我国民办教育分类管理的逻辑理路、本质属性与价值选择*
黄炳超 肖 昊
摘 要： 我国民办教育实施分类管理是依法治校、规范发展的一项重大举措，从法律法规层面破解民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题，是对反对营利性教育传统观念的一种实践性反思，也是民办教育发展理念的创新性变革。新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》及其配套政策法规为深入推进“非营利性”和“营利性”分类管理提供了法律依据，为解决民办教育领域不平衡不充分发展问题营造了制度环境，为民办教育在国家教育分类体系中寻求了一条健康可持续发展的实现路径。
关键词： 民办教育；分类管理；逻辑理路；本质属性；价值选择
改革开放40年来，我国民办教育事业在改革开放春风带来的时代“红利”滋润下如雨后春笋般蓬勃发展，为经济社会发展作出了积极贡献。同时，民办教育发展过程中也遇到了法人属性不清晰、法律地位不平等、资源分配不均衡等一系列现实问题，这些成为了阻碍民办教育健康发展的“制度困境”。马克思唯物辩证法观点认为，事物的发展是迂回曲折的，曲折性是事物发展过程中的显著特征。新时代背景下，国家修订并颁布实施《中华人民共和国民办教育促进法》及其系列配套政策法规，开启了民办教育“非营利性”与“营利性”分类管理的新征程，体现了国家通过有效的制度安排科学合理地配置教育资源，分类管理的逻辑理路清晰可循、本质属性公平客观、目标定位科学准确，为民办教育在国家教育分类体系中寻求了一条健康可持续发展的路径。
一、我国民办教育分类管理的逻辑理路
欧美发达国家的私立教育发展一直走在全世界的前面，各国关于营利性学校的举办大多集中在私立高等教育领域。美国私立教育分类管理通过颁布《高等教育法案》《国内税收法》(Internal Revenue Code)等政策法规，提供政府资助、税收优惠和监管的措施来实现，引导社会自主选择举办不同类型的私立教育。英国通过颁布高等教育法案进行分类管理，立法允许设立营利性私立大学。澳大利亚实施教育分权制度，从州和地方政府层面给予营利性高等教育机构合法生存空间，通过财政拨款和政府监管来实现分类管理。日本颁布《结构改革特别区域法》，建立营利性学校特区，实现法律框架内外分类管理。总的来说，欧美国家对私立教育发展的支持是比较明确的，私立教育发展较快的国家基本上都是通过教育立法的手段赋予营利性学校的合法地位，明确允许民营资本进入教育领域，同时加以扶持资助和监督监管。[1]
改革开放40年来，我国民办教育事业在曲折中发展且不断壮大，然而由于相关政策法规的缺失，导致民办学校法律地位不平等、资源分配不均衡等现实问题逐步显现，成为了阻碍其健康可持续发展的瓶颈。新时代背景下，民办教育实施分类管理是依法治校、规范发展的一项重大举措，有利于鼓励和引导民间资金进入教育领域，为各类民办学校营造公平的政策环境，能够有效促进民办教育事业健康发展。[2]经过了几十年的办学实践检验，我国民办教育分类管理政策的发展脉络和内在逻辑理路逐步清晰起来，主要包括以下几个方面。
首先，从属性逻辑的角度来看，我国民办教育的法人属性、产权归属逐步清晰，法律地位趋于平等，是社会主义公益性教育事业。新制度经济学者道格拉斯·诺思认为：“制度是一个社会的游戏规则，是决定人们的相互关系的一系列约束，由非正式约束和正式的法规组成。”[3]上世纪九十年代开始国家教委部门规章、地方政府规章和国家层面的立法逐步完善，先后颁布实施了《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》，标志着中国教育工作进入全面依法治教的新阶段。民办教育政策法规经历了从《社会力量办学条例》到《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布实施，为民办教育的蓬勃发展提供了良好的土壤，直至国家“十二五”期间全国民办学校数量和在校生人数达到了峰值。与此同时，由于民办教育政策法规立法不够完善，加上配套实施细则的“缺席”，民办学校法人属性、法律地位、产权归属等方面并没有相应法律法规进行规范。党的十八大以来，习近平总书记高度重视依法治国，全国人大针对教育领域法律法规进行了一揽子修订，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》“千呼万唤始出来”，于2016年11月正式获得第十二届全国人民代表大会通过。国务院及有关部委也及时颁布实施《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》，以及《民办教育促进法实施条例(修订草案)》等一系列配套法规，从而构成了由国家教育法律、行政法规、部委规章和地方性教育法规规章等组成相对完备、系统的民办教育法律法规体系。由此可知，民办教育事业是社会主义教育事业的组成部分，具有公益性属性，与公办学校具有同等的法律地位，享有法人财产权，举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，教师的法律地位得到保障，等等，许多困扰其健康发展的重要现实问题得到了明确，民办教育发展的制度环境得到更大改善，进入了依法治校、规范管理的法治轨道。
其次，从制度逻辑的角度来看，我国民办教育发展经历了“不以营利为目的”、允许“合理回报”和“非营利性或营利性”分类管理等三个阶段，政策法规变迁历程中发生了巨大的“制度断裂”。在历史制度主义看来，制度的发展是一个断续式的均衡过程。民办教育发展的三个阶段之间出现了两个重要的“历史否决点”，也就是说“合理回报”是对前面制度“不以营利为目的”的否决，而“非营利性或营利性”分类管理是对“合理回报”的否决。从制度变迁的逻辑可知，民办教育政策的重大制度变迁，是国家通过自上而下的立法手段和行政权力等外在强制力推行，属于强制性制度变迁的结果。[4]我国是人口最多的教育大国，民办教育改革的重大制度变迁有赖于国家整体力量中断原来制度体系的巨大惯性，这种制度安排符合我国的国情和党的教育方针。
公益(Istis1ah)来源于伊斯兰教法专用语，原意是“公共利益”或“福利”。教育的本质属性是传递知识与文明，促进人类的文明与社会化，代表人类的公共利益，可见公益性也是教育本质的内在追求。《民办教育促进法》把民办教育事业定位为公益性事业，明确指出是社会主义教育事业的组成部分，这与《教育法》和《高等教育法》所规定的不得以营利为目的的立法精神一脉相承，符合社会大众所期许的希望能够享受更好更优质的公益性教育服务。马克思教育观强调教育的公共属性，他支持消灭文化或知识的垄断，消灭教育的种种特权。民办教育分类管理政策倾向于公益性的引导，非营利性与营利性扶持政策的差别比较明显。从政策扶持、奖励和优惠的条件来看，非营利性民办学校享受与公办学校同等的土地、税收优惠政策，这是一种积极的、正向的政策引导，强调民办教育不以营利为目的，大力鼓励发展非营利性民办学校，使得社会公共利益最大化。
俄罗斯专家认为，在数据经济支撑下，人工智能可以通过感官（遍布各处的传感器）获得各种所需数据，利用机器无比强大的记忆力（联网计算机和云存储）完成数据处理（算法和基于“神经网络”技术的深度学习），最后作出判断和决策。俄罗斯调节机器人和人工智能问题研究中心的专家表示，人工智能的能力将超过人类，必须调节好机器人和人类之间的关系。目前欧美各国政府以及一些社会公共机构已开始积极关注人工智能的法律问题，俄罗斯学术界不能袖手旁观。在广义上，所有类型的机器人，无论其目的、危险程度、移动性或自主性，以及任何形式的具有人工智能的物理控制系统，都属于法律调节的对象，该中心已启动该法律文件编制。
我国关于民办教育营利性与公益性的矛盾辨析、举办者可否取得合理回报等现实问题，长期以来引起社会各界广泛讨论，成为了困扰民办教育健康可持续发展的难题。关于教育是否可以商品化与营利化，不仅取决于教育本身属性，而且关乎公民的基本权利，反对教育营利的观点认为“教育领域不是市场领域，教育作为一种公共物品，如果沦为商品则损害了教育的公共性”；支持教育营利的观点认为“教育与商品具有共性特点，教育市场化、营利化有利于教育自身发展”。[11]从本质上来说，教育事业作为推动人类文明与进步的社会公共活动，不宜追求直接的经济回报。然而，从近几十年国内外教育发展历程来看，教育与市场的界限越来越模糊，教育与产业的结合越来越紧密。举办营利性教育是国内外教育产业化发展的趋势，美国在1989～2004的15年间，四年制的营利性大学从53所增加到318所，两年制营利性大学从272所增加到490所。随着西方新自由主义(Neoliberalism)和经济主义(Economism)的传播及对教育领域的渗透，教育产业化、市场化的趋势大大推动了我国教育事业的发展。据教育部公布《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，全国共有各级各类民办学校17.76万所，占全国比重34.57%；各类民办教育在校生达5120.47万人。新时代背景下，我国鼓励民间力量参与社会主义现代化建设，民营企业家进入教育领域投资举办营利性学校是对反对营利性教育传统观念的一种实践性反思，也是民办教育发展理念的创新性变革。
表 1民办教育政策法规制度变迁情况
《民办教育促进法》把民办教育事业定位为公益性事业并实行分类管理，公平客观地兼顾非营利性和营利性民办学校的普遍性和特殊性问题，促进教育资源科学合理配置，体现了教育的公益性、公平性和效率性的本质属性。
二、我国民办教育分类管理的本质属性
最后，从效益逻辑的角度来看，我国民办教育分类管理思路主要以经济效益作为考量的前提基础和出发点，通过经济手段驱动社会资本参与发展民办教育事业。王一涛(2018)认为：“我国民办教育发展过程中经济逻辑占据重要地位，资本逐利性赋予民办教育从无到有、从小到大的发展动力和竞争本能。”[9]民办教育在实行分类管理政策之前，举办者可以取得合理回报；但是实行分类管理以后，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，办学结余全部用于办学。因此，民办学校举办者及利益相关者为了把握对学校经济收入与管理的控制权和主导权，可能更多考虑选择举办营利性民办学校。但是，《民办教育促进法》规定非营利性民办学校举办者根据出资情况及办学效益等因素，可以取得相应的补偿或者奖励。部分民办学校举办者为了享受国家优惠政策，谋求自身利益最大化，可能不会在短期内完全放弃获得经济回报的办学动机，这也是他们利用国家政策进行“制度寻租”的主要考虑。
(一)公益性：明确定位为公益性教育事业
其次，坚持是实现目标的途径。目标是行动的灯塔，是前进的方向。要培养高职学生的工匠精神需要从他们的韧劲上下功夫。有了目标，在实现目标的道路上总会遇到各种各样的问题，要求高职学生要直面困难，集思广益，解决问题，才能距离目标更近。遇到困难就轻言放弃，就很难实现目标。在实现目标的道路上坚持很重要，唯有坚持才是实现目标的最好途径，高职院校学生培养恰恰需要致力于学生持之以恒精神的培养。
(二)公平性：制定政策法规兼顾分类差异
新时代背景下，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。孔子曾说过“不患寡而患不均”，可见公平性已经在人们的价值观念中根深蒂固。教育公平一直都是党和国家，以及社会各界高度关切的现实问题，也是各级政府制定教育政策法规过程中优先考虑的问题。在经济社会转型升级的关键时期，公平问题显得尤为重要。民办教育分类管理政策法规兼顾公平性的原则，其考量依据是非营利性或者营利性民办学校为社会提供教育服务的社会功能并没有本质上的差别。民办教育分类管理的公平性体现在政策制定过程中兼顾了非营利性与营利性两类学校的普遍性与特殊性问题。虽然扶持奖励、土地税收优惠等方面政策倾向于非营利性民办学校，但是同时也给营利性民办学校留出了一定的发展空间，营利性民办学校同样享受国家规定的税收优惠政策，以及享受地方政府的专项资金、购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施等形式的扶持，由此可见民办教育分类管理的政策环境相对公平合理。
(三)效率性：促进教育资源科学合理配置
要强化政策供给和协调，形成政策合力，探索建立政府、高校和众创空间之间政产学研深度融合的协同机制，既全方位支持科技型企业众筹创业，又有效防控金融风险，服务实体经济高质量发展。要促进科技、金融、财税、人才等支持创新创业政策措施的有效衔接，建立健全“双创”发展统计指标体系，并与相关的互联网金融统计监测系统实现数据共享，构建大数据平台，做好创新创业统计监测工作。要细化关键政策落实措施，定期梳解制约科技创新创业的痛点堵点问题，切实打通政策落地“最后一公里”。
三、我国民办教育分类管理的价值选择
在村民家里，日常做饭、洗菜、刷碗等供日常饮食清洁的水都是经净水机过滤后的自来水。刚开始净水机老板进村宣传在村里推广的时候，村里只有几户人购买安装，经过宣传推广和村民们自己的使用心得，发现对改善水质有很大帮助，因此，净水机得以在该村成功推广，村民安装了净水机之后，一般饮用水都会经过净水机的过滤，这样从山上流出的自来水，通过管道引到村民家中，再经过净水机的过滤，就可以放心饮用了。
分类管理政策充分调动最有效的社会资源，鼓励民营社会资本参与发展教育，把民办教育“蛋糕”做大。分类管理既是对现有民办教育市场中非营利性和营利性定位的分流，更是对现有市场的改造提升，提高可供选择的多样化教育资源的供应。[10]管理大师彼得·德鲁克在《有效的主管》一书中指出：“效率是以正确的方式做事。”由此可见，以正确的方式做事是提高效率的有效管理。分类管理政策坚持民办教育公益属性的原则，这是坚定社会主义办学方向的正确体现，同时在兼顾“公平”基础上注重“效率”优先，最大效度地配置与使用社会资源以满足人们的愿望和需要。非营利性与营利性的分类管理把民办教育推向市场，使得民办学校必须同时按照教育规律和市场规则办学，接受市场对办学质量和社会效益的全方位检验。由于市场采取的是优胜劣汰的机制，真正优质的民办教育才能在竞争中胜出，而办学质量较差的民办学校将逐步被淘汰，这样一来可以在更大程度上满足人们期盼接受多样化、高品质教育服务的现实需求，解决高等教育大众化发展的不平衡不充分发展问题，使教育资源配置科学合理，进而提高整个社会资源配置的效率。
纵观民办教育分类管理政策法规的变迁历程，强制性制度变迁的痕迹尤为明显，变迁情况如表1所述。1997年颁布实施的《社会力量办学条例》第六条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”[5]1999年民政部颁布实施《民办非企业单位登记管理暂行条例》，要求各级各类民办学校及民办教育机构登记为民办非企业单位。民办学校举办者办学过程中遇到法律地位不平等、产权属性不清晰、办学收益难以分割等现行政策法规尚未界定清楚的现实问题。为进一步激励民办教育举办者的积极性，2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”[6]这是我国第一部关于民办教育的法律，对促进民办教育发展具有重要的里程碑意义。《民办教育促进法》实施以来，民办教育举办者及其利用相关者最关心的“合理回报”问题，在法律法规层面尚未完全界定清楚允许“合理回报”的细则，因此在现实办学过程中难以操作。2016年修订的《民办教育促进法》第十九规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”[7]新修订的《民办教育促进法》通过“非营利性”和“营利性”分类管理的方式，解决了“合理回报”的法律边界模糊的理论问题以及缺乏可操作性的现实问题，为民办教育健康发展提供了法律依据。司法部制定的《民办教育促进法实施条例(修订草案)》，进一步增加和明确了扶持政策，从教学自主权、招生自主权、用人自主权和收费自主权等四个方面保障民办学校的办学自主权。[8]这为民办教育推进分类管理和健康可持续发展释放了更大的自主办学空间。
《民办教育促进法》的修订及其配套系列政策法规的颁布实施，为民办教育非营利性与营利性办学的合理性争论划上了休止符，为新时代民办教育分类发展明确了目标定位。非营利性或者营利性分类是两种截然不同的办学类型，扶持激励政策存在很大差异，非营利性学校享受与公办学校同等的各项政府扶持政策、税收优惠政策和土地优惠政策，举办者可以根据自身实际情况自主选择，国家按照分类管理政策的规范实行不同程度的激励、限制与监管等方面的措施。余雅风(2018)认为，“办学收益、收费办法、剩余财产、办学领域则是对两类民办学校采取的限制措施，其中对非营利性民办学校在办学收益、剩余财产处理方面作了明确限定”[12]，民办教育分类管理政策差异对照分析详见表2所示。
表 2民办教育分类管理政策差异对照
(一)非营利性民办学校
非营利组织的名称来源于美国国内税法，即非营利组织是组织的一种，该组织限制将盈余分配给组织的人员，包括组织成员、董事或者理事等。[13]根据“民办教育新政”有关规定，正式批准设立的非营利性民办学校，根据自身条件情况可以登记为民办非企业单位或者事业单位。从法理角度上来讲，非营利性民办既要遵从非营利组织的管理规范，也要按照教育政策法规进行办学。我国民办教育诞生于市场经济环境之中，具有浓厚的经济逻辑属性，寻求民办教育的经济逻辑和教育逻辑的平衡一直是我国民办教育的关键性问题之一。[14]党的十九大报告指出，随着进入中国特色社会主义新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾逐步凸显，在教育领域表现为人们对接受教育的需求逐步向多样化、高质量方面转变，这就有赖于政府加大对民办教育的扶持和投入，满足人们对教育多样化选择的需求。教育部有关负责人介绍，《民办教育促进法实施条例(修订草案)》在普遍扶持的基础上，对非营利性民办学校予以进一步倾斜，突出鼓励举办非营利性学校的导向。举办非营利性的民办高校，要保证学校办学的非营利属性，落实和扩大学校的办学自主权，基金会办学模式是目前比较有效的通行方式。非营利性学校办学可以采取建立基金会形式，把全部获得的社会捐赠、学生学费、政府扶持经费等收入纳入基金会进行统一管理和使用，任何人不得挤占、挪用，所有经费必须用到投资办学上，从而有效避免“家族式”或“垄断式”的管理，有利于学校规范管理和健康可持续发展。
(二)营利性民办学校
根据“民办教育新政”有关规定，营利性民办学校与非营利民办学校最大的差异就是拥有法人财产权，需要进行财务清算，明确财产的权属并缴纳相关税费，办理新的办学许可证，依法到工商行政管理部门登记，执行《中华人民共和国公司法》及有关法律规定的财务会计制度。我国民办教育发展的重要政策导向是“政府支持”与“规范发展”并重，党的十九大报告强调“支持和规范社会力量兴办教育”。民办教育政策以规范为基调，进入分类管理阶段以后，政策基调需要由规范向支持转变，大多数民办学校将选择登记举办非营利性民办学校，民办教育发展将由经济逻辑逐步向教育逻辑过渡，因此有赖于政府加大对民办教育的支持力度。[15]教育部有关负责人介绍，“《民办教育促进法实施条例(修订草案)》放开民办学校融资，举办者可以依法募集资金举办营利性民办学校，即可以依法发行股票、债券以及设立公益性基金等方式进行募资”[16]。“民办教育新政”支持社会资金进入教育领域，有利于扩大教育资源、提高教育质量，从而有利于增进教育的公益性。弗里德曼(Milton Friedman)认为：“通过市场价格机制完全可以解决公办教育效率低下的弊端，市场机制与教育的公益性并不矛盾。”[17]营利性民办学校的办学自主性要大大增强，可以通过上市募集资金支持学校办学，改善各项办学条件，建设一流的教学环境、学习环境和生活环境；同时改善教职员工的薪酬待遇，吸引更多高层次人才，为学校人才培养建立一支高层次、高素质的师资队伍。营利性民办高校通过上市募集办学资金的，除了接受教育行政部门的监管外，还要接受金融体系的监管和媒体的监督，也有利于进一步规范管理和提高效率，从这个意义上说资本运作与教育公益性并不矛盾，还进一步拓宽了营利性民办教育发展壮大的路径。
“向2号地区搜索，查看情况。”9月6日下午，在昆明供电局500千伏宝峰变电站内，巡检机器人听到指令后迅速出发，前往检查。机器人能够拍摄红外照片、及时发现设备是否发热、及时跟踪设备状态，进行设备重点管控及全生命周期管控。实现可见光拍照以及设备外观、表计识别，实时采集数据，而运行人员再也不用去抄表了。
四、结语
总的看来，我国民办教育虽然与欧美发达国家相比发展起步比较晚，但可喜的是在改革开放以来的短短几十年间取得了跨越式的发展，大力推动了国家高等教育结构的改革和促进了经济社会发展。在新时代历史背景条件下，新修订的《民办教育促进法》及其配套政策法规的颁布实施，充分尊重了民办教育投资办学的历史和国情，充分考虑了利益相关者的现实需求，破解了阻碍民办教育健康发展的“制度困境”，在很大程度上改善了促进民办教育发展的制度环境，为深入推进“非营利性”和“营利性”分类管理提供了法律依据，必将推动民办教育更快更好健康可持续发展。
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收稿日期： 2019-02-01
作者简介： 黄炳超，武汉大学教育科学研究院博士研究生，广州商学院科研与发展规划处副处长、副研究员；肖昊，武汉大学教育科学研究院教授、博士生导师。(武汉/430072)
*本文系广东省哲学社会科学“十三五”规划2017年度学科共建项目(编号 GD17XJY09)和广东省普通高校特色创新类项目(编号2018WTSCX169)的研究成果。
(责任编辑 钟嘉仪)
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