论教师聘任制的法律性质，本文主要内容关键词为：聘任制论文,性质论文,教师论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国早在1993年颁布的《教师法》中就规定，学校和其他教育机构（以下简称学校）应逐步实行教师聘任制。近几年，一些地方也开展了教师聘任制的试行工作。由于我国事业单位人事制度改革尚在进行，诸多人事关系尚未理顺，学校在实施教师聘任制的过程中存在诸多法律和政策的障碍。笔者认为，厘清教师聘任制的法律性质是使其真正得以实施的关键。
一、教师任用方式的转变与教师聘任制的确立
建国以来，在我国计划经济体制下，国有单位有企事业单位和国家机关、社会团体之分。但是，国家在事业单位、国家机关以及他们的工作人员中所运用的运行机制和管理体制差别不大。学校虽作为事业单位的一种类型，但教师不是学校的职工，而是国家的工作人员，具有“国家干部”的职业身份，被纳入国家行政干部管理系列，在任职、晋升、工资福利、退休，奖惩等方面都与国家机关的工作人员同样对待。在任用方式上，国家主要通过政策，对教师实行统一分配、统一管理的人事制度。学校与教师之间的人事关系，基本上是由代表国家的教育行政机关，根据计划和指标，通过行政指令、安排、任命和调配等形式，建立、变更和消灭的。学校只是作为国家职权的执行机构存在，并不是用人主体。教师的这种身份和任用方式，使教师与学校之间的法律关系难以维系，使教师与学校几乎不存在任何实际的权利和义务关系。国家为每个教师建立起“沉重的”人事关系和人事档案，并以此表明两者之间在身份和财产上的具体联系。
教师的这种身份与任用方式，曾经对我国教育事业的发展起到过积极的作用，但随着社会主义市场经济体制的建立与人事制度改革的不断深入，这种任用制度固有的问题题开始日益显露。事业单位人事制度改革的基本思路和最终目标是，改变用管理国家机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，取消事业单位的行政级别，相应地取消事业人员的行政级别或按行政级别确定其待遇的做法，逐步建立起“单位自主用人、人员自主择业”的充满生机与活力的新型人事任用制度。这一人事改革，适应了社会主义市场经济发展和事业单位人事制度改革的要求，促使教师的职业身份从“干部”转变为《教师法》定义的“履行教育教学职责的专业人员”。传统的教师任用制度也逐步发生变化，学校开始实行教师聘任制。教师与学校之间的关系更多地由国家法律法规而不是人事政策规范。他们之间的关系以聘用（聘任）合同法律关系为基础，各个学校代替抽象的国家成为用人主体。教师与学校成为聘用合同关系的主体。
二、教师聘任制的法律性质：与劳动合同制的比较
根据《教师法》第十七条规定，教师聘任制是指学校和教师遵循公开招聘、平等竞争、择优录用的原则，在双方法律地位平等的基础上签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任，形成任职契约关系的教师任用制度。
聘任制，即教师聘任（聘用）合同制，聘任关系就是聘任合同关系，合同关系是教师与学校法律关系的基础，这是教师聘任制的法律性质。对这一性质，以及聘任争议除适用《教育法》和《教师法》等法律法规外，还适用民法通则以及合同法这一点，学者和司法实践者几乎没有什么争议。
教师聘任制与劳动法的劳动合同制是否有本质的区别？实行教师聘任制以后，教师与学校之间的法律关系是否可认定为劳动（雇佣）合同关系，即是否适用劳动法调整？对这个问题，理论界争论很大，司法实践的做法也大不一样。
有学者认为，事业单位的管理方式和性质都不同于企业，事业单位工作人员又各有其专业特点，因而聘任合同不同于劳动合同，不能通过劳动法调整。实际上，《劳动法》的立法者采取的也正是这种观点。全国人大法律委员会在《关于〈中华人民共和国劳动法〉（草案）审议结果的报告》（1994年6月23日）中指出：“事业单位（学校、医院、科研机构等）和社会团体的劳动人事制度比较复杂，有些可以实行企业化管理，有些则要依照国家机关的人事制度进行管理，或两者兼而有之，需要进一步研究。教师、医生、科研人员又各有专业特点，许多问题可由专门的法律加以规范和保障其权利。”“本法具体规定的内容主要是企业和职工之间的劳动关系，有些虽然适用事业组织、社会团体，但是在劳动合同、工时和工资、社会保险以及劳动争议处理等基本制度的规定上，对事业组织、社会团体难以适用。调整范围如果包括事业组织、社会团体，在一些重要方面，都要针对他们的特点作出相应的规定，现在还难以做到。”可见，就现行法律规定而言，教师与学校的聘任合同关系是不适用《劳动法》调整的。
为什么劳动法把教师聘任合同排除在适用范围之外？这是因为，建国以来，在高度集中统一的管理体制中，法律严格区分干部与工人两种身份，劳动关系通常反映的只是工人与用人单位的关系，而人事关系反映的是干部与用人单位的关系。在人事制度上，又依据个人不同的身份，设有国家公务员管理制度、专业技术人员管理制度、离退休人员管理制度、企业干部管理制度，分别使用不同的法规或者规章。学校作为一种事业单位，对教师的管理自然只能适用事业单位法。
笔者认为，教师聘任合同无论就其法律形式，还是就合同的内容及其产生的权利与义务，都应属于劳动合同的范畴。名为聘任合同，实际上是教职工的劳动合同。这是因为，如果我们将传统人事关系分解，就可以看到应有的法律调整方式。一类应以劳动关系的方式列入劳动法调整；另一类则应当以公务员关系列入行政法调整。事业单位的人事管理方式同国家机关人事管理方式有着根本的不同，但与企业人事管理方式基本相同。企事业单位的共同特点，决定了两者都应在单位内部形成一种竞争机制，在用人制度上两者均应与劳动力市场相衔接。因而，就事业单位的人事关系而言，无论是作为传统的“干部”的学校领导人员和管理人员，还是普通的教师，他们与单位之间的法律关系都是劳动合同关系，都应当纳入劳动法的调整范围。关于这一点，最高人民法院劳动法培训班编写的《劳动法基本理论与实务讲座》也指出：“事业单位与社会团体用人与企业用人相同，但在我国现阶段还有些特殊，即在事业单位和社会团体中仍实行人事制度和劳动制度并存的用人体制。人事制度适用于干部的任用和管理，劳动制度适用于工人的招用和管理。根据《劳动法》的规定，事业单位、社会团体与劳动者通过签订劳动合同确立劳动关系的，适用《劳动法》。随着我国劳动制度改革的逐步深入，事业单位和社会团体以劳动合同与劳动者确立劳动关系的范围将逐渐扩大，适用《劳动法》的范围也越来越宽。”就《劳动法》实施范围的发展趋势看，随着经济的不断发展，劳动关系的变化，《劳动法》的适用范围会有所改变，逐步扩大。
劳动法应该是劳动领域的基本法，应该统领一切劳动关系。所有有关劳动关系的立法都应以它为基础。事业单位与其职工的关系，包括学校与教师的关系，本质上也是劳动雇佣关系，应该可以适用劳动法。《教师法》对于教师聘任制的规定与《劳动法》中有关劳动合同的规定是一致的。聘任制的一切原则、聘任合同的签订和合同效力的评价、合同的变更和转让、合同的履行、合同的终止、合同争议的解决等方方面面，都跳不出劳动法与劳动合同制度之外。教师与学校签订的聘任合同实质上就是劳动合同，同样要适用劳动法。
三、教师聘任纠纷的解决途径以及《劳动法》在其中的适用
学校在实施教师聘任制的过程中，不可避免会引发一些法律纠纷，如教师对学校调动、分配工作不满而引发的纠纷；对工资待遇、劳保福利待遇不满而引发的纠纷；对学校给予的处分不服而引发的纠纷；对学校做出的解聘决定不服而引发的纠纷等等。出现上述法律纠纷，应如何通过法律途径加以解决，从而保障教师的合法权益？
对此，我国《教师法》专门规定了一项解决此类法律纠纷的制度——教师申诉制度。《教师法》第三十九条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。”依照这个规定，申诉就成为教师提起诉讼的前置程序，对教师申诉的处理也就成为教育行政部门的法定职责。但是，由于《教师法》没有对申诉的受理机关做出明确规定，因而这项制度实际上并没有真正在现实生活中发挥作用。
在现行的框架内，人事仲裁是解决教师聘任争议的另一法律途径。根据现行法律，我国事业单位人员分为与单位签订劳动合同员工和未与单位签订劳动合同员工两部分。其中，与单位签订劳动合同的员工与单位的劳动关系适用《劳动法》。目前，大部分事业单位人员（比如学校的教师）没有与单位签订劳动合同，而且，这部分人员也不属于《劳动法》所调整的实行劳动合同制度的事业单位的劳动者。对这部分人员与单位的关系，就不适用《劳动法》，而适用国家相关人事管理法规。具体而言，事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议，适用1997年8月8日国家人事部发布的《人事争议处理暂行规定》。《人事争议处理暂行规定》只是部门规章，法律效力等级太低，它在管理上割裂了劳动关系的统一性而不符合市场经济发展的要求，因而它有名无实，并未真正发挥作用。目前，很多地方仍没有普遍建立人事争议仲裁委员会。
据此，有人建议在教育行政机关内设立专门的教师申诉处理机构，以完善教师申诉制度；或普遍建立人事争议仲裁委员会，完善人事争议仲裁制度。笔者认为，我们没有必要通过设立这样一些专门机构来解决由解聘教师而引起的争议。正如前面所分析的，教师聘任制就是劳动合同制，聘任合同就是劳动合同，教师与学校有关解聘的争议是劳动争议，应当适用《劳动法》及其相关法律法规，通过现有的解决劳动争议的劳动仲裁和诉讼程序予以处理。适用劳动争议处理程序的另一个理由是，在实践中，劳动争议处理机构及其程序已经相当完善，只需得到切实的执行即可。
在社会转型的大背景下，我国教师与学校之间的法律关系恐怕是最难说清也最难由司法介入的关系。学校在实施教师聘任制的过程中与教师引发的聘任纠纷越来越多，现行法律在解决此类纠纷中却显得捉襟见肘。这就迫切要求我们从法律上理顺学校与教师之间的关系，尤其是要真正理解教师聘任合同的法律性质。同时，应该拓宽教师权利的救济途径，增强教师聘任法律纠纷的可诉性，真正保障教师的合法权益。
标签：法律论文; 劳动合同论文; 劳动关系论文; 教师聘任制论文; 合同管理论文; 劳动合同变更论文; 聘任制公务员论文; 劳动法论文;