多民族国家包容差异协调分歧的机制设计初探，本文主要内容关键词为：分歧论文,差异论文,机制论文,多民族国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
通过制度设计使国家制度包含和具备解决民族矛盾、协调民族分歧、缓和张力的机制及能力，支撑起容纳族性和文化多样性的政治空间，是多民族国家维持自身存在的一个现实途径。现代世界许多国家，为了应对多样性的挑战，把通过机制设计包容差异和化解矛盾作为一般手段，纳入族际政治的理论与实践当中，创造设计了包括民族自治、协商民主、平衡机制以及多重机制组合应用等带有族际政治民主的制度机制，取得了良好的社会效果。这些制度机制，针对不同的问题，采取了不同形式和运作方式。既有国家层次上的多边合作，也有国内层次上的制度建构。其内容包括政治权力结构、资源分配体系、语言文化教育等等，深入到国家共同生活的各个方面。很难用高度概括的语言将它们提炼成固定的模式，但是，所有这些制度机制所秉持的原则、所体现的精神，却可以归结到一个方向，一个目标，那就是在平等承认的基础上，构建和谐的族际关系，容纳文化价值的多样性。其中许多实例都突破、颠覆了传统观念和解决民族问题的实践，表现出包容差异、协调分歧、化解张力的新思路，创造了多方面、多层次合作解决多民族国家内部民族问题的新模式，有很多值得深入思考和认真回味的新内容。全面研究和总结这些制度机制，深度挖掘这些制度和政策的运作原理、相关联系，将制度和政策的研究从过程描述上升到本质说明，对多民族国家政治体制的创新与和谐社会的建设无疑具有重要意义。
一、共享前提下的非均衡性民主机制的设计与创造
在多民族国家，将具有不同族性认同和文化差异的各个民族或族群结合进国家的政治框架下，需要有一种联系的纽带，一种凝聚的力量。这种联系纽带，这种凝聚力量，既不是由统治者强加给社会的统一宗教，也不是强制性的语言和文化的同质化，而是人们因为能够在其中共享权利而对国家这个政治共同体发自内心的认同，即由衷地承认国家的政治合法性，自觉地遵守国家的法律，自愿地与国家这个政治共同体同呼吸共命运。在承认并尊重少数民族的存在及其认同合法性的前提下，通过国家政治制度设计的协调分歧、包容差异、创造出国家的制度凝聚力的民主化多元化建构模式，越来越显示出其在创造社会和谐稳定方面所具有的功效，受到了当代社会的关注和重视，也越来越成为当代世界多民族国家族际政治民主建设的首选。
多元化建构模式因其内在的包容性和灵活性而面对更大的挑战、遭遇更多的困难。正如哈贝马斯所说，“公共领域越是广泛地向社会各领域的参与者开放，参与者带入到其中的利益表达就越是狭窄”。① 共同体的规模越大，各个部分之间彼此的差异就越多，维系共同体各部分间联系的共识的达成就越困难。但是，这并不是说多元社会没有建立共识的可能性，而是说在这样的多元社会达成共识，创造出能够充分发挥各个部分自主性和能动性的制度机制，需要考虑更多的问题，付出更大的努力，进行更艰辛的探索。这些努力和探索，“既包括政治意识的调适，也包括政治制度的建构”，② 必须在理论和实践上对传统国家、主权、民族等观念和政治实践进行突破和超越。
通过非均衡的联邦制设计，处理一与多的关系，保护少数民族的文化及其权利，是当代一些多民族国家比较普遍采用的一种方式。
非均衡联邦制（asymmetrical federalism）的典型是加拿大。从英属殖民地时代开始，加拿大就一直存在着英裔居民与法语居民之间的关系问题。殖民时期的英国当局意识到如果不能从法律上承认和保证原法属殖民地在新形式下的法律地位，保证法语居民的平等权利，不仅不能使这些新并入的殖民地居民认同英国，而且在英属北美十三州如火如荼的独立运动的影响下，很可能发生法语居民新的脱离，并且与十三州结成联盟共同反对英国的统治。因而，从一开始，英国议会就在其的政治设计中，保留了二元民族的结构特征，对法裔居民做出了让步。1774年，英国议会通过《魁北克法案》，保留了法裔居民语言、习俗和宗教自由的权利，允许魁北克保留法国的民事法和整个法律体系，在魁北克地区的学校实行法语语言教学，从法律上确保了魁北克地区的法语和法语文化不受威胁。③1867年，在对北美殖民地重组、组建加拿大自治领的过程中，英国国会通过“不列颠北美法案”，对新的加拿大自治领采取了联邦制的设计，各省分别建立代议制度。考虑到法裔加拿大人在新国家中的地位和权利，对魁北克省法语居民做出了特殊的权利安排，保障法裔加拿大人在事关民族文化生存等问题上的要求，将英、法语均设为官方语言。1968年，在魁北克地区法语居民发动“寂静的革命”维护法语文化地位和法语居民权利的形势下，特鲁多政府又通过了《官方语言法》，再次重申英语和法语在联邦同时拥有的官方语言地位。以后，在魁北克地区民族主义与国家关系的互动过程中，不断地创造出了各种政治机制，从承认魁北克省的自治，到保证魁北克省在联邦议会中的席位和权利等的自治一共享机制。④ 这些政治机制的创造，满足地区民族主义的诉求，并且潜移默化地削弱了分离主义的社会基础，提高了魁北克法语裔居民对国家的认同。
非均衡联邦制的目的是保障少数民族的权利。其重要内容之一是民族地方自治。自治，从其哲学意义上讲，不是人们常说的是对自我事务的管理，而是说自我以外别无权威。接受统治、服从法律归根结底是服从人的自我理性。所谓国家的权威，法律的权威，都是个人理性让渡的结果，是社会交往的产物。少数民族要求自治、要求承认，不是要断绝与社会其他部分正常的联系和往来，更不是要强化民族之间的边界，而是要在族群边界既已存在的历史条件下，具有文化差异的族群成员和族群集体争取在多元社会中得到公平对待和平等地位、不被主体民族多数民族所强制、所同化和边缘化的政治行为。自治的权力归根结底是不被强制的权利，绝不是自我隔绝的方略。从这个意义上说，自治是任何个性存在的前提。非均衡联邦制下民族自治之所以必要，是因为这种特殊的制度安排可以保证少数民族的民族性和主体民族的民族性一样受到承认和尊重。在主体民族占多数的情况下，绝对的均衡制只能起到强化少数民族的弱势地位的实际效果。而这种非均衡制的安排，不仅可以起到保护民族和文化的多样性的功用，而且可以通过特殊的设计，将行政权力在中央与少数民族自治地方之间进行非均衡性的分割，以国家和自治地区双重主权设置的方法，化解“统一或分裂”的二元对立，维护多民族国家的稳定和存在。
自治机制解决了保护多样性的问题。但是，如何使自治的个体在公共生活中发挥作用，如何在民族自治权力与国家宏观调控能力之间实现平衡，还需要有相应的机制设计。现代多民族国家在解决这个问题的过程中，突破了传统代议制政治的局限，设计了非均衡条件下的特殊代表制（或非比例代表制），通过代表产生方式上的特殊制度安排，保证少数民族在国家政治结构中的权力以及他们对公共生活的参与。
在代议制政治体制下，代表产生的方法和程序，与国家体制和政治权利的分配有很大的关系。选区的设置、选民的资格不仅直接地影响到国家政治权利的组织和分配，也体现出国家的性质，反映着国家是否真正民主、是否真正具有广泛的代表性。例如，英国议会制度史上，围绕着代表产生问题引发的斗争不胜枚举。政治制度的改革也往往与投票选举制度的改革紧密联系。现代国家为避免主体民族数量优势可能造成对少数民族意见的漠视和压制，除了对选区的设置作了特殊的安排以外，还创造了非均衡的特殊代表制，用以保证少数民族对公共生活的参与，保证少数民族的代表在国家公共生活中发出自己的声音，表达自己的意愿和诉求。
特殊代表制是为了弥补传统的多数原则和比例代表制的缺陷而设计的。在传统的民主制度下，获取民意的途径，往往是按照人口比例选举代表，通过对代表意见的集中来获得和实现公共意志。这种比例代表制是一种最常见的民主形式。其长处是直接、简单、易行。特别适合在比较单一的社会或民族规模大致相等的多元社会获知大多数人的意愿，体现比较广泛的代表性。但是，在由多民族组成的非均衡性的政治社会中，特别是在各民族文化和生活方式差异较大，人口规模、政治影响力和社会需求都不一致，主体民族与少数民族在人口比例上极不平衡的情况下，严格的人口比例代表制不仅可能会减少或剥夺少数民族参与国家政治生活的机会，限制或剥夺少数民族在社会财富分配中的应有地位和份额，而且可能会使少数民族的声音和意愿淹没在多数民族主体文化的汪洋大海之中，造成国家对少数民族正当意愿和诉求的忽视，使少数民族及其文化边缘化，影响多元社会文化多样性的保持和发展。在这种情况下，突破传统票决制的陈式，解决多与少的关系，容纳文化和族裔的多样性，保证较小的民族集团在政治上受到公正对待，将少数民族的心声和意愿纳入公共决策的考虑之中，从而解决在非均衡状态下各个民族对社会权力、资源和机会的平等共享问题，就成为多民族国家制度设计的重中之重。
特殊代表制的设计包含对传统民主制中的选举机制的突破和扬弃。在选区设置、代表产生、少数民族自治地方的代表名额等方面，做了特殊的规定，使在比例代表制下无法进入政治社会公共生活的少数民族也能有自己的代表，在社会的公共生活中发出自己的声音，表达自己的意见。特殊代表制保证了国家政治生活中的少数民族的在场，体现了在场政治（politics of presence）的内涵，但是多民族国家各个民族之间在利益和行为偏好上的分歧是不可避免的。如何在既能够将少数民族的利益诉求纳入国家的公共决策过程之中，又能避免传统票决制下多数原则对少数民族权利潜在的排斥，并且能够使多元民族在对国家共同事务的参与过程中形成一种大局意识、一种更高层次上的政治认同，就成为制度设计又一个重要的突破点。协商机制、平衡机制等新的机制设计便是在这种情况下应运而生的。
相对简单的票决制来说，协商机制是一种新型的民主机制。具有同等法律地位的各个民族就民族关系和公共事务公开讨论和协商解决的过程，就是民主政治的过程。协商民主是带有自治性质的多元社会集团存在的一个逻辑结果。协商政治的价值蕴含在它的平等、公开、透明的机制运作过程中。参与协商的各方通过公开讨论，表达各自的意见，找到矛盾的症结，在此基础上，通过协商的方式，彼此妥协让步，修正各自的诉求，从而使张力得到缓解，矛盾得以解决。研究者发现，在透明情况下，协商各方彼此正常交往，面对面沟通，并且有制裁方法处罚借变革之机压迫对方的人，那么制度建设过程就很可能促使人们感受到合作的意义，产生合作的感受。⑤ 运用协商民主的方式，协调多民族国家各民族之间的关系，其意义和适用范围超越了单纯的票决制，也更加有利于各民族之间在沟通理解的基础上建立互信，实现民族间的团结与合作。
对多民族的存在及其认同的承认，决定了多元社会必须承认民族集体利益诉求的正当性。在社会资源有限的情况下，各民族之间在利益上的分歧与冲突在所难免。由于自然条件的限制和历史发展上的不平衡，处于边缘地带的民族地区的经济结构和社会发达程度以及发展速度，都可能与主体民族核心地带存在着很大的差异。民族间和地区间的交往也可能存在着深层次的结构不平等。比如市场经济中初级产品的低廉价格和工业产品的高附加值这种价格上的剪刀差，资源环境开发上的利润分配的不公平等等。这些因素都可能在很大程度上削弱少数民族和民族地区作为市场主体参与市场竞争的能力和优势，制约其享受形式平等权利的机会和效果。通过制度的设计，协调多民族之间的利益平衡问题，把多民族国家的民族关系建立在“正和博弈”的基础之上，让所有的民族都可以通过共在和相互之间的良性互动获得好处，是机制设计的又一个重要维面。因此，现代国家在通过制定法律将民族的地位和利益法定化，为民族集体权益提供法律保护的同时，也需要建立公正的资源分配体系，创造市场经济和国家宏观调控相结合的利益协调机制和转移支付机制，以保障资源利益公正分配，协调民族地区间的利益关系，增强民族间平等互惠的经济联系。
根据族际政治的一般原则，作为集体的民族拥有特殊的文化权力，作为民族成员的个人，却不应该拥有任何的特殊，在法律面前人人平等。但是，民族是一个抽象的概念，集体是由一个个的个人组成的。集体文化的发展在一定程度上是通过一个个的作为集体成员的个人文化素质的提高来体现的。个人的文化程度、受教育水平，在某种程度上反映了民族整体的文化水平和发展能力与机会。因此，针对少数民族成员个人的优惠倾斜政策也是必要的。比如在教育机会以及干部队伍建设上的特殊比例制度等。这不应该理解为偏袒和特权，而应该理解为必要的倾斜。这种必要的倾斜机制是以长期的结构平衡为目标、为前提的。短期的倾斜优惠政策是为了缩小结构差距，创造更高层次上的结构平衡的手段。各个民族在经济文化上真正实现了平等之后，特殊政策便完成了其历史使命，逐渐退出政策舞台。但是，特定的政策体系在何时需要与时俱进地酌情变革或失去其必要性，这必须通过包括当事民族在内的制度化的民主程序和评价体系来决定，既不能由某个民族或政党说了算，也不能不分地区不分民族地一刀切。协商机制同样适合在这样的场合发挥作用。
二、双边或多边国际合作的治理机制
当代世界一些国家在解决国内民族关系问题时，还通过国际层面上双边或多边合作机制的设计，创造了国际合作解决复杂民族问题的先例，突破了传统国家主权的理论与实践。
以往，人们总是认为，国内的民族问题属于一国的内政，外国无权干涉。对国内民族问题的治理，往往也是孤立的，拒绝与国际事务发生联系。然而，当代世界的许多对多民族国家社会稳定构成威胁的民族问题，恰恰是与国外因素有着千丝万缕联系的。特别是具有跨界性质的民族地区领土和居民归属问题，往往是国与国之间关系紧张、地区冲突甚至局部战争的重要根源。而当事的国家对这些跨界民族地区的态度，更直接影响到多民族国家内的民族关系。历史上，德、法两国在阿尔萨斯和洛林归属上的争夺，德国对捷克苏台德讲德语的居民区的归属要求，曾经分别成为引起第一、二次世界大战的原因之一。在后殖民时代的亚、非、欧洲，跨界人口和民族地区的归属问题，更是引起地区动荡和民族冲突的一个重要根源。
解决这类问题，单靠一个国家的努力往往很难奏效，需要国家间的合作。在这方面，欧盟提供了两个良好经验。其一是跳出传统民族国家和主权观念的束缚，在超国家的层次上解决国家之间的争议问题。如煤钢联营机制的设计巧妙地避开了萨尔和鲁尔矿区归属这个德法关系中最敏感问题，将煤钢两大部门的生产销售统一交给一个超国家共同体去掌握，不仅解决了德法之间围绕着萨尔和鲁尔矿区归属上的长期矛盾，结束了德法长达一个世纪之久的世仇，而且迈出了欧洲一体化最关键的一步。其二是通过相关国家的国际合作解决民族问题。意大利和奥地利之间就南第洛尔问题的解决达成的合作，英国和爱尔兰通过国际层面上的双边合作解决北爱尔兰问题的方式，就是典型的事例。
北爱尔兰是二十世纪民族冲突最醒目的一个热点地区。激进的爱尔兰民族主义者坚持认为阿尔斯特新教徒社区是殖民者的后裔，应该将其驱逐，实现爱尔兰的统一。而坚持与英国联合的阿尔斯特新教徒也对爱尔兰天主教社会采取极端的敌视态度。
在这样一个族裔阵营非常明显、并且渗透到日常生活各个方面的二元社会，指望任何一方放弃自己的认同向另外一方转变都是不现实的，对任何一方的偏袒也都只能助长冲突、加剧分裂。从这种比较清醒的现实主义认识出发，北爱和平进程设计了一系列不同层次的冲突解决机制。其中既包含了国际层面上的机构建设，也包含了国内层面上的机制创新。
在国际层面上，英爱双方改变了传统的敌视态度，展开了双方之间的合作。在1985年英爱双方签署的协议中（Anglo—Irish Agreement of 1985），英国政府明确承认，都柏林在处理北爱问题上有发言权，爱尔兰政府也表示，放弃对北爱尔兰的领土主张。双方一致同意把北爱尔兰未来的最终决定权交给北爱尔兰居民，由北爱尔兰民众通过自决权的实现而决定其未来，并且着手创建了由双方参与组成的双边合作机构。英爱两国的态度与双边合作机制的形成，极大地缓和了北爱社会两大民族集团的紧张关系，在彼此承认、尊重的前提下开始互相沟通，走上了寻求和解的道路。⑥
在国内层面上，北爱和平进程中创造的最典型的两个机制，是具有包容性的北爱尔兰地方议会以及共享议会内的利益协调机制。在承认两个民族共存的前提下，共享议会按照各自的人口比例产生议员，这满足了两个族群平等参政的要求和对权利的共享。这种比例代表制是对北爱尔兰偏袒阿尔斯特新教徒的传统政治的突破，同时也为两个族群所乐意接受。阿尔斯特新教徒社会因自己在北爱尔兰相对的人口优势，对这种权利分配机制感到满意；天主教徒也因为自己较高的出生率所包含的未来人口比例优势，也愿意接受目前的这种安排。
新的议会在决策方式上做出了制度性的规定：举凡议会讨论有关两个民族集团利益的重大议案，都需要有两个集团议员多数的同意。这就克服了比例代表制下的票决制缺陷，杜绝了在决策上多数人对少数人的压制。而这种平衡机制的创设，正是建立在对北爱尔兰社会现状和两大集团心理结构的深入分析和正确认识基础上的。正如哈贝马斯所说，“在多元社会里，政治目的背后一般都隐藏着不同的利益和价值取向。他们对于共同体的认同，也就是说，对于主体间共有的生活方式，没有任何构成意义”，“这些利益和价值取向在共同体内部互相冲突，不会有达成共识的可能，因此需要加以均衡。这是道德话语所无法完成的。即便这种不再具有话语性质的均衡结果受到了如下限制，即不允许危及一种文化的基本价值”。⑦
事实证明，北爱和平进程中的机制设计，既体现了古老欧洲的分权或权力制衡的原则，又超越了传统的主权观念和国家经验，包含了全新的政治理念和政治实践，取得了“退一步，进两步”的社会功效。在承认现实、放弃同化前提下建立起来的共享议会以及对议会表决方式的特殊安排，既包含了利益分歧集团之间的监督与牵制，保证了双方利益的不受侵犯，也包含了在平等承认尊重差异基础上的和解与合作，提供了双方正常接触、沟通、理解的政治平台，使原来两个彼此敌对民族的议员坐在了一起，通过谈判沟通协商让步的方式，解决彼此之间的利益争端，处理北爱尔兰社会的共同事务。不仅如此，这样一种共享机制的设计，还在北爱尔兰首次创造出一个双方合作的政治氛围，使双方阵营的议员可以同时以北爱尔兰代表的身份参与国家层面和国际层面的活动，出席英国和欧盟机构的活动，从共同的立场上思考北爱尔兰的事务。这种制度机制不仅有利于双方意见的表达和权利的维护，也有利于政治行为者在彼此互动中养成协商合作的习惯，更有利于他们在共同体共同的事务上，超越狭隘的族裔界限，培养一种博大宽容的政治胸怀，从共同体的角度思考问题，提出动议，在更大的社会范围内进行动员争取支持。从长远的眼光看，北爱尔兰的和平进程中创设的这种合作分享机制，无疑会对北爱尔兰双方超越狭隘眼界，实现民族和解，重建更高层次上的政治认同方面产生细雨润物的功效。
在欧洲以外，通过国际合作维护多民族国家民族关系的稳定、防范与扼制极端民族主义分离图谋的例子也有出现。上海合作组织就为在既有国际格局中防范民族分离运动提供了一个合作框架。签约各国都承认既有国家领土和边界的合法性，不支持各成员国内的少数民族谋求与既有国家分离并试图与另一国家内具有共同的族裔起源的民族相合并的分离运动或泛民族主义运动。⑧ 这就为该合作框架内的各国民族问题的治理提供了一个政治前提，将地区民族主义运动限制在既有国家的宪政轨道上，为多民族国家内部民族事务的协调处理和民族关系的稳定和谐提供了一个良好的国际环境。
三、多重机制共存的组合性族际关系协调模式
现代世界许多国家协调民族关系的方法，都不是依赖一种制度或一种方法，而是一套互相关联的制度机制体系的共同作用。根据俄罗斯学者埃拉特·阿克莱夫的研究和概括，现代国家协调多元社会的张力和冲突的模式，可以概括为两个范畴，一个范畴属于整合模式（integrative approach），另一个范畴则是协和模式（consociational model）。⑨
整合模式强调族际整合以降低社会成本，认为鼓励国内族际之间的竞争有利于形成一种合作关系，有效地减少暴力冲突的几率。整合机制可以促进多元社会各族裔超越彼此狭隘的利益，这种机制更多地建立在结构基础上，而不是依赖于精英阶层。整合模式的主要倡导者多那尔德·哈罗维奇列举了整合模式中包含的五种缓和冲突的机制：
（1）以地域为基础的分权机制，通过分散权力而减轻或缓和某一点上承受的压力，避免矛盾的白热化；（2）通过为特定的族群建立解决族际冲突的机构而将族群竞争限制在地方层次；（3）创造促进族裔合作的动力和机会，如建立通过联合投票而形成多族裔联合选举的选举程序促进族裔合作等；（4）改变社会分野，比如用阶级分野或地域分野取代族裔分野，政治行为的重点强调超越社会分野等；（5）通过资源分配缩小族裔之间的差距，消除不满。⑩
协和模式建立在具有明显文化差异社会中的精英层合作基础上。不同族裔和文化群体的精英层形成联盟或通过特别的议会谈判达成妥协，以消除由于族裔差异和社会分歧可能带来的危害，维持社会的和平。协和模式的核心内容是使构成社会整体的所有法定群体或共同体，不仅在共同事务上都有代表权和决策权，而且对自己内部事务也有一定程度的自治权。这种模式见于比利时、荷兰、瑞士、马来西亚、黎巴嫩等国家。
协和模式的倡导者阿兰德·李普哈特强调，权力共享和群体自治是多元社会的最佳选择。(11) 他概括了协和模式的四个特征：精英层次的联盟，代表所有重要的部分或共同体的政治精英的合作；各共同体都有合法的选举力量保护其利益；有比例代表制的议会选举机制，有为社会服务的其他政府机构；构成社会整体的各部分和各共同体高度的自治，各共同体都有相当程度的管理各自内部事务的自由。(12)
从上述两位学者对整合模式和协和模式的概述中可知，无论整合模式还是协和模式，其制度机制都不是单面的、孤立的。两种模式中都包含了多种多样的制度机制，比如超越族裔分野的协商沟通、彼此的让步妥协与合作、权力的平衡与监督等。各种机制兼容交叉、重合与渗透，起到了组合配置、全面协调的功效。当代世界许多多民族国家协调国内多样性的问题，采取的都是多种机制兼容并举的方式。多种制度机制的设计，也都超越了狭隘的排他性的种族或民族的立场，超越了传统的民主观念，突破了传统的政治陈式。这些机制的共存与互动，构成“最大限度地容纳更多族群和文化价值多样性的制度体系”，(13)创造了一种能够体现民主精髓的多元主义政治理论和政治实践，对多民族国家民族关系的调节和稳定，起到了重要的作用。
如同法律是政治过程的结果一样，政治制度也是在长期博弈的过程中形成的，一套能够适应多元社会现实，并且在其中运行良好的制度模式，必然是多元社会各种力量、各种观念、各种传统和文化在反复较量反复博弈中彼此让步、磨合、适应的基础上产生的。尤其是在族裔分野非常明确、分歧与对立公开化的多元社会，制度设计不仅需要考虑到社会现实和各个集团的接受能力，从想要的结果出发、寻求达到理想目标的可行方法和现实途径，而且制度设计过程本身也必须有多方面代表的参与。只有这样，才能让所有与这个制度机制行使相关的社会成员，都能通过制度和机制的实施获得好处。
在北爱尔兰和平进程中发挥作用的制度机制，就是在相关各方充分参与的情况下设计出来的。它从各方都接受的重建和平的目标出发，充分考虑到北爱尔兰社会的历史和现实，创造出了现实可行、为双方共同认可的特殊制度机制，在观念和制度两方面都突破了传统的束缚。
中国包括民族区域自治制度、人民代表大会制度和政治协商制度在内的三位一体的族际政治模式也是在历史过程中形成的，是各种观念、主义和模式长期博弈的结果。它包含了承认政治、协商民主的内容，也通过民族区域自治制度的设计解决了在国家框架内容纳族裔文化多样性的问题。其典型特征是兼有协商政治和民主整合的特点，多重机制共同作用，互相渗透，互为补充，从不同的角度保障少数民族的基本政治权利。
民族区域自治制度，满足的是各个民族自我存在、平等承认和自主决策的要求，这是保证多元文化共存和发展的必要前提和现实举措；人民代表大会制度和政治协商制度，则是保证少数民族以国家主人翁的姿态对自我以外的更大的政治共同体事务的参与和管理的机制，此二者凸显了各个民族行使国家主人翁的权力，参与国家公共事务决策与管理的共治效能。这三种制度的结合，使得少数民族不仅可以通过民族区域自治实现自己的自主权力，而且还可以在国家和地方的各级立法和协商机构中发出自己的声音；在实现对国家公共事务的共同管理的同时，还能在国家的更高的政治平台上提出自己的经济文化诉求，从各民族之间平等的沟通和协商中获得民族行为的准则和规范。三者的创造性结合，既有助于完善现代国家的多重协调功能，又能够在各民族之间创造出主动的政治联系，创造出将多元社会各个民族凝聚在一起的制度凝聚力，体现了多民族国家对差异的尊重和包容，体现出族际政治模式的灵活性、多样性和可行性。
四、机制的设计和社会结构变革
现代政治学的常识表明，建立常规的制度化的包容机制和协商渠道，是多民族国家获得政治稳定性的可靠途径。一般来说，具有包容性制度机制的多民族国家不是不存在民族问题，而是说它容易在宪政框架内寻找到和平解决问题、化解矛盾的方法和途径。多民族国家如果缺乏包容差异协调分歧的制度机制，民族矛盾和民族问题很难通过正常的制度渠道加以解决，稍有不慎就会导致剧烈的民族对抗，其激烈程度甚至会威胁到国家的稳定和社会的安宁，严重者甚至威胁到地区和平。而多元社会的政治行为者如果不能提供一个为大家共同接受的冲突解决原则以及规范竞争的制度模式，没有政策和制度的稳定性和持久性，朝令夕改，就不能在多元社会各个集团中建立起政策的公信力。那么，任何些小问题上的矛盾都会导致彼此的猜忌、怀疑和不信任，冲突和暴力将无法避免，社会将会在永无止境的冲突之中分崩离析。
相反，如果国家的建构能够采取多元主义的立场，承认多民族国家族裔文化多样性的现实及其合理性，在政治设计中给文化差异和价值冲突留下互动的制度空间，承认并尊重少数民族保持差异的权利，满足少数民族延续其文化和自我特性的要求，把各民族的利益诉求考虑到制度建设之中，就能够将分歧和冲突控制在合理的体制范围内，在宪政的框架下加以解决。如果不同族裔的成员能够通过国家的政治建构获得平等的法律地位，通过专门的政治安排证明并维护自己的存在，并且能够通过制度化的渠道表达并实现他们的意愿，协调他们与其他利益集团之间的关系，解决在政治、文化和利益诉求上的各种矛盾，那么，分歧和冲突的各方就没有必要放弃现有的宪政框架与合法的政治手段，不计成本地采取极端手段，诉诸非体制的方法实现自己的目标。民族之间在利益分歧上的矛盾，也就不容易激化为民族集团之间的对立和冲突，畸变为威胁到多民族国家政治体系的暴力行为。这样，制度设计为多民族国家的民族团结提供了一种制度的纽带，并为多元社会的稳固安宁提供了一个政治的基础。
强调制度机制的重要性，并不是说制度机制是万能的，可以一劳永逸地解决民族问题。在任何情况下，制度设计都不是包治百病的灵丹妙药。良好的机制设计只是正确处理民族问题的一个重要前提。制度机制是否能够取得预期的效果，既取决于制度本身的完善与否，也取决于外部的社会环境。一方面，相对丰富多彩、变动不已的民族生活，人为的制度机制设计无论怎样殚精竭虑，都会显得单薄、片面、僵硬、滞后。因此，制度设计和其运作机制在任何条件下都不可能一蹴而就，需要处于持续不断地审视、修正、配套和完善的过程之中。制度以及制度所带来的稳定性也是相对的。不能指望制定几部法律、发布几个政策条文就可以一劳永逸地解决所有的民族问题。另一方面，在制度设计及其实际效果之间，也还有一个短期的制度设计、政策制定与长期的结构变革之间的关系问题。国家制度的设计、法律条文的修订，能够在一个很短的时段内就从理论上和原则上改变国家的性质，但是这种理论上和原则上的改变，并不代表整个社会结构也可以在一夜之间完全改变。要使社会结构的变化达到制度法律条文所预期的程度，需要一个长时期的改造和重建过程。
机制的设计和制度的确立只是规范族群互动模式、促进社会结构良性变革的一个因素，更重要的是制度机制的贯彻落实，以及使良好的制度机制能够正常运行的良好社会环境的培育。马克·布洛赫指出，在一个文明中，所有的事情都是相互控制相互联系的：政治和社会结构，经济，信仰，最基本的的也是最微妙的思想表现等。(14) 民族问题是社会总问题的一部分，为协调民族关系而设计的制度机制，其贯彻运行过程离不开社会结构的制约和影响。社会生活的任何一方面的问题处理得不好，都可能影响到民族成员对国家制度和社会生活的价值判断，影响到制度机制运行过程及其社会效果。
社会结构和政治传统对制度机制的运行过程和实际效果的影响是多方面的，既有在把抽象的法律制度转变为具体政治实践的过程中的适应问题，与原有的制度法律之间的配套与磨合的问题；也有新的法律制度与传统的政治结构和社会文化之间的张力问题，如长期的集权传统下的自治协商不足、干部队伍的官僚作风、社会生活中潜在的大民族主义对少数民族的隐性歧视，都会对机制的运行及其效果产生消极的影响；还有市场经济和世界市场通行的准则惯例对国内宏观调控经济政策的影响制约；更有权力运行方式对创新机制运行的潜在阻力等等。其中，一个特别不容忽视、与制度机制运行成败具有直接逻辑联系的重要因素，是公民社会政治行为者的素质问题。国家公务人员的素质作风、民族地区干部队伍的政策水平，直接影响到制度机制的实际效果。制度政策贯彻实施过程，既涉及公务人员对制度政策精神的理解，也涉及权力行使者的自律。如果不能抓住制度机制的精神内核，因地制宜地灵活运用，而是僵化地追求外在的形式、形式主义，那就很难取得制度政策设计的效果。同样，如果国家的公务人员不能做到权力为民所用，而是在司法行政和执法过程中滥用权力，或者表现出任何些许的傲慢和怠惰，以及大民族主义的偏见，都可能使制度政策运作过程发生扭曲，偏离了制度和政策设计的初衷和方向。要想使良好的制度机制发挥正常的作用、取得良好的社会功效，多元社会有方方面面的工作要做。而在所有要做的工作中，民族平等、尊重差异的公民素质的培育，公务人员严格自律良好作风的养成，对多民族国家的民族团结社会安宁的意义，怎样强调都不过分。
本文是对多民族国家协调分歧包容差异的制度设计、意义价值以及与制度机制运行成败相关的一些因素的初步讨论，希望它能够抛砖引玉，引起学界更多的同仁对机制设计及其社会功效这项系统性研究的兴趣，并不断把它推向深入。
注释：
① Jurgen Habermas,translated by Thomas Burger,Strcutural Transformation of the Public Sphere:An Inquiry into a Category of Bourgeois Society,Combridge Press,1989,p.27.
② 常士訚主编：《异中求和：当代西方多元文化主义政治思想研究》，人民出版社2009年版，第136页。
③ 参见Alisa Henderson,Hierarchies of Belonging,National Identity and Political Culture in Scotland and Quebek,McGill—Queen’s,University Press,2007,p.5。
④ 根据“米奇湖协议”，魁北克居民在获得魁北克省自治权力的同时，还可以通过其在联邦议会中的代表，参与联邦政治，在联邦层面共享国家权利。参见Helena Catt and Michael Murphy,Sub-state Nationalism,Routledge,2002,p.63。
⑤ 参见Henry E.Hale,The Foundations of Ethnic Politics,Separatism of States and Nations in Eurasia and the World,Cambridge University Press,2008,pp.81—82。
⑥ 参见John McGarry,“European Integration and Conflict Management in Northern Ireland,”in McGarry and Michael Keating edited,European Intergration and the Nationalities Question,London:Routledge,2006,pp.273—289。
⑦ ［德］尤尔根·哈贝马斯著、曹卫东译：《包容他者》，上海人民出版社2002年版，第285页。
⑧ 参见上海合作组织《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（2001年）；《上海合作组织成员国元首杜尚别宣言》（2008年），该宣言的第十条第一款重申“根据所承担的国际义务和本国法律保障人的基本权利、自由和少数民族的权利”，以保障地区稳定、安全与和谐发展，最大限度地惠及本组织成员国。上海合作组织工作网站，www.sectsco.org.cn。
⑨ 参见Airat R.Aklaev,Democratization and Ethnic Peace:Patterns of Ethnopolitical Crisis Management in Post Soviet Settings,Ashgate Publishing ltd,1999,pp.74—75。
⑩ 参见Donald L.Horowitz,Ethnic Groups in Conflict,Berkeley:University of California Press,1985,p.597。
(11) 参见Arend Lijphart,The Wave of Power—Sharing Democracy,in Reynolds,Andrew edited,The Architecture of Democracy,Constitutional Design,Conflict Management,and Democracy,Print publication date:2002,Published to Oxford Scholarship Online:November 2003,pp.37—54。
(12) 参见Arend Lijphart,Democracies:Democracy in Plural Societies,Yale University Press,1977。
(13) Henry E.Hale,The Foundations of Ethnic Politics,Separatism of States and Nations in Eurasia and the World,p.21.
(14) 参见Bloch,M.,translated by Peter Putman,The Historian’s Craft,Manchester University Press,1954,p.188。