德国国有企业管理体制及其启示，本文主要内容关键词为：德国论文,管理体制论文,国有企业论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业管理体制的改革是深化国有企业改革，建立现代企业制度的一个重要方面。发达市场经济国家在对国有企业的管理方面积累了丰富的经验，形成了一整套规范化的管理制度。本文借鉴德国国有企业的管理体制，谈谈对我国国有企业管理体制改革的启示。
一、德国国有企业的经济体制基础：有宏观协调的市场经济体制
德国在市场经济的范围内建立起了一套独特的经济体制。它既有别于法国的那种依赖直接控制的做法，也不是像英国那种传统的市场经济体制。它更多的是通过宏观调控和政策导向（如鼓励投资、促进经济稳定、提供社会福利项目等）来稳定发展经济。国家干预经济的行为除了要确立一个能保证物价稳定的货币金融体系之外，主要在于制订和执行稳定的经济政策，为市场经济的稳定发展创造良好的环境。国家既不干涉企业的经济活动，也不插手市场经济的运转，而是让企业本身去适应市场的变化。这种有调控的市场经济体制，也有人称为社会市场经济体制。所谓“社会市场经济”是根据市场经济规律进行的，并以社会为补充和社会保障为特征的经济体制。简单说，是市场的自由原则和社会的均衡原则相结合的经济体制。它以生产资料私有为基础，强调市场的力量是社会进步的基础，而社会安定又是市场充分发挥作用的保证。这种经济体制有以下几个特征：
首先，从所有制结构来看。德国经济中，私有制历来占统治地位，绝大多数企业归私人所有。政府也掌握和经营着一系列企业，其中有铁路、电报、电话、电台等；90%电力和70%铝加工是国有企业；大众汽车公司也是国有企业；在一些行业中政府占有多达70%的股份。政府通过国有企业来影响经济。
其次，从决策结构来看。德国实行的是一种独特的集权与分权相结合的决策体制。大多数的经济决策是由消费者和企业作出的，其余由集体作出。在微观决策上，企业的决策和经营在国家规定的范围内完全自主，即使在政府股份比重相当大的一些企业里，决策也按自主的原则进行，而不受政府的干预。随着社会的进一步发展，局部的共同决策变得日益重要。在这方面，同瑞典形成了明显的对比。在德国，企业决策过程中，特别强调发挥工人组织的作用，要求职工参加经营管理。国家颁布了多种关于职工参加决策和管理的法律，即《共同决定法》、《共同决定权修改法》、《企业法》和《雇员参预决定法》。规定了监事会的职工代表应占一半。同时，为了促进劳资合作和协调，促进劳资合作与宏观目标一致，在《促进经济稳定与增长法》中，特别规定了政府具有“协调行动”的职能。它为政府、雇主、工厂三方的稳定合作和协调创造了条件。
政府进行宏观决策，首先，坚持政企分开。政府的决策只限于制定经济总政策、草拟法规和决定私人企业不能决定的事。不直接干预企业生产经营活动，即使在政府持股的企业，政府的权力也只限于以股份持有者身分参加监事会或董事会。另外政府各层次决策机构职责分明，这些决策范围的划分通过正式立法来规定，各级政府都是在法律规定的范围内行使决策权；还有，中央决策采取开放形式，充分发挥科学的多方位的决策体系的作用。
再次，从资源的配置来看，德国是以市场为基础的政府干预。德国政府认为，市场经济健康发展的最重要外部条件是由国家来维持市场竞争秩序；同时，应当及时调节整个经济发展的格局。检验政府干预是否适当，唯一的标准是看它对价格机制的影响以及它是否有助于建立市场均衡。竞争是市场发育的基石。国家必须创造一种“有效竞争”的环境，才能充分发挥市场机制的作用。德国政府主要通过以下手段来合理干预，使其资源得到优化配置。一是保护竞争，限制垄断，充分发挥市场机制的作用。为了达到“可行而有效的部分”，德国制定了相应的竞争法规，包括《反限制竞争法》（即《反卡特尔法》）、《监督联合法》等。二是采取行政手段，弥补市场缺陷。政府对某些发展缓慢的部门，采取一系列促进其发展的措施。如资助投资、促进出口、税收优待等，促进市场的均衡，防止某些方面长期出现不足。三是运用宏观调节政策，实现经济稳定增长。1967年，联邦议院通过了促进经济稳定增长的法律，制定了许多解决经济波动问题的积极办法，主要是运用货币政策、税收政策、预算政策及收入政策来控制和调节宏观经济。
适度的国家干预保证了经济的协调、稳定发展。国家通过法律制度和调节政策，创造合乎某种标准的体制范围，间接地调节和控制私人经济活动。各企业活动则由企业自主，并受本身利益和宏观环境的制约。
二、国家对国有企业的宏观管理
（一）以财政部为核心对国有企业产权进行管理
德国政府内部有13位主管其部属国有企业的部长，他们之间在政策制定方面看不出有多少协作关系。政府中不存在以管理国有企业或制定国有企业政策为主要任务的部长联席会议。德国法律规定，代表政府对国有企业行使所有权的是财政部而不是各行政管理部门。财政部不仅在国有企业资金供给以及是否批准建立国有企业的一些重大决策上大权在握，更主要的是通过监事会掌握企业的发展状况，并通过监事会和董事会成员的聘任，保证国有资产安全和增值。财政部负责的主要事项包括：（1）随时注意观察国营企业的发展状况；（2）给某些国营企业制定经济发展目标；（3）供给资金；（4）为企业监事会聘任高级官员、银行家、私人企业经理及学术界人士；（5 ）给董事会制订出业务规划，明确规定哪种业务需要监事会同意、认可；（6 ）批准董事会的人选以及新公司、工厂的购买等。财政部对国有企业的实际影响，主要通过对企业监管人员的人事调配和资金分配等表现出来。
此外，财政部长每年要主持召开一次联邦一级的国有企业管理部门会议，就国内经济概况、目标、存在的问题和财政政策进行报告。但无论是财政部还是监事会都不能直接干预企业的一般业务，而只能通过法律形式给出一些董事会必须遵循的基本规则以规范董事们的行为。政府并不向企业监事会的国家代表发布指示，一般也不要求企业按照政府制定的目标经营管理，而是要求国有企业在市场上与私营企业开展竞争求得生存和发展。政府对企业经营绩效的评价是通过市场机制来完成的，而不是看企业实现政府目标的情况如何。企业如果经营得不好，受损的主要是所有者，但经营管理者也会因此被撤职，并丧失进一步被雇佣的机会。
德国财政部作为国有资产所有权的代表，在整个国有资产管理工作中处于核心地位。
（二）德国议会对国有企业产权的管理
德国是议会制国家。虽然设立总统职位，但总统不掌握实权。行政权力集中于总理。由于总理由新的一届联邦议院的多数党或占多数的政党联盟的领袖担任，所以，“强力总理”是德国议会制的特点。但与英国议会制不同，政府成员不能同时又是议员，不能出席联邦议院的会议，只有在议院的要求下才能出席发言。联邦议院对政府不信任时，有权通过“积极性的”不信任案，即提出一名新的总理人选以表示对原总理的不信任。出现这种情况时，总统必须罢免总理，任命议院提出的新的总理人选。从联邦总理与联邦议院的关系中，我们可以看出，联邦议院对内外经济政策的制定和实施起着重要的作用。
联邦议院在国有资产管理方面最重要的组织是预算委员会，特别是其负责帐目的下属二级委员会。如果联邦议院会议涉及到有关国有企业的问题，常常由帐目委员会提交报告予以回答。联邦议院帐目委员会对国有企业的监督比对国家参与企业要严。该委员会在审查帐目时，对待国有企业和对待联邦政府行政部门一样严格。但对国家参与企业，帐目委员会却不能直接审查其帐目，只能通过各企业主办部门提交的文件来审查。由于联邦议院掌握了国有企业更多的证据，因而能更有效、更全面地对国有企业的经营管理作出评价。
三、国有企业的微观管理
我们已经知道，德国财政部对国有企业的管理主要是通过监事会来进行的。因此，作为德国管理国有企业的微观组织形式，监事会的地位是十分重要的。
1965年，德国颁布了《股份公司法》，明确了股份公司的管理体制。无论是国有股份公司，还是其他类型股份公司，都依照这个法律设立和运行。公司法规定了股份公司的领导体制：股东大会、监事会、董事会。下面分别对它们的职能简要介绍一下。
第一，股东大会。股东控制公司的主要手段是参加股东大会。股东大会一般无权干预公司的经营业务，只有董事会委托股东大会作出关于公司业务决定时，股东大会才能干预。股东大会的主要任务：任命监事会成员；审议红利分配；对监事会和监事的工作作出评价；聘请独立的会计、审计人员审查公司年度报告以及审核公司非现金财产；修改公司章程和决定公司在其他行业开展新的业务；决定注册资本的增减，发行新的股票；决定公司解散。股东大会一般由监事会召集。
第二，监事会。监事会制度是德国发明的。监事会是公司的决策机构。它的权力是：任命董事会成员和主席；监督董事会的工作，审查董事会向股东大会提交的年度财务报告、利润分配建议和经营报告；保护股东的权利不受侵犯；决定召开股东大会；如因经营困难需要成批裁减工人，必须经监事会内职工代表多数人同意。监事会主席由股东选择，但本人不是股东。作为国有公司持股者的联邦政府有权向其持股公司的监事会提名人选。然而，按公司法规定，这类监事会的成员不能接受外部指令。倘若政府试图对它所提名的成员发布指示，即使是在政府拥有绝大部分股份公司里，也是违法的。政府对其在监事会的代表只能施加间接的影响。根据《职工参预决策法》，拥有2000名职工以上的公司，监事会中股东代表和职工代表应各占一半。2000名职工以下的公司，监事会中职工代表至少占1/3。 监事会控制公司和得到公司信息的权力是很大的，因此要严格遵守其保密原则。
第三，董事会。在德国，董事会是负责经营的部门，权力很大。其成员由监事会任免。董事会最多由13人组成， 并设主席。 职工人数在2000人以上的公司，要有一名负责劳工事务的董事，其任命必须经本公司职工多数同意。法律规定，董事会对公司所有经营业务负有行政责任；要清理帐户；要写好年终报告；要向监事会报告全年的业务经营情况；要负责筹备股东大会。董事会对公司的经营负有很大责任，并要对监事会负责。
德国的股份公司，以分工分权为基本原则，股东大会、监事会、董事会互相分工分权并互相监督促进，形成了一个较为完善的管理体系。
四、几点启示
（一）关于我国国有企业的经济体制基础
我国经济体制改革的目标是社会主义市场经济体制。这一经济体制是国有企业存在的体制基础。但在我国经济体制改革艰难而漫长的探索过程中，许多专家学者，曾一度把德国的“社会市场经济体制”模式作为我国经济体制改革的目标模式。时至今日，我仍然认为，德国的“社会市场经济体制”模式同我国要建立的社会主义市场经济体制除了所有制基础不同外，在许多方面存在着相似之处。对于我国来说，德国的社会市场经济体制比英国传统的“市场经济体制”和日本的“政府主导型”市场经济体制更具有借鉴意义。我国的市场经济应具有以下几个特征：
1.从所有制结构来看。我国建立的是社会主义市场经济体制，理所当然应该坚持公有经济为主体，国有经济为主导。问题是如何理解公有制的主体地位和国有制的主导地位，我认为，理论界长期以来将公有制的主体地位理解为公有制经济成分占整个国民经济的50%以上是一种误解，犯了望文生义的错误。《辞海》对主体的解释有两层意思，一是指事物的主要部分；二是指为属性所依附的实体。主要部分不等于在量上占绝大多数，整个社会主义经济基础犹如一座大厦，公有制经济只是这座大厦的筋骨，只要这些筋骨能支撑起大厦，大厦就不会坍塌，这些筋骨即主体，它并不一定要占社会主义建筑群体中的绝大部分。至于国有经济的主导地位应该理解为社会主义大厦的支点，它对社会主义经济起着导向的作用。众所周知，决定某个社会经济制度其特征，并不取决于某种经济成分在该社会经济中量的比例，而取决于哪一种经济成分在该社会中的主导地位，正如封建社会存在着汪洋大海般的小农经济，但这种小农经济并不构成封建经济制度的主要经济特征。如果我们对公有制的主体地位和国有制的主导地位有正确理解，而且取得了共识，就可以大刀阔斧地调整我国的所有制结构，以“三个有利于”作为我国所有制结构改革应遵循的原则，不宜将国有经济经营或国有经济经营不好的经济领域统统让给其他非国有经济去经营，不宜将集体经济经营或集体经济经营不好的领域统统让给非集体经济去经营。
2.从决策结构来看。我国人口众多、幅员辽阔，各地区经济发展很不平衡，加之国有企业众多，分布范围十分广泛，单纯依靠中央或地方政府对国有企业很难实施有效管理，且我国国有企业的现行管理体制就是：“国家所有，企业经营，分级监管”的体制。由此看来，德国所实行的集权与分权相结合的决策体制对我国具有重要的参考价值。在微观决策层次上，企业的决策和经营在国家规定的范围内完全自主，在企业决策过程中，我们在发挥工人的积极作用，要求职工参加经营管理方面比资本主义国家应该更有作为，因为我们是社会主义国家，企业职工是国家的主人，也是企业的主人。在宏观决策层次上，首先，要政企分开，转变政府职能。政府的决策应按十四大和十四届三中全会文件规定的决策范围和职能来进行决策，各级政府都应该在法律范围内行使决策权，充分发挥中央和地方决策和监管的两个积极性。
3.从资源配置来看，市场作为配置资源的主要手段是一切市场经济体制的共性，社会主义市场经济也不例外。德国在处理政府和市场关系问题上积累了丰富的经验。特别是政府适度干预经济，使资源得到优化配置的三种手段值得我们效法，这些手段是：（1）保护竞争， 限制垄断，充分发挥市场机制的作用。（2）采取行政手段，弥补市场缺陷。 （3）运用宏观调节政策，实行经济稳定增长。
（二）关于国家对国有企业的宏观管理
1.政府如何管理国有企业
德国政府是通过财政部作为国有资产所有权的代表，对国有企业实施管理，财政部在整个国有资产的管理中处于核心地位。我国现行的国有资产管理体制是：政府部门→国有资产管理局→国有资产投资经营公司或集团公司→国有企业，政府部门同国有资产管理局是委托——代理关系，政府委托国有资产管理局，国有资产管理局代理政府行使国有资产所有权职能，这是第一层委托——代理关系。第二层委托——代理关系是：国有资产管理局委托国有资产投资经营公司或集团公司，国有资产投资经营公司或集团公司代理国有资产管理局经营国有资产。通过以上两层委托——代理关系，将国有企业的所有权落到实处，以解决国有企业所有者“虚置”问题。尽管目前理论界对这种国有资产的管理体制还有不同看法，但我认为，在没有探索出更适合我国国情的、更优越的国有资产管理体制模式之前，现行的国有资产管理体制是应该坚持的。并逐步加以完善的。
如何坚持和完善现行国有资产管理体制，我们可借鉴德国财政部对国有资产管理的内容和形式。据此，我国国有资产管理局管理的主要内容有：（1 ）通过国有资产投资经营公司或集团公司密切监视国有企业的经营状况；（2）给某些国有企业制定经济发展目标和社会目标；（3）为企业监事会聘任政府官员、银行家、企业家和专家学者；（4 ）给董事会制定出业务规划，监督董事会和经营者依法经营；（5 ）批准董事会人选以及新公司的建立和资产重组等。但国有资产管理局和国有资产投资经营公司或集团公司都不直接干预企业的经营活动，只是以法规的形式规范国有企业的经营活动和制约经营者行为，主要目标是使国有资产保值和增值。
2.“人大”如何监管国有企业
同上述我国国有企业管理体制相适应，全国人大对国务院直属企业实施监管，地方各级人大对地方各级政府所属企业实施监管。鉴于人大是权力机关，而非行政部门，人大对国有企业的监管只有通过立法来进行。那么，如何监管呢？全国人大和各级地方人大依法设立常设机构或特殊监督机构，机构人员由人大代表、独立于政府和企业的中介机构（会计事务所、审计事务所等）和专家学者组成。国有企业的董事会必须在一年一度的人代会上向人大代表报告国有企业的经营绩效，由人大常设机构进行审议，并接受人大代表的质询。对国有资产造成巨大损失的责任人或负有领导责任的政府官员进行罢免。
（三）关于国有企业的微观管理
德国股份公司的领导体制同英美等国不同，它由股东大会、监事会和董事会组成，德国的监事会相当于美国的董事会、董事会则相当于美国的经理部门。而大多数国家通行的公司领导体制是股东大会、董事会、经理人员和监事会构成，股东大会是公司的最高权力机关，董事会是公司的决策机构，经理人员组成公司的管理机构，监事会是公司的监督机构。我国的国有公司应该采用大多数国家通行的公司领导体制，而不采用德国式的领导体制，但德国股份公司的各职能部门对公司管理的内容和方式仍有许多可供借鉴之处。参考德国的经验，并根据我国国有企业改革的实际，我国国有公司的领导机构及其职能可作如下设想：
第一，股东大会。股东大会是公司的最高权力机关。其主要职责是：选举董事会成员；审议红利分配；对董事会和董事工作作出评价；聘请独立的会计、审计人员审查公司的年度报告；修改公司章程和决定公司开展新的业务；决定公司解散等。
第二，董事会（相当于德国的监事会）。董事会是公司的决策机构，其主要职责是：任命经理人员；监督企业的经营活动，审查经理人员向股东大会提交的年度财务报告；利润分配建议和经营报告；保护股东的合法权益不受侵犯；决定召开股东大会等。
第三，公司经理部门（相当于德国的董事会），它是公司的管理机构。公司实行总经理负责制，其主要职责是：经理人员负责公司的日常经营活动；清理帐户；负责起草年终报告；向董事会报告企业的业务经营活动；负责筹备股东大会等。
第四，监事会。监事会是公司的监督机关，其主要职责是：随时调查公司的业务及财务状况，核查有关文件，请求董事提出报告；对公司董事会在每个营业季度终了时造具的各种表册进行审核，并将审核意见提交股东会；在特殊情况下，代表公司行使权力；监事会认为必要或受命于法院时，有权召集股东会等。
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