建立健全国土空间用途管制制度面临的主要矛盾和问题
文\锦州市生态环境保护中心 胡 昊
锦州市自然资源事务中心 詹可胜 鲁 莹
党的十八大提出了推进生态文明建设的内涵和目标任务，2013年，党的十八届三中全会明确“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确了：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度……建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。”《全国国土规划纲要（2016-2030年）》“对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用，是战略性、综合性、基础性规划。”至此，国土空间管制高层设计工作已经完成，随着各地机构改革工作的推进，从上至下的国土空间规划管制制度将逐步完善，相应的法律管理制度也会逐步健全。
国土空间用途管制制度面临的主要矛盾和问题
建立健全国土空间用途管制制度是我国今后一段时间的主要工作，目前看面临的主要矛盾和问题有以下几个方面：
1.缺乏一个统领国土空间用途管制的法律。由于《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《海域使用管理法》、《农业法》、《矿产资源法》等多部相关法律共存，各个法律各成体系，即便是原国土资源部门总管土地和矿产，在处理相关案件时也是分割处理，土地用途管制对于国有土地是按照实际使用的用途，集体建设用地的具体用途没有限制，农用地除基本农田外在农业用途中的转换土地行政主管部门也未作限制。
例如，在学习关注心血管疾病的相关知识时，教师可以将心血管疾病的并发原因向学生进行说明，当然在生活中有很多的并发原因都是因为不当的饮食和生活习惯造成的，所以教师有必要针对生物知识进行深入地讲解，进而引导学生在日常生活中，培养学生养成正确健康的饮食和生活习惯，避免疾病的发生。
2.国务院印发的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》是空间规划的纲领性文件。各地现有的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划、海洋功能区规划等各类规划各自为政，相互冲突，虽说目前部分地区已经开始“多规合一”试点，但也并未涵盖所有的规划。
6.对于行政执法相对人的一个行为同时违反了两个以上法律的规定，加上各执法部门之间缺乏有效的沟通，有时造成背道而驰的处罚结果更是对国土规划空间管制制度亵渎，严重的影响了国家机关的公信力。
健全国土空间用途管制法制建设不仅要依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，还要实现政府活动全面纳入法治轨道。
207 A retrospective analysis of clinical characteristics and prognosis of 17 patients with eosinophilic gastroenteritis
5.不动产统一登记未能全面实施，农业设施产权在不动产登记中未能显现，简政放权、先证后事和事后监督等政策并未完全得到落实到位，网络申请、网络审批仍未完全铺开，法治政府的平台建设严重滞后。
3.以前在制定规划时闭门造车的居多，根本不考虑各地的实际情况，甚至于直接委托社会中介机构来完成，征求社会各界的意见也是走形式，并未认真的履行规定的程序，而且规划内容并未向社会公开，城市范围内单位不知道空间允许建设的容积率和限制高（深）度，农村土地使用者不知道所使用土地具体限定的条件。
“有效”一词，最早出自于《汉书·元帝纪》中的“娄敕公卿，日望有效。”后演变至今，指能实现预期目的，有效果。今主要是对“期望产生预期结果的一种主观愿望的表达。”［7］在思想政治理论课互动式教学真实的场域中，互动的有效性表现为双主体、教学内容和教学形式三方面的规定性。
8.立体栽培、种养集合、立体循环种植养殖等多种农村经营模式在空间管控方面没有法律依据，而对与之相结合配套设施和附属设施的要求也相对提高，不能按照某些规范性文件来简单地认定合法或者违法，目前各地在清理大棚房和绿水青山环境整治过程中通过举一反三的手段强拆了许多的农业设施，已经影响了农业生产活动。
4.没有审批就是违法的观念在各行政机关领导和工作人员的头脑中形成已久，法不禁不止的法制观念尚未形成，对于没有审批或者备案手续的就按照违法来处置的事项普遍存在，对于许多危害生态环境的许可事项完全可以变身其他事项来合法化更说明了政府的管理体制问题。
造成矛盾和形成问题的主要原因
国土空间用途管制制度面临的主要矛盾和问题虽多，但形成的原因主要有以下几点。
1.立法严重滞后，法律、法规修改速度缓慢。我国的立法体系一直严重滞后，很多法律、法规修改前的调研、论证工作都是流于形式，现实生活中很多问题都是发生后引起国家领导和社会普遍关注才开始立法的，说明了我国在立法上不但没有法律的前瞻性，还缺乏法律的明确性，造成了社会对我国的法律有了“法不禁不止、做了没事、发家致富，令行禁止、不止则废、倾家荡产”的说法。
2.官本位思想严重影响了当前的各项工作。官本位思想在我国已经根深蒂固，各级官员中尊崇领导的现象十分严重，而对于领导来说不换脑筋就换人的做法屡试不爽，因为我国的特点就是不缺听话的人才，基层人员往往为了迎合领导的喜好弄虚作假、做花样文章，致使调研工作得不到真实数据，群众的心声得不到反馈，给上级机关的感受就是基层工作扎实、社会一片祥和，其实基层的领导干部却热衷于开会和调度以体现其领导价值，根本不管基层具体工作人员和广大人民群众的疾苦。
7.政府政务信息全公开制度形同虚设，网络政务平台建设滞后。政务信息全公开制度、建立网络政府平台是加快转变政府职能、建设服务型政府的重要手段，通过移动互联网时代政务新媒体建设是加强党和政府联系群众、服务群众、凝聚群众的重要渠道，目前除了政府文件外各种图件和规划尚未做到公开，各地政务平台建设水平也不一致，应用尚未全面铺开。
4.领导都是武林高手、善于打太极拳。从管理的角度“责权利的统一”是法治社会的体现，在我们现实的生活中责权利根本就没统一过，在领导的身上大家看到的都是权和利，没有或者说很少有责任，因为最多的就是负领导责任，具体工作都是底下人来做的，错误的决定都是集体决策的或者按照规定程序来完成的，领导不会去接触当事人，岂不知现实的社会中领导不知情就通过审核的事情毕竟没有多少。
通过对水上旅游一级节点、二级节点、三级节点的排列，针对重要程度不同的节点配置相应解说物。游客服务中心属于一级节点，因为游客停留的时间较长，游客服务中心起到科普，引导，宣传作用。应该配备工作人员，给客人介绍水利风景区概况，发放宣传册，引导旅游路线，提示安全。二级节点为水域沿岸码头，对景点的进行解释说明及安全教育解说为重点；三级节点为交通引导解说，旅游某个景点和资源的介绍等。
5.只有做不好的工作、没有完不成的任务。无论是城镇地籍调查、集体建设用地调查、土地利用总体规划修编、城乡规划编制、农用地确权发证、四荒资源调查，还是集体土地所有权发证、土地资源调查、卫片执法检查等工作，即便工作中存在再大的问题，各级行政机关都会和相关的中介机构联合起来，根本不管数据是不是真实，哪怕制作的证书被锁在柜子里永远不见天日，也要弄虚作假想办法通过验收，因为一旦不能通过验收就会被问责、被追责，无论哪级领导干部都不愿意看到这样的事情发生，等将来工作中发现问题慢慢解决，即便有贪腐现象至少暂时是没事的，保住自己的位置过了这关再说。
6.以人为本、柔性执法、共同治理的理念尚未形成。共同治理是各个执法行政机关共同义务，行政处罚以实现法律目的为最终原则，以人为本、柔性执法是文明执法具体体现，对违法行为轻微并及时纠正，且没有造成危害后果的不予行政处罚，具体情节和处罚结果相当是处罚适当的标准；虽国务院提出了建立全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，但是在机构改革未完成前执行起来仍不能全面铺开。
3.部门之间利益至上，责任得分清。各行政机关在行政许可事项上虽国家一直在提倡简政放权、精简各类事项的证明材料，但是很多工作人员仍会提出一些不是问题的问题来刁难当事人，在涉嫌行政违法的情况下，一般都是能罚款的就处理，不能罚款或者其他行政机关已经作出罚款的行政处罚的拒绝处理，涉及群众上访和领导督办的案件更是想方设法的往外推。
对建立健全国土空间用途管制法制建设的建议
平面P与平面Q大小相等且平行放置，垂直距离为h。平面P为光源面，共放置N颗LED灯珠。平面Q为目标面，代表植物所在的平面，即需要检测照度均匀性的平面。假设平面 P 上有一点 A（m0，n0，h），目标面上有一点 B（x0，y0，0），点 A 在点 B 产生的光照强度为：
7.最高人民法院依据《行政强制法》和《城乡规划法》做出了《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（以下简称《批复》）后，无论涉及城乡建设、土地管理、森林执法、道路交通安全等方面，还是环境保护领域，各地政府均认为可以按照该《批复》来实施强制拆除，甚至各地方法院也在受理行政机关的强制执行的申请后也依照《批复》裁定由人民政府组织实施，间接的扩大了行政机关拥有强制执行权的范围，从而引发了不少的社会矛盾。
在现代市场经济条件下，住房商品化、市场化引致住房金融的产生和繁荣。一方面，商品住房建设需要建设贷款，商品住房开发需要开发贷款，商品住房消费需要租赁贷款和按揭贷款等，因此，住房金融的产生和繁荣反过来能够促进住房市场繁荣。但是，另一方面，住房金融也会因为以住房商品为媒介的投资和投机，容易衍生住房价格泡沫和金融泡沫，最终演化成住房危机和金融危机。因此，住房金融是本文研究的重点内容。
1.制定《国土空间规划法》，作为对统一的空间规划的全新立法，颁布实施后对其他相关立法应相应进行废、改、释，不仅可以明确各相关规划体系的衔接问题，同时还能解决行政机关强制执行权问题。
2.突破土地、林业、水、矿产、海洋等各类自然资源要素分别立法、各自管理的现状，在现行法律法规体系基础上，结合山水林田湖这一生命共同体建设的要求，制订《自然资源法》，从法律上保障自然资源管理的协同性、统一性和有序性。
3.尽快完成全国统一的不动产登记平台建设，实现不动产登记数据全国范围内可查询，完善不动产登记事项，如不能证明不符合规划的均作为符合予以登记，严格区分农业用途和非农业用途，既便于不动产权利人融资，又便于行政执法处理违法行为。
4.认真完成第三次全国国土调查工作，各作业队伍、监理单位、主管部门要全程记录工作情况，避免有遗漏和错误现象，将调查成果尽快应用于实际工作。
5.以三调成果和上级空间规划为模板完成各级国土空间规划，构建国土空间整体性管制制度应坚持分层、分级、分类的总体思路。对于县乡村规划要详细到每宗详细地块，各个规划不仅有图件，还需要有空间限制文字说明，并向社会公开，使得不动产权利人了解自己拥有空间开发使用的范围和限定条件。
SHENG Fei, JI Yi-xuan, DING Hai-xia, ZHANG Qing, LI Wen
6.在区域层面制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度以及允许、限制、禁止的产业类型；在地块层面要对每一地块不同用途之间的转变实施用途变更审批，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏，对未发生用途转变的空间实行承载力管控。
7.针对不同保护等级的国土空间实行不同强度的管制措施，对划入生态红线的区域，原则上按禁止开发区的要求进行管理，实行特殊保护；对其他区域，允许在符合生态环境承载力管控要求的前提下进行集约高效利用。
火草布,透气性和保暖性十分好,冬暖夏凉，有棉毛混纺的效果。火草布是傈僳族人衣着的主要材料，制作成衣服、包、被子等生活用品，也是丧葬中必需的用料。中国西南少数民族制作和使用火草布的历史悠久,文献记录已有500多年。衣着为火草衣的民族众多,包括傈僳族、纳西族、彝族、白族等。其采用野生植物的叶子为纺织原料,在中国纺织史上十分独特且罕见,可以说是西南少数民族的一项重要的创造发明。
8.做好智慧城市时空大数据平台建设，将不动产登记平台、国土空间规划平台、土地利用信息系统、征地信息系统、行政审批平台，以及行政执法平台均挂接在时空大数据平台，各个管理部门和用户均可通过大数据平台来查询、使用各种数据。
9. 一个行为同时违反了两个以上法律的规定，无论哪个行政机关处理均应先责令改正，拒不改正的应按照作出的最宜实现法律的目的为原则处理（规划优先、环保优先等实施拆除权以减少处理环节），再按照相应的法律、法规要求其履行恢复农业用途的法定义务，拒不履行法定义务的按照相应的规定予以处理。
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