论我国信访制度的困境及其完善，本文主要内容关键词为：困境论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1001-4527(2010)05-0108-04
今年，正值国务院《信访条例》修改、实施五周年。“抓信访”有力地推动了“保稳定、促发展、分党忧、解民困”，密切了党和政府与人民群众的联系，维护了人民群众的合法权益。但是，当前我国仍处在社会矛盾严峻的转型期，和谐社会建设依然任重而道远。在这一背景下，深入认识我国信访制度，思考其面临的困境，关注其前途命运，探寻其完善之道，就显得尤为重要。
一、信访制度解读
1.概念
信访，“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。这是《信访条例》(国务院，2005年)第2条第1款所作的界定，该界定将信访仅限于信访人向行政机关提出，由行政机关处理的活动，笔者称之为“狭义的信访”。其实，不只行政机关，各级党委(包括其纪检部门)、人大、法院、检察院乃至企事业单位等非行政机关也都依法或按有关政策承担着实质的来信、来访任务，只是国务院的行政法规无权规定这些非行政的内容而已，笔者称之为“广义的信访”。
信访制度，就是对信访活动的各种规定，包括法律、行政法规、部委规章、地方法规、地方政府规章、司法部门的规定及党的政策等各种规范，它们是信访工作的依据。1951年6月7日，政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这是中国特色信访制度正式确立的标志。1995年，《信访条例》颁布，我国信访制度逐渐成熟。2005年国务院新的《信访条例》实施，党和政府越来越重视信访工作。目前，国家层面的信访制度渊源主要包括：《宪法》、《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》、《信访条例》、《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》、《最高人民法院信访处接待来访工作细则》、《人民检察院控告申诉检察工作细则》、《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》及中办和国办转发的“三个意见”：《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《中央和国家机关干部下访的意见》、《把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》。当然，各地人大、政府等制定的信访条例、实施细则等就更多了，不再赘述。信访制度必须为“良法”，这是实现信访法治的首要要求。
2.信访制度的功能
笔者以为，我国的信访制度至少具有民意表达、权力监督、权利救济、社会稳定四大功能。
第一，民意表达的功能。建国之初，毛泽东主席就说，“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”。①政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，为人民群众广泛参政议政提供了制度保障。信访是民主的体现，有利于人民当家作主。
第二，权力监督的功能。“一切有权力的人都容易滥用权力，一直到遇有界限的地方才休止”，②这是一条中外亘古不灭的道理。对权力的监督包括：权力(如立法权、行政权、司法权)制约权力，还有权利制约权力，信访属于后者。它对国家权力的乱作为、不作为等渎职、失职行为能起到监督作用，从而促使国家权力正确行使。
第三，权利救济的功能。有权利就有救济，没有救济保障机制就无所谓权利。《信访条例》第1条开宗明义，将“保护信访人的合法权益”作为立法目的，并且置于“维护信访秩序”之前，可见，权利救济是当前信访制度追求的主要功能。
第四，社会稳定的功能。当前，转型期的社会矛盾冲突层出不穷，企业改制、土地征用、房屋拆迁、环境保护、劳资纠纷、社会保障等都是热点领域，涉及社会各个阶层。通过信访，定纷止争，化解矛盾，可以发挥社会“减压阀”的功能，维护国家的长治久安。
二、信访制度面临的困境
国务院新的《信访条例》运行五年来，一定程度上发挥了其积极功效，但尚远远不能满足人民群众日益增长的需要，在法理、制度、实践方面都面临着重重困境。
1.法理困境
信访制度被指动摇法治基础，主要在以下方面受到法理质疑：
第一，信访救济被指是典型的人治行为。依法治国已经写进《党章》和我国《宪法》，但信访救济不是依靠制度运转，而是依靠领导人的批示，领导重视才能解决问题。人民群众因循历史传承，常寄希望“清官”来为民做主，而众所周知，“总统是靠不住的”。有人认为，信访救济与法治理念背道而驰。③
第二，信访救济被指消解司法权威。司法应是权利救济、社会正义的最重要，也是最后一道屏障。但是，因司法程序繁杂、成本高、厌诉的传统习惯及司法不公等原因，遇到权利被侵害，人民群众首选不是到法院“打官司”，而是“找领导”；被视为“最后一根救命稻草”的也不是司法，而是信访，即使法院判决已生效，继续上访仍大量存在。
2.制度困境
第一，政府专职信访机构职权配置不足。《信访条例》第6条虽然规定，县级以上政府信访机构有“受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查”等职权(职责)，其实，并没有调查、处理的实权，只不过是一个“挂号处”、“收发室”，它最大的权力就是建议权，“对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议”。人民群众对权力部门及其公务人员的投诉最终还是转送到权力部门手中，自己充当自己案件的法官。
第二，信访机构庞杂，统一协调机制不力。各级政府及其部门、党委、人大、法院、检察院，乃至企事业单位都设有信访接待部门，却缺乏有力的统一协调常设机构，联席会议制度往往只针对重大、群体事件，领导干部定期接访和下访也只是临时机制，并非天天办公。看似信访渠道畅通，齐抓共管，实则，人人负责往往等同无人负责。信访事项大多起因十分复杂，涉及诸多部门，往往只能在各个部门之间横向“转圈子”，或者在街镇、区县、地市、省、中央纵向“转圈子”。
3.实践困境
第一，信访效率低下，对人民群众被损害的权利救济不周。这根源于上述制度缺陷：政府专门信访机构没有调查、处理的实权，统一协调机制不力，信访处理主体自己充当自己案件的法官等。2004年，针对上访人群，中国社科院学者于建嵘的课题组进行了一项迄今国内最大规模的专项调查显示，通过上访解决问题的只有2‰。④2009年，实行领导接访和干部下访制度后，媒体报道，各地掀起了一股信访高潮，这正好说明，大量侵害人民群众利益的事情尚有待解决。
第二，越级上访不断，对社会秩序维护不利。基层解决不了问题，上访群众认为，“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，于是，出现赴省进京上访、反复上访、大规模群体上访、极端方式上访，严重影响经济发展、社会稳定，成为社会乱源之一。而《信访条例》规定，实行“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，“走访，应当向本级或上一级机关提出”，不支持越级上访，并将信访绩效纳入公务员考核体系。由于政绩观扭曲，为降低上访率，对赴省进京上访者，各地甚至采取了侵害人身自由的各种非常措施。2003年后，虽取消了收容遣返制度，但诸如“陪访”、“接访”、“截访”、“劫访”等方式又应运而生，还有因“精神病”依法“被救助”进精神病院的，进一步加剧了和上访群众的对立。信访人被“推来推去”，不停地“转圈子”，长期积压的怨气始终得不到化解，有的甚至被以诬告陷害、诽谤予以行政处罚或刑事处罚，饱受打击报复，致使其逐渐陷入与各级党和政府冲突、对抗的道路，信访制度由社会矛盾的“减压阀”变为“加压器”。
三、信访制度不可废弃的理由
信访制度深陷如此困境，有人主张弱化信访制度，更有人主张直接废除信访制度，⑤也有人主张强化、完善信访制度。笔者以为，信访制度不可废弃具有如下几个理由：
1.宪法依据
信访制度并非缺乏宪法支撑，指其有悖法治精神，未尽然。作为国家根本大法的《中华人民共和国宪法》第41条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。信访正是当家作主的人民群众管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的途径和形式。既是公民的宪法权利，就只能完善，岂可违宪废弃？
2.域外经验
在国外，包括西方法治发达国家，中国式的信访制度同样存在着，请愿制度、申诉专员制度(也称为督察专员制度)在100多个国家、地区流行，并发挥着作用。瑞典督察专员制度(Ombudsman Institution)被认为是“当代促进和保障人权和基本自由的一种高度发展的工具”，是实现“行政法治”的重要保障。⑥在日本则有行政相谈制度、行政苦情申诉与处理制度、行政投诉解决促进委员会制度。⑦美国白宫也设有“总统通信办公室”。当对一项国家法案不满时，主张单独写信、集体请愿和司法渠道解决的比例，据调查，在美国分别为：57％、29％、2％；在西德分别为：12％、7％、1％。⑧这些都表明，信访制度具有普世价值，信访与法治是兼容共存关系，西方领导人批示在国外不被视为人治行为，中国领导人批示也可以是依法行使职责。
3.历史传统
正如苏力先生所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解”。⑨尧舜时期的“进善旌”、“诽谤木”、“敢谏之鼓”是中国信访制度的源头；“纳言”也可谓中国最早的信访官职；西周设“路鼓”与“肺石”制度；秦汉有“公车司马”与“诣阙上书”；魏晋开始设置“登闻鼓”制度；南北朝正式出现了“邀车驾”这种上访形式；唐代匦使院的设置建立起了比较正规的信访制度；清代有“叩阍”与“上控”制度等。⑩古代的信访制度与纳谏制度、诉讼制度和监察制度在很大程度上互有交叉，共同对维护社会秩序和国家稳定起到了重要的作用。我国古代已形成了完备的“直达天听”的信访制度，置历史传统于不顾，废弃信访制度，恐怕只会与禁燃烟花爆竹令的实际效果相同。
4.现实价值
信访的前述四大功能虽有待完全发挥，但总能发挥些作用，特别是在矛盾突出的社会转型期，中央高度强调和谐社会建设的情况下，信访制度的意义就尤显重要。另外，一旦废弃信访制度，不只是四大功能丧失，还会授人以柄，被指违宪以堵民之口、逆世界潮流而动、开历史的倒车等，实有百害。还有，在群众看来，司法的受案范围有限，程序繁琐，专业性太强，需要耗费大量经济、时间和人力成本，且还存在司法有欠公正和司法执行不力的情况；而信访的启动门槛低，方便快捷，避免繁琐的程序，只指实体结果的正义，易于为普通群众接受。
四、完善信访制度的建议
1.成立信访监察局，借助监察权强化处访权
“没有调查就没有发言权”，政府信访机构没有实质调查权、处访权，就不能很好发挥综合协调功能，“事要解决”的目标实现起来就很困难。在日本，总务厅行政监察局(评价局)就是行政相谈、苦情申诉、行政投诉促进制度的受理机关。(11)合并政府信访机构与监察机构(与党的纪检部门合署)，会强化信访机构的调查权与处访权，大大提高信访效率。合并后，依据《监察法》第四章(即第19条到第29条)关于监察权限的规定，新的信访监察局享有下列权力：责令停止违法违纪权；查询权；要求解释和说明权；查阅或复制材料权；扣留、封存材料权；责令不得变卖、转移财物权；“双指”调查权；建议停职权；查询存款权；提请法院冻结存款权；提请协助权；纠正、撤销、补救、录用、任免、奖惩、行政处罚、责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职、完善制度等监察建议权；警告、记过、记大过、降级、撤职、开除、没收、追缴、责令退赔的监察建议或监察决定权；列席政府会议或监察会议权；奖励权。包括了实质调查权、监察建议权、监察决定权等。在接访中，新的信访监察局通过体察民意来监察百官，又通过监察百官来直接促进信访事项的解决，从而建设和谐社会。
2.进一步畅通信访渠道
具体建议为：第一，建立地方信访综治中心，与已有的地方政务中心合署(地方党委、人大、政协、法院、检察院可派员参与)，保障办公场所，对群众反映的信访事项，由政府信访监察局牵头协调(在党委的指导下)，各部门联动，现场办公，实行“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”。第二，设置上级信访监察局驻地办。主动下访，既减轻了省城和北京的信访压力，又为地方节约了劝阻上访的财政开支，最重要的是便于就地调查、解决信访事项。其中，上级信访监察局驻地办的人事、财政要与地方独立，公务人员应实行地方任职回避和任期限制。第三，大力推进实施网络信访。网访避免了走访给上访人带来的不便及给省城和京城带来的压力。不仅要有网络接访，更重要的是必须要有网络答复。特别要强化信访信息公开，只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，网络信访全程都应公开，接受社会监督。当然，提交网络信访前，信访人必须作出“是否愿意公开”，“是否已知晓诽谤、诬告、陷害等可能承担行政或刑事责任”的选择。
3.切实落实人大信访制度
在我国实施人大信访制度具有宪法性法律依据。根据我国《宪法》、《各级人大常委会监督法》、《全国人大代表及地方各级人大代表选举法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《全国人大议事规则》等规定，人大代表由选民选举产生，“应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务”，选民可以依法罢免代表；一府两院由人大选举产生，受其监督，对其负责，人大有询问和质询等权力；“可以组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告，做出相应的决议”。但是，这些宪法性法律的规定并没有得到落实，要建立一种真正有效运转的“选民——人大代表——人大(询问和质询、特定问题调查等)——权力部门”模式的人大信访制度，还有待立法完善。
应进一步完善人大代表选举、任职和罢免制度。人大代表应真正由选民选举产生，享有优渥的经济和政治等待遇。人大代表应将接待选民，处理选区信访事项作为最重要日常工作。应真正落实选民监督权，选民可以依法随时用选票来撤换失职的人大代表。人大代表，至少人大常委应专职化，兼职是不可能做好信访工作的，他没有失业的压力；尤其自身在有权部门兼职的，如何调查、处理自己呢？(12)
应进一步完善人大询问和质询制度。将信访事项列为询问和质询的重要内容，是该制度的应有之义。但，依《各级人大常委会监督法》，一府两院对质询案的答复，若人大常委会过半数不满意的，可以要求受质询机关再作答复。如果还是不满意，怎么办呢？关键的地方，它没有规定。人大常委会是否可以作出某种决定，如，要求重新处理信访事项或罢免有关公职人员等？另外，应建立人大代表信访事项函询制度，作为人大询问和质询制度的前置程序，以人大代表函询方式对权力部门及其公务人员起到示警和督促作用，充分发挥人大代表的作用，也减轻人大会议工作量。
应进一步完善人大特定问题调查制度。首先，什么是特定问题？对哪些问题可以调查，立法未作明确规定，因此，实践中启动信访事项调查的甚少。笔者以为，对一府两院及其工作人员违法、贪腐、侵害人民群众利益的信访事项，包括制定规则的行为，都可以纳入调查范围。第二，依现行规定，人大代表很难提起特定问题调查。应该像普通提案一样，全国人大10个常委，省、市人大5个常委，区县人大3个常委，就可以向本级人大常委会提议调查信访事项。但是，《各级人大常委会监督法》规定，五分之一的常委书面联名才能提起特定问题调查，并且，即使达到人数要求，该成立调查委员会的提议是否交付常委会决议，最终由主任委员会决定，法律也没有规定主任委员会决定的程序，即提议可能石沉大海，根本不会付诸表决。第三，即使决议组织信访事项调查委员会，也欠缺程序规定和制度保障，调查听证程序、强制调查权、调查时限、调查结果社会公开权、调查报告的效力等，都未规定，而人大信访要实现中央“事要解决”的要求，这些都应规定。
4.厉行依法行政，树立司法权威
依法行政是依法治国的关键，可以从源头上减少信访量。“法无明文规定不得行政”，行政行为必须合法，包括合乎实体法和程序法。行政主体没有法定职权、超越法定职权和不履行法定职权的行政行为，都可能因违法侵害人民群众的利益而引发信访，如，不是依据法律，而是依据自己的“红头文件”实施行政行为。无视程序法的规定，行政行为不公开，不尊重当事人的参与权，引发上访的也很多。另外，行政行为还必须合理，不得滥用法定行政裁量权，例如，在执行征地补偿时，地方政府部门一律按照国家规定范围内的最低标准或私下单独商议标准，补偿过低或补偿不均，从而引发群众上访。依法行政必须完善行政问责制，加强政府信息公开，特别是接受媒体监督。
改革司法，树立司法公正和权威，从而把大量社会纠纷从信访领域引向司法解决机制。扩大司法受案范围，允许提起公益诉讼，对“红头文件”等抽象行政行为的合法性可附带审查，对内部行政行为侵害公民重要权利的应予以受理。采取司法便民措施，对经济确属困难的，予以“缓、减、免”诉讼费，指定律师提供法律援助。法院人事权和财政权不受地方政府控制，坚持司法独立。提高法官职业素质和待遇水平，强化错案责任追究制度。应当通过司法途径解决的信访事项，告之依法提起诉讼。不服生效判决的，只能按照审判监督程序办理。降低司法执行费，丰富司法执行手段，增强司法执行的能动性和透明性，实行司法执行责任制。
注释：
①《毛泽东文集》第6卷，人民出版社，1999年版，第164页。
②[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆，1987年版，第154页。
③刘丽、陈邕凌：《走出信访制度的困境》，载于《行政与法》2006年第1期。
④赵凌：《信访实行50多年走到关口 2‰解决概率让人痛心》，载于《南方周末》2004年11月4日。
⑤于建嵘：《信访制度已不适应市场经济环境》，载于《中国青年报》2009年7月27日；胡星斗，任华：《废除信访制度的建议书》，http://www.huxingdou.com.cn,2006-3-14。
⑥罗豪才：《瑞典的督察专员制度》，载于《国外法学》1981年02期；黎军：《瑞典议会督察专员制度简介》，载于《政治与法律》2002年04期。
⑦张晓可：《中日信访法规比较研究》，载于《中国行政管理》2006年第12期。
⑧加布里埃尔·A·阿尔蒙德，西德尼·维伯：《公民文化》，华夏出版社，1989年版，第216、220、231页。
⑨苏力：《送法下乡》，中国政法大学出版社，2000年版，第90页。
⑩孙林：《中国古代的信访制度》，载于《人民法院报》2005年11月7日。
(11)赵卫忠：《上海信访趋势及应对措施》，载于《政府法制研究》2006年第12期。
(12)曾慧：《专职代表制是提高人大代表素质的有效途径》，载于《社会主义研究》2004年第6期。