、社会发展和城乡居民基本生活水平需要，但这个标准到底是多少，又如何确定，亟待解决。同时，还提出了另外一个问题：由于土地的级差地租存在，土地换保障思路能否在土地价格更低的地区推广？我们应该看到土地价格在地区间的差异必然要比保险水平在地区间的差异大得多，同样的制度在土地价格低收益少的地区，将会存在严重的资金缺口，谁来填补这个缺口？如果是政府，财政压力将更大。这些来自政府的财政压力、征地单位的高成本压力以及失地人员的参保压力等，将成为导致资金空帐的潜在隐患。
4对策与建议
社会保障制度作为一项公共产品，政府承担应尽责任是必须的。让失地农民社会保险制度更具有替代性、绩效性、相容性和持续性依然需要制度完善。建立制度解决失地农民社会保障缺失问题，完善制度则应该着重解决保障水平低、保障资金少的问题，增强制度的绩效性和持续性。
4.1需要探索土地产权制度改革，完善土地赔偿政策和征地管理制度，增大社会保障基数，提升制度的替代性和绩效性
土地赔偿费及安置补助费的多少决定失地农民养老保障水平的高低。科学合理确定土地赔偿和安置补助费标准，显得十分重要。从规定看，造成失地农民社会保障水平比较低的一个重要原因是土地实际各项收益总和中用于失地农民的比重太少。这一方面是由于地方政府因发展经济没能让土地出让费和收益费忠实反映市场价格，总数本身很低；另一方面是土地收益的分配不够合理。正确评价农民在城市化进程中的作用，改良政府、集体经济和农民之间的分配比例，改变对农民过低的赔偿政策是提高保障基数的关键所在。而这一切必须建立在土地产权制度改革的基础上。这就要求政府在土地征用过程中，首先，必须建立良好的土地征用机制。属于公共利益征用土地的，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。属于非公共利益占用农民集体土地，用地单位应为失地农民办理失业、大病、养老等保险，同时应引入协商机制，由用地单位和集体、农民谈判确定补偿安置费。其次，必须明确界定农民的土地财产权，以土地的市场价格为基础，科学合理地确定土地补偿和安置补助费标准，提高失地农民的养老保障总体水平。再次，必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系，建立科学的土地利益分配机制，尽可能提高归属农民部分的比例，至少应达到50％。再次，建立被征地农民养老保障制度资金的安全征缴机制，避免资金空账问题发生，也刻不容缓。这也需要政府尽快调整和完善土地征用和赔偿政策，加强土地赔偿费的安全保障措施，确保资金到位。
4.2需要提高公共产品质量，增强制度实施的公平性和持续性
在现行的考评体制下，政府在关注民生问题的同时，发展的压力依然很大。而长期以来，土地是地方政府招商引资的一个重要资源，为了发展经济，降低保障水平，对失地农民建立相对较低的保险制度。例如，征缴标准定为60％，一开始就拉开与城市居民保障水平的差距。发展固然重要，但发展必须以保障失地农民基本权益为前提，包括提供与城市居民相等的公共产品和公共服务。政府必须充分认识到失地农民的特殊性及保护其权益的重要性，把由此产生的负担看作政府推进城市化付出的必然成本，正确对待，努力提高失地农民社会保障水平，避免在未来形成新的贫困阶层，增加社会不稳定因素。
4.3需要健全管理与监督机制，搭建制度运行平台，增强制度的操作性
良好的制度运行建立在完善的政策体系与协调有序监督有力的运行机制基础上。一方面要进一步尽快建立和完善与被征地农民有关的社会保障法规体系，不断改进有关政策规定。另一方面，要尽快建立相关部门的统筹协调机制，增加业务主管部门与相关部门的合作，加强业务管理和监督，促进该制度运行有理有章并有效。其中特别要吸取农村社会保险制度因资金监管的缺乏及其滞后性所带来的沉痛教训，把资金管理的重点放在事前的风险防范上，提早加强监督机制的建设，明确监督主体及其监督职能，增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性；明确资金的使用渠道及办法，增强透明度。
4.4需要加强制度衔接，尽可能提高制度的相容性和科学性
失地农民对转型中国来讲是一个崭新的难题，理论上的成熟无疑会促进整个制度的完善。特别是西部地区，如何在有限的财力、有限的资源条件下实现失地农民的可持续生计更是难题中的难题。关于制度的许多细节问题，例如参数与标准设定、对各制度之间的衔接和融通，要尽可能增强保险理论属性和科学的理论支撑，促使制度向规范化方向发展。
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