试论政府资助科技项目成果转化中的权力干预机制，本文主要内容关键词为：试论论文,成果转化论文,权力论文,机制论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新时期特别是金融危机以来，美国质疑中国的自主创新政策，认为中国过多资助产业科技的自主创新政策带有贸易保护主义色彩，甚至试图通过放松对华高技术出口管制而诱使中国放弃其新近出台的鼓励自主创新政策，以期长期保持对华技术优势乃至技术垄断控制，遏制中国自主创新能力崛起。在此背景下，作为产业科技发展的重要一环，政府如何干预政府资助的科技成果转化便成为备受社会各界关注的重要问题。
1 问题的提出：政府如何干预政府资助科技项目成果转化
2009年11月，中国科技部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展2009年国家自主创新产品认定工作的通知》，要求供货商在被列入《政府采购自主创新产品目录》前必须获得产品认定，所有申报产品都要拥有中国的知识产权和自主品牌，且申报人的知识产权须完全独立于海外机构或个人。美国质疑中国在政府采购中给予本国自主创新产品优惠的政策，认为这与其一贯倡导的自由贸易精神相悖。即使2010年我国在高科技产品采购方面部分放宽其倡导的“自主创新”标准，仅要求政府采购目录上的产品符合中国法律法规，申报人拥有或有权在中国使用该产品的知识产权，美方对此仍有不满，甚至指责这是中国改革开放政策的“倒退”[1]。美国的上述质疑显然有其政治、经济与科技等深层动因。不过，随着市场竞争加剧和经济全球化发展，政府运用财政补贴或行政手段干预科技成果转化确实会面临着更多挑战。
由此引发的问题在于，政府如何合法而有效地干预科技成果转化尤其是政府资助科技项目的成果转化。所谓政府资助科技项目是指各种利用国家财政性资金设立的科学技术基金项目或科学技术计划项目，例如我国自改革开放以来先后设立的高技术研究发展计划（863计划）、基础研究计划（973计划）、国家科技支撑计划、科技基础条件平台建设计划和来自部委与政府政策引导类计划以及其他各级各类科技基金项目等。由于政府资助科技项目基于国家财税转移而设立，因而政府如何借助于权力干预而有效促进此类科技项目成果转化，势必关系到公共科技投入绩效。对此，我国借鉴移植美国《拜杜法案》(Bayh-Dole Act)修订了《科技进步法》，其第20、21条首次从国家立法层面改革其知识产权归属的权利配置机制，规范其政府介入权行使的权力干预机制，促进政府资助科技项目成果转化。所谓权力干预是指国家（机关）及其公职人员借助公权特别是行政权对资源的控制而影响公民、法人或其他组织的行为选择。上述政府资助科技项目成果转化中的权利干预机制主要体现为，当项目成果的知识产权未能为项目承担单位及时实施或涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益时，国家可依（第三人）请求或自行决定行使政府介入权，重新调整其知识产权归属与运用中的利益分配，督促项目承担者对其申请取得的项目成果知识产权及时加以转化。目前，《拜杜法案》所确立的权力干预模式早已为日本、德国、我国台湾地区、俄罗斯、澳大利亚乃至许多发展中国家（地区）争相效仿。
不过，《拜杜法案》的立法背景乃在于美国彼时面临的政府干预不足。1950年美国通过《国家科学基金法案》大量投资基础研究以抢占高科技制高点，可到20世纪70年代末，其高科技优势并未转化为产业优势，国际竞争力反而落后推行产业（技术）政策的日本。于是1980年《史帝文森法案》(the Stevenson-Wydler Technology Innovation Act)与《拜杜法案》等促进技术转移的政策法令相继出台。鉴于联邦实验室与大学（中小企业与非营利组织）在结构属性、资金来源上存在差异，美国对其技术转移分别加以立法。此后，《拜杜法案》历经1984年公法98-620和2000年公法104-113的修订，《史帝文森法案》历经1986年、1989年、1991年、1995年和2000年多次修补。值得注意的是，美国拥有成熟的风险资本市场、娴熟的专利维权律师，而发展中国家的专利许可限于本地市场，虽有类似美国大学与联邦实验室的部门，却并无类似美国联邦与州的政治结构及其社会政治体制。况且美国大学研究系统分散、以竞争性研究人员为主导，而联邦实验室却采取集中、自上而下的管理模式。所以Benton C.Martin认为，发展中国家应关注有关法案在美国独特社会结构的运行而非简单照搬其法条。拥有类似美国联邦实验室高度管制型科研机构的国家宜优先采取类似CRADAs（Cooperative Research and Development Agreements，即美国1986年《联邦技术移转法》关于联邦实验室与企业和学术界间的合作研发协议）的法律控制模式，而拥有类似美国大学科研机构的国家宜优先考虑较少限制性的立法[2]。日本自2001年起大幅改革国立科研机构，将89所国立科研机构转变成59个独立行政法人，2003年制定《国立大学法人法》并于次年实施国立大学法人化计划，通过法人化资产运营管理体制改革适应1999年《产业活力再生特别措施法》（日本版“拜杜法案”）的有效实施。这说明上述美国有关法案所确立权力干预模式的普适性是有限的。
我国改革开放以来的相当长时期内，政府资助科技项目成果转化基于法治理念的权力干预制度设计，而基于“私权自治”理念的权利配置制度设计亦显见不足，权力干预效率低下。1984年颁布《关于科学技术研究成果管理的规定》（试行）第6条和1989年《国家科委“863”计划科技成果管理暂行规定》第11、13条不仅将政府资助科技项目成果统统归于国家所有，且对项目成果的转让、实施和推广应用采取严格的行政命令或行政审批管理模式。1994年颁布《国家高技术研究发展计划知识产权管理办法》虽改变了以往将政府资助科技项目成果笼统归于国家的做法，首次赋予项目承担单位可与项目资助（管理）部门通过约定而确立项目成果的权利归属与利用方式，并赋予项目组成员等第三方在项目承担单位怠于申请专利时可自行申请专利，虽然第12-14条淡化了项目成果转让、实施和推广应用的行政指令性，不过因行政审批范围过宽，难以充分激发项目承担者基于“私权自治”投身创新成果产业化的热情。随着1999年中共中央国务院发布《关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》，此后逐步借鉴《拜杜法案》有关权力干预模式，自2000-2003年科技部等部门针对政府资助科技项目成果转化陆续出台有关行政规章。尽管2007年修改《科技进步法》增设20、21条，但因其国家立法的刚性和粗略，加之作为国务院行政法规的实施细则阙如，而上述条款在项目承担者权利配置上也仅采准用性立法模式且不尽合理，因而上述立法所确立有关权力干预机制仍难以有效发挥作用。
2 政府资助科技项目成果转化中权力干预机制的法理分析
政府干预政府资助科技项目成果转化往往受诸多影响因素制约，只有深入揭示其权力干预机理才能有效探寻其权力干预效率提高之策。政府资助科技项目成果转化兼含私法（民事）与公法（行政）双重法律关系，因而其权力干预机制的有效性与其权利配置机制的合理性密切相关。私法法律关系主要涉及项目承担者与项目负责人或参与人（职务发明人）就有关职务发明创造权益分配的权利与义务，项目承担者与共同参与项目资助（或研发）的第三方、接受转委托的第三方等参与人之间就委托或合作开发所产生的权利与义务，项目承担者与项目成果知识产权的受让人（或被许可人）、社会公众等之间就有关技术转移及其利益分配中的权利与义务。公法法律关系主要涉及知识产权主管机关与项目承担者（负责项目研发的单位及其有关部门）之间就其发明创造的权利授予及其强制许可使用中的权利与义务，以及项目资助（或管理）机构与项目承担者之间就其项目投资与管理及其研发成果的知识产权归属利用与转化中的权利与义务。
政府资助科技项目成果转化中的权力干预机制主要涉及知识产权主管机关、项目资助（管理）机构的行政确认权或行政许可权运用。当项目成果（专利、植物新品种、集成电路布图设计、软件）依上述有关立法被授权项目承担者依法取得时，项目承担者作为知识产权人须（经知识产权主管机关）公开其发明创造而给予公众相应补偿方能申请取得其有关权利，知识产权主管机关据此对其进行授权实际上是对此种补偿机制合法性的一种行政确认。当项目承担者依法选择保留该项成果的知识产权却又未能及时对其加以有效实施的，或者出于国家安全、国家利益和重大社会公共利益的考虑，国家便可应第三人申请或自行决定行使政府介入权，重新调整该项知识产权的归属及其运用的利益分配，以使公众（含知识产权受让人、被许可人）免受其知识产权滥用或怠用之害，及时分享该项知识产权转化所带来的社会收益并由此获得合理补偿，其政府介入权行使实乃基于所谓“第二层补偿”[3]机制而由项目资助（管理）机构所作出的一种行政许可。这便涉及政府介入权制度与专利强制许可制度的法律适用关系，有学者分析认为它们是特别法与普通法的关系[4]。不过，两者是优位适用抑或协调适用，关键取决于如何有效提高成果转化效率。
除知识产权行政管理机构或项目资助（管理）机构以外，其他行政管理机关也可通过作出行政确认或行政许可的行政法律行为而对政府资助科技项目成果转化发挥权力干预作用。例如，根据我国《高新技术企业认定管理办法》等有关规定，企业申请取得高新技术企业、高新技术产品认定或自主创新产品认定均可享有税收优惠，上述认定须经科技行政管理机构的行政确认，且以企业拥有核心自主知识产权为条件，因而科技行政管理机关的上述行政确认便可为政府资助科技项目成果借助产学研合作模式向企业转化（转让或转移）创设激励性的权力干预机制。再如，根据《技术进出口管理条例》等有关规定，国家虽鼓励成熟的产业化技术出口，但对禁止或限制进出口的技术仍实行许可证管理等行政管制措施。而《科技进步法》规定政府资助科技项目成果转化需要遵循“本国优先使用”原则，因而项目管理（资助）机构对政府资助科技项目知识产权的对外技术转移所作出的行政许可（由于专利法已将专利技术对外转让的审批制修改为登记制，除非属国家禁止或限制转让技术，一般无需再经外经贸主管部门行政许可），将对其成果转化产生制约性的权力干预机制。
广义上讲，政府资助科技项目成果转化的权力干预除行政确认、行政许可外，还包括行政奖励、行政指导、行政计划、行政契约、行政检查、行政复议、行政诉讼等行政法律行为。例如《国家科技奖励条例》规定，国家最高科学技术奖可授予在科技成果转化和高技术产业化中创造巨大经济效益或社会效益的科技工作者，国家科技进步奖可授予在应用推广先进科技成果、完成重大科技项目及其成果转化方面做出突出贡献的公民与组织。再如，《国家知识产权战略纲要》从战略目标、重点和措施及其专项任务等层面对我国知识产权工作作了宏观规划与指导。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》从指导方针与发展目标和总体部署、重点领域及其优先主题、重大专项、前沿技术、基础研究、科技体制改革与建设、若干重要政策和措施、科技投入等方面对科技发展加以规划与指导。此外，政府资助科技项目源于国家财政补贴的公共科技投入，项目资助（管理）机构受国家委托就项目研发与项目承担者达成行政契约，在契约履行上前者对后者居于优势地位，拥有政府介入权、行政检查权等公权力，后者对前者也可提起行政复议乃至行政诉讼以制约其权力行使不当。例如，我国1994年《国家高技术研究发展计划知识产权管理办法》第23条针对“863”计划规定，项目承担单位及其项目组成员对有关权力干预的行政决定不服，可提起行政复议。美国《拜杜法案》第203条及其实施细则第401.4条、第401.6条等，都对政府资助科技项目成果归属的认定、政府介入权的行使、以及相对人持有异议及寻求救济的程序详加规定。
加强政府介入权等权力干预应该与提高项目成果知识产权等私权保护保持价值平衡。国家资助科技项目源自公众税金转移的国家财政补贴所设立，其增加公共科技投入旨在提高本国自主创新能力。其政府介入权制度设计则是为确保政府资助产生的发明能以“最利于”社会的方式得到利用[5]。因而从公法与私法相区分的标准诸如利益说或主体说来看[6]，国家项目资助（或管理）机构基于行政确认与行政许可的行政法律行为而行使其政府介入权乃是一种公法行为。随着公法私法化与私法公法化的法社会化运动兴起，私权与公共目标在基本价值层面获得了同构。就美国促进技术转移立法的根本性转变来看，对个人创造成果的私权保护已不仅旨在维护其个人权利，同样也成为提高全社会福利的基础[7]。在此，政府资助科技项目成果转化的权力干预通过促进项目成果及时转化而实现了公益优先与“私权自治”的法治理念整合。不过，对于“私权自治”理念尚未得以充分培育的国度，后者相对前者而言，势必更显举足轻重。
3 政府资助科技项目成果转化中权力干预机制的法制实现
目前，促进科技创新与成果转化政策大体经历了从科学政策（20世纪50-70年代）到技术政策（80年代）再到科技政策（90年代）的立法转向。就立法指导思想而言，科学政策基于科学推动模型，强调基础科学成果“外溢”为应用科学与技术所接纳进而推动技术扩散；技术政策基于技术驱动模型，强调对技术开发投资进而驱使发明成果产业化；科技政策基于创新系统模型，将科学推动、技术驱动与市场拉动模型有机综合，强调科学研究与技术开发相结合，注重科技创新与制度创新相互动，从宏观战略层面和系统整体视角构筑其创新体系框架。我国的政府资助科技项目成果转化应立足科技政策思想，结合其科技发展特点，寻求其权力干预机制的法制实现进路。
政府资助科技项目成果转化的权力干预需要以项目承担者对其项目成果知识产权的申请取得及其实施转化具备成熟的自主权利意识为依托。在美国《拜杜法案》的适用中，尽管介入权条款的意义不在于实际使用而在于由此带来的影响，用以激发项目承担者有效利用其发明创造，但许多公司确因担心其介入权滥用而不愿轻易与政府达成合约，因而对其介入权行使需进行制约[8]。中国30余年市场经济改革虽激发了社会经济活力，不过个体权利意识却尚未培育成熟。德国学者耶林认为，权利人主张权利不仅是对自身也是对社会的义务，“公法规定的实施仰仗官员对义务的忠实程度，私法规定的实施则依靠权利人主张权利的动机，即取决于其利益关心和法感情的有效性。如果这些都不起作用，此时法规只能是一纸空文。[9]”一份针对1994年授权的发明专利中截至2007年4月30日的法律状态所作调查表明，因未缴年费而被终止专利权的发明专利2921件，占授权发明专利总数的76.1%，被终止发明专利的平均维持时间（专利寿命）为5.05年[10]。发明专利因其专利质量及其实施效益等原因往往仅有少数得以长期维持。统计资料表明，美国发明专利的实际平均寿命是12～15年[11]。上述资料虽并非针对政府资助科技项目的调查，不过其专利寿命的悬殊差异当发人深省。实际上，专利寿命长短只是问题表象，专利质量及其实施效益也仅是问题的浅层缘由，深层根源则在于专利申请中的权利意识缺失。如果出于产业化之需而申请专利，其专利质量及其实施效益当然会有所提高，专利寿命也会有所延长。而如果其专利申请仅是出于迎评估、拿课题、结项目、评职称的“应景”之作，其专利寿命难免有限。当大量专利在短期内因（未缴年费）主动放弃而失权几乎成为常态时，与其寄希冀于通过政府介入权行使而有效干预其项目成果转化，不如着力培育专利申请中的权利意识以改进专利申请质量，进而提高专利实施效益，延续专利寿命，否则无异于缘木求鱼。
政府资助科技项目成果转化的权力干预还要以政府职能部门对其项目成果知识产权的申请取得及其实施转化具备有效的积极行政理念为保障。政府管制往往通过影响技术创新的资源配置而改变其技术创新的速度、方向和规模，“放松政府管制以促进技术创新已经成为目前世界经济发展中的一个新潮流”[12]。不过随着科学研究与技术开发相结合，创新及其成果转化往往又存在高度不确定性并面临诸多因素协调与配合，某种程度甚至还需要政府发挥主导作用以弥补“私权自治”在市场配置中的不足。英国政府近年来便积极改善行政服务，促进私营、公共与第三方的部门合作及其成果转化。结合国情合理确立其权力干预范围与程度，有机整合“有限政府”与“公共服务型政府”、“资源整合型政府”的行政理念，综合发挥制约性与激励性的权力干预，直至在政府资助科技项目成果转化中达成“有效政府”。具体而言：
一是不断提高政府（资助）研发投入强度(R&D/GDP)，适应国际发展趋势构建并逐步完善政府研发投入决策机制，合理确立政府研发投入的重点领域或优先主题。根据WTO《补贴与反补贴措施协议》第8条第2款规定，成员国政府研发投入应主要用于基础研究，产业研究（即以发现可能有助开发新产品或改进产品、工艺或服务的新知识为目的的研究）和前竞争开发阶段（即尚未形成具有实质性市场前景产品的阶段）等商业性研发的财政补贴一般不得超过产业研究成本75%或前竞争开发活动成本50%，禁止对近市场R&D及其后技术创新的财政补贴，而且科技投入中的财政补贴范围也受到相应限制。因而，我国应发挥《国家中长期科技发展规划纲要》的行政指导作用，政府研发投入宜重点或优先支持市场机制难以有效解决的基础研究以及有利突破瓶颈制约、有利掌握关键与共性技术、有利解决重大公益性科技问题等科技领域。
二是充分发挥政府（优先）采购本国货物（自主创新产品或自主知识产权）的促进自主创新职能。《政府采购法实施细则》（征求意见稿）将政府采购货物扩大到专利权等知识产权类无形货物并明确界定“本国货物”，弥补了《政府采购法》的立法疏漏。尽管WTO《政府采购协定》(GPA)要求成员方开放政府采购市场，不过发展中国家出于产业保护需要完全有权选择暂不加入GPA，也可适用GPA某些例外规定（例如“为了保护……知识产权所必需的措施”等执行公共政策的政府采购可作为“非歧视性原则”例外）而有效发挥其政府采购促进创新职能。其实，美国多年来将贸易政策作为产业政策辅助措施，对外以“自由贸易”旗帜强行开拓政府采购国际市场，对内实行“管制贸易”以维护其高科技产业竞争优势，1933年颁布《购买美国货法案》虽经1954年、1962年和1998年数度修改，其歧视性采购政策依旧，显示了政府采购等权力干预促进科技成果转化的重要性。因而，我国应着眼于政府研发投入的根本宗旨在于有效提升自主创新能力这一思路，立足科技政策的创新系统模式，有机综合政府采购自主创新产品政策、政府资助项目知识产权“本国产业优先使用”原则、以及技术进出口行政管制措施等各项有关规定，用活用足其权力干预机制。
三是改革政府专利资助政策，摒弃授权前实报实销型或类别定额资助型专利资助，减少为迎评估、拿课题、结项目、评职称的专利申请，从法律（权利要求）、技术与经济等全方位提升政府资助项目的专利申请质量及产业化前景，以提高产学研合作的专利实施效益。政府专利资助政策的权力干预应致力改善专利结构，提高资助效率，建立专利资助信息交换系统，实施阶段分解（申请／授权／维持／转移）、比例配套（发明／实用／外观）、重点突出（产业政策／市场潜力）、效能协同（各级政府／各级部门）的资助方案[13]。此外，还要改进专利审查机制，改善专利实施及其产学研合作中的利益分配格局。2003年科技部《关于加强国家科技计划知识产权管理工作的规定》第十条强调“对于在国家科技、经济、社会发展有重大影响的科技计划项目成果，要积极利用专利优先审查机制，加快审查速度，依法维护国家利益。”因专利授权后其年费减缓期限为自授权当年起连续三个年度，“专利优先审查机制”下的过早授权客观上缩减了申请人享受专利年费减缓的期限，会导致专利授权后维持成本的过早增加，难免出现因欠缴年费而过早失权的“短命”专利，反而附和了某些出于结项目等短期目标的专利申请。
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