适时修改《预算法》的几点建议，本文主要内容关键词为：几点建议论文,预算法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，为适应社会主义市场经济的发展、建立公共财政的需要，我国预算管理改革迈出了很大的步伐，包括推行政府采购制度、编制部门预算、实行国库集中收付制度、建立新的预算收支分类体系、实施规范化的转移支付制度，等等。经济形势的变化以及改革措施的推出与我国现行《预算法》中的一些规定产生一定的矛盾，另外，现行《预算法》中的一些空白也使得有关预算管理制度实施缺少法律依据。社会主义市场经济应该是比较完善的法律经济，因此，为使政府预算真正具有法律效力，为建立良好的社会主义市场经济秩序，应适时修改和补充我国现行的《预算法》。我们认为需要修改和补充的主要内容有：
一、改革预算年度。
从世界范围看，各国在预算年度的采用上大体可分为两种类型，一种是历年制，即预算年度按日历年度计算，由1月1日至12月31日止为一个预算年度；另一种是跨历年制，即一个预算年度跨越两个日历年度，具体起讫时间又有若干不同的情况，但各国立法机构召开会议的时间和预算收入入库旺季是各国确定预算年度起始时间的重要因素。我国现行预算年度实行历年制，但中央与地方预算草案要待每年3月份及以后举行的各级人代会审批后才能正式作为法律文件生效。这样每年我国前几个月的预算执行就缺乏法律依据。对于这种先期执行的情况，《预算法》中是这样规定的：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。”这种先期执行的做法显然有其不合理之处：首先，其肯定了上年同期支出的合理性；其次，它没有考虑到经济形势的变化，上年的支出很可能不符合今年的实际，最后，它使预算约束流于形式。这种不规范的先期执行做法弱化了预算的法律约束力，容易在制度上使上年同期不合理的支出合法化，给本年预算平衡留下隐患。建议将预算年度改为每年4月1日至次年的3月31日，这样做可与人大开会批准预算的时间基本一致，使全年预算执行有法律依据，加强了预算的严肃性。在预算年度进行这种调整后，仍然可能出现先期执行的情况，如预算草案被人大驳回需要重新修订或做重大调整，难以在预算年度开始时批准等。对于特殊情况下的先期执行，《预算法》应做出具体规定，即对于一般性支出可按上一年同期的预算支出额安排支出，对于临时性的支出则应做出严格限制。
二、延长预算编制时间。
《预算》规定国务院于每年11月10日前下达编制下一年预算草案的指示，中央各部门在每年的12月10日前报财政部审核，省、自治区、直辖市于下一年1月10日前报财政部。这样各基层部门编制预算的时间仅一、两个月。预算编制是一件细致的工作，需要收集各种数据，特别是目前进行的编制部门预算，细化预算编制的改革和一些预算单位试编零基预算的情况下，需要对大量的各种数据进行计算分析，就更要有时间的保证。如果预算编制时间过短，科学的预算编制方法也难以发挥其积极作用，不利于各种科学的预算编制方法推广使用，预算编制的改革也难以推进。从西方国家情况看，预算正式编制前的准备时间普遍较长，如美国在预算正式生效前的18个月即着手编制，这样就为收集资料、进行相关论证提供了充分的时间。目前，财政部已经适应改革的需要，将预算编制的时间提前，即国务院下达编制预算的指示提前到9月初，大约提前2个月，建议再适当延长预算编制时间至半年左右，等时机成熟，积累一定的经验之后，再延长预算编制时间到一年左右。以保证预算本身的客观性和科学性，提高其可行性，减少在预算执行中的频繁调整。
三、改进预算编制方法。
我国目前预算编制仍广泛采用“基数法”。各项预算“基数”的形成经历了较长的历史积累过程，在此期间，各单位的经费开支水平都已和确立“基数”时的情况有了很大变化，但是，由于体制上的惯性，这种“基数”已具有了很大的刚性，不仅自身难以根据实际情况对其进行变更，就是财政部门也不能对其进行统筹调整。在部门预算编制改革中，这种方法仍在被延用。这使得各部门间的经费保障水平不一，预算资金分配中苦乐不均的不合理的情况得不到改变，预算资金的使用效率难以提高，也有悖于公共财政的原则。预算编制应尽量减少“基数法”的使用，按照基本支出预算和项目预算分别采用零基预算、绩效预算等先进科学的预算编制方法。但是，预算编制方法的改变必然要涉及各方利益的调整，因此，不仅需要政策的支持，也更需要有法律的保障。
四、关于地方政府不得发行地方政府债券的问题。
虽然《预算法》规定地方政府不得发行公债，但是实际上由于地方政府财力负担过重，缺乏足够的财力时又没有税收立法权，不能通过开征新税、调整税收来筹集生产建设资金，因此不得不以各类公司、基金的名义借钱，由财政提供提保。政府部门为公共部门和非公共部门提供的担保，形成了政府的或有负债，其责任的最终承担者都归结于财政。这类或有负债脱离了财政体系的监督之外，实际发生时却不得不从财政中列支，构成潜在的财政风险。因此，根据“一级政府，一级财政”的原则，赋予地方政府一定的举债权，将地方政府的债务纳入整个国家的债务体系中，将政府的或有负债转变为政府的实际债务，既便于加强对整个国债系统的监督、管理，也有利于规范地方政府的行为，严格限制地方政府私自借债。但是，预算法应该对地方政府举债的权利、举债的条件、债券筹集资金的使用等方面做出严格的限制，以避免地方政府滥发债券。
五、关于《预算法》中“预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应”这一条规定较模糊，实际执行中很难把握。
预算收入与国民生产总值相适应，是应该体现在以相同的增长率增长，还是以一定的弹性增长，《预算法》中没有说清楚，实际编制中也没有规律。例如，1995年、1996年、1997年、1998年、1999年我国国民生产总值的增长率分别为10.5%，9.8%，8.5%，7.8%，7.1%而同期财政收入的增长率分别为19.6%，18.7%，16.8%，14.2%，15.2%，从中看不出有什么规律。即使假定预算收入与国民生产总值的增长率之间有一定的关系，不同的地区经济发展水平、速度也是不同的，某一地区的国民生产总值增长率与全国平均的增长率以及其他地区的增长率都不同，那么，编制预算时，这一地区应该以本地区的增长率为标准还是以全国平均的增长率为标准？《预算法》对这一规定应该做一定调整和说明。建议预算收入应保持与本地区的国民生产总值的增长率相同的增长率。这样做的理由是国民生产总值是国家的财源基础，国民生产总值增长了，财政收入也应该相应增长，而为了避免过多征集财政收入对国民生产总值的增长产生不利影响，财政收入的增长不应该超过国民生产总值的增长。预算收入的增长率与本地区的国民生产总值增长率相同，是因为，如果以全国平均的增长率为标准，显然与各地经济发展状况以及组织财政收入的能力不相适应。
六、实行部门预算，细化预算编制。
在未实行部门预算之前，现行的预算形式是根据收入按类别和支出按功能编制的一种分类表格，没有明确到部门。我国试编部门预算后，取得了很好的效果，部门预算的编制将继续推广，因此，《预算法》应该对编制部门预算做出一定的规定。在实行部门预算之后，政府所属各部门的收支要单列预算上报，也就是预算编制要细化到单位、项目，因此，预算收支的分类要加以修改调整。应建立起能准确反映政府的职能和收支方向以及各项收支的经济性质的新的财政收支分类体系，它是由按部门分类、按功能分类和按经济性质分类三部门组成，各部分既相互独立又互相补充。这样既可以清楚地反映出预算支出在各部门的分布，又可以反映各部门内部具体使用财政资金的情况。
部门预算要反映部门所有的收入和支出，不仅包括预算内的收支，还包括预算外的收支和政府性基金。对于这部分预算外收支和政府性基金收入，在部门预算中应能够按性质归并到相应的预算科目中去，因为部门预算的编制就是要加强对预算的管理，逐步规范预算外收支也是部门预算编制的要求。
七、改革预算机构设置和管理体制。
我国预算管理体制中，财政部门内部各业务部门都有预算编制和执行的职能，这既不利于科学地编制预算，也不利于加强对预算执行的管理。应改革现行集预算编制与执行于一体的预算机构设置和管理体制，取消各业务部门的预算编制职能，将预算编制与预算执行机构分设，《预算法》应该明确规定设立专门的预算编制部门以及规定预算编制部门的权利等。预算编制机构全权负责预算编制工作，统一掌握预算编制政策与标准。预算的执行部门负责预算计划的具体执行，各司其责，相互分离，以保证财政预算计划执行的严肃性、公开性。
八、改革分散支付制度，实行国库集中收付制度。
我国目前预算资金的管理方式是，各种财政性资金，包括预算内收入、预算外收入和其他财政性资金实现后先存入各预算单位在商业银行开设的各种帐户，预算资金的支付是由国库根据财政部门的指令直接拨付到预算单位在商业银行开设的帐户，各项具体支付由预算单位自主决定。实行国库集中收付制度，要取消各单位在商业银行开设的帐户，由财政部门在中央银行设立一个统一的银行帐户，各单位预算资金统一在该帐户下设立的分类帐户集中管理。即各种性质的预算收入将统一纳入国库或国库指定的代理商业银行的单一帐户；预算资金也不再直接拨付给各单位分散保存，在没有支付给商品供应商和劳务提供者之前始终保存在国库单一账户上，需要时根据预算单位的用款申请和与供应商签订的合同，经财政部门审核后，直接支付给商品的供应商或劳务的提供者。国库集中收付制度改革必将影响到预算执行中各单位预算支出权限的调整。因此，为适应国库集中收付制度的建立，《预算法》应该强化国库的职能，即在加强对预算收入的收纳报解和拨付业务进行管理的同时，增加对预算外资金管理的职能，实行财政资金的集中收入、集中核算、集中支付，同时赋予国库对所有财政收入、财政支出进行监督管理的权限。
九、增加对政府采购的规定，规范政府采购。
我国自1996年实行政府采购制度以来，收到了很好的效果，政府采购的规范不断扩大，2000年已达300多亿元，2001年将达到600亿元。为适应这种情况，《预算法》要明确政府采购机关的设置及职责、政府采购的范围及方式以及有关政府采购预算编制等问题。因此，建议在《预算法》中对有关政府采购的问题予以法律上的确认，也可以与今后要出台的《政府采购法》相衔接。
十、增加对政府间转移支付制度的规定。
世界上许多转移支付制度比较成功的国家如德国、日本等普遍以法律形式对政府间转移支付做出明确的规定，德国甚至在其宪法《基本法》中就明确了政府间转移支付的目标，赋予了转移支付制度很高的法律地位，保证了转移支付制度的顺利实施。我国目前的政府间转移支付制度中讨价还价的成分还很多，即使比较规范的转移支付办法，也没有上升到法律的地位，执行中出现各种各样的问题也就在所难免。因此，在《预算法》中应增加对政府间转移支付制度的法律条款，对转移支付制度的政策目标、指导思想、享受转移支付的条件等原则性规定做出法律的规定，赋予政府间转移支付制度相应的法律地位，可以提高转移支付的权威性和强制性，相应规范各级地方政府的行为。
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