新型城镇化与教育管理改革，本文主要内容关键词为：教育管理论文,化与论文,城镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城镇化是指非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的社会变迁过程。传统城镇化存在的问题突出表现在：重物不重人，城镇地区对于农村转移人口的基本公共服务提供严重不足，土地城镇化快于人口城镇化。受城乡分割的户籍制度影响，截至2013年底，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，难以融入城市社会。而且在政府主导的城镇化模式下，行政权力独大，公民权利不彰，各种显性和隐形的行政侵权不断。要解决上述问题，必须走新型城镇化道路。 新型城镇化的核心是“人的城镇化”，“人的城镇化重视人的权利、人的福利、人的主体性，以人的全面发展为出发点和最终归宿”。[1]《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出推进城镇化的首要原则是“以人为本，公平共享”，具体要求是：“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。”[2] 新型城镇化要求为城乡居民提供更加公平优质的教育公共服务，要求教育管理必须做出相应变革，必须解决在新型城镇化进程中中央和地方政府统筹不够、权责不清的问题，解决公众参与不够的问题，解决对政府问责不够的问题。这三个重要的管理问题不解决，农村转移人口的教育机会均等很难实现，人的城镇化很难实现。 一、加大政府统筹力度，特别是加大中央政府统筹力度，为农村转移人口提供均等的受教育机会 传统城镇化的突出问题正是表现在政府职能定位的错乱，新型城镇化要求政府“为所当为”。我国传统城镇化的核心特征是低成本扩张、强势政府主导，政府行政权力扮演着远比市场因素更为重要的角色。政府主导的城镇化模式有其优势，但也有缺陷，突出表现在政府职能存在越位与缺位现象。政府职能“越位”现象主要表现为政府的经济职能过强，政府职能的“缺位”主要表现为公共服务供给不足。新型城镇化强调以人为本，倡导社会正义，而城乡基本公共服务均等化则是其必要条件，基本公共服务是政府应该提供的公共产品，是民生的范畴，是基于民权的价值诉求。[3] 教育是政府公共服务的首要组成部分，而且位列“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等诸项民生事务之首。在新型城镇化背景下，就教育而言，政府的首要职能是为所有城乡居民提供公平有质量的教育服务，尤其是保障农村转移人口的受教育机会均等化。 城镇化给当前教育带来的最大挑战是农民工子女在城镇地区的教育机会均等问题。20世纪90年代以来，随着“两为主”政策即“以流入地政府为主、以公立学校为主”政策的实施，基本解决了随迁子女在流入地接受义务教育的问题。但高中阶段教育及就地高考问题逐步凸显，异地中考、异地高考政策成为当前考量教育是否公平的一个关键变量。 为因应这种形势，2012年8月，国务院办公厅转发教育部、发展改革委、公安部、人力资源社会保障部《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，要求各地确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，并制订具体办法。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》也明确提出“保障随迁子女平等享有受教育权利”，此处所说的“教育”并不仅仅限于义务教育。 截至2014年8月，有27个省份明确了随迁子女在当地参加中考的政策，有30个省份明确了随迁子女在当地参加高考的政策。[4]不论是异地中考政策还是异地高考政策，存在的主要问题都是对于报考资格所设置的“门槛过高”，表现在或明或暗、或直接或间接与户籍挂钩。之所以与户籍挂钩，主要原因如下：(1)异地中考、高考政策会导致流入地中学阶段教育资源的紧张，增加了流入地的教育承载力，流入地政府主要担心其是否有能力、是否有财力去承载。(2)异地中考、高考涉及多种利益冲突，其中最主要的是流入地非户籍群体与流入地户籍群体的利益冲突。我国高校招生名额分配到省，异地高考政策意味着农民工子女要占用流入地户籍人口招生名额，给户籍学生造成更大的考试竞争压力和更小的录取几率，引致一些户籍学生家长的激烈反对。这两个原因导致流入地政府具有强烈的地方保护主义动机，深度推进异地中考、异地高考的动力不足，为流动人口子女设置了较高的报考条件门槛。 要实现教育公共服务全覆盖，需较大资金投入，而地方政府财力有限。城镇政府尤其是吸引外来人口较多的流入地政府，缺乏动力和能力向所有常住人口提供均等的包括教育服务在内的公共服务，其深层次原因是流入地政府缺乏财力。要解决这个问题，需要建立健全包括教育在内的农业转移人口市民化成本分担机制，由政府、企业、个人多方合理分担公共成本。各级政府应该承担起应负的责任，其中，中央政府是关键。 城镇化本身所具有的复杂性、动态性、跨地域性，要求各级政府合理划分权责分工，重点加强中央政府的统筹力度，中央政府特别要注重解决农业转移人口跨省流动带来的教育成本分担问题。具体而言，中央政府有四点责任： 第一，中央政府积极推进并深化财政体制改革，合理划分事权和支出责任，提升地方财力，形成适应新型城镇化发展的财政制度基础。在税收分成上，中央政府要向地方政府让利，增加共享税比重，提高地方政府分成比例。在税制设计上，要稳定地方税基，构建有利于人口城镇化的地方税体系。 第二，中央政府转移支付制度需要进一步完善，需要以常住人口为基础完善转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。中央政府的财政转移支付制度以户籍人口为依据，流入地吸纳了大量的农村转移人口，但中央政府没有为这些人口的公共服务提供财力支持，[5]“中央请客，政府买单”，这让流入地政府非常为难甚有抱怨。有人认为“两为主”的实质是由中央政府将流出地政府的义务教育责任转嫁到流入地政府身上。可以建立“学费随学籍走”的经费流动机制，减少流入地地方财政的教育投入压力。通过在全国推行可跨地区结算使用的教育券制度，解决教育经费在区域间的“支出流动”问题，这样可以有效解决城市地区教育经费的不足，消除户籍制度对学生自由流动带来的不利影响，进而提高城市接纳农民工随迁子女的积极性。 第三，中央政府对各地提出统一要求，取消根据考生户籍的报名招生方式，使报考资格与户籍分离，与居住证制度挂钩。2015年10月国务院公布的《居住证暂行条例》自2016年1月1日起施行，条例规定：公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。县级以上人民政府应当建立健全为居住证持有人提供基本公共服务和便利的机制。县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供下列基本公共服务：义务教育；基本公共就业服务；基本公共卫生服务和计划生育服务；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务等。同时规定，居住证持有人在居住地享受报名参加职业资格考试、申请授予职业资格等便利。居住证制度的建立，为落实和完善进城务工人员随迁子女就学和升学考试办法提供了一个新的思路。 第四，中央政府负责改革高考“根据考生户籍确定分省定额指标”的招生录取方式，并实现全国统一高考。户籍之所以与高考难以分离，主要原因在于，各高校是根据考生户籍分省投放招生定额指标，引发了户籍人口与非户籍人口的利益冲突。本文认为，当前国情下，出于教育秩序和考试秩序的考量，依然需要分省投放定额指标，但“如何定额”成为改革的切入点和关键点。建议不再像过去那样根据户籍学生的规模定额，而是根据流入地学籍学生的规模定额，以高考报名人数为基本依据确定招生名额，按照一定的比例适当增加流入地的招生规模，消弭户籍人口与非户籍人口在定额问题上的利益冲突。为推进此项改革，需要取消分省命题的考试方式，实行全国统一命题考试。这样也有助于解决“高考与户籍捆绑”的问题，使得高考如同现在的考研一样，实行全国统一考试，根据学生成绩进行录取，而且完全与户籍脱钩。 二、完善城镇化进程中的教育治理结构，促进民主参与 对于农村转移人口，“基本公共服务均等化”为何迟迟不能来到?为何推进乏力?一个重要原因是他们的话语权不够、民主参与机制缺失。“以人为本的城镇化内在地要求一个更加开放自由的社会与之相适应。对尚处在现代化进程中的中国而言，宏大、系统的城镇化工程更是一个渐进的历史过程，需要更多更大的社会力量参与其中”。[6]“新型城镇化如果离开了对公民权的尊重，没有公共精神的培育和公民参与的扩大，‘基本公共服务均等化’就只能是美好的幻觉”。[7] 城镇化与民主化没有同步推进，是我国城镇化推进中的一个突出问题。我国城镇化进程中，在涉及农村土地征用、城镇规划、基本公共服务提供、社区建设与管理等公共事务时，农民、农民工及其子女参与不够，其知情权、参与权、决策权、监督权不能得到有效保障，致使其很多法定权利受到损害，引发诸多社会矛盾。城镇居民是二元社会结构的既得利益者，决策者、两会代表、媒体工作人员、网民等往往都是城市居民，有话语权和决策优势。由于现实存在的利益冲突会导致社会排斥，农民和农民工的利益诉求往往不能得到充分表达和有效整合，他们的权益不能得到有力保障。 在城镇化进程以及教育行政管理中，利益相关者参与不够或者没有参与，是当前一个最突出的问题。利益相关者有强烈的利益诉求和参与热情，他们的充分参与有利于解决信息不对称问题，有利于形成“激励相容”的共识性决策，有利于决策的理性化、科学化。“了解公众的需求最有效的方式就是让其参与决策和管理过程。公众很清楚自己需要什么，他们参与了的决策才更有针对性，才能更好地解决问题。政府只有采取更多的渠道与公众进行更多地互动，政务公开，广泛听取民意，各种决策才会更加合理。这就要求公众参与政策过程的方式、方法的多元化、便捷性、公正性和公开性，这样才有可能真正做到公共政策制定时的各种利益的协调和综合”。[8]城镇化涉及多方利益冲突，必须通过一定的制度安排，完善治理结构，提升治理水平，让各方利益相关者特别是农村转移人口通过民主参与机制充分表达利益诉求，并在此基础上有效整合利益诉求，以达成利益共识，提高决策的科学化、民主化水平，有序和谐推进城镇化进程。 新型城镇化进程中，在国家与社会的权力关系上，需要实现国家权力与社会权力的良性互动，维护公民权。新型城镇化不仅是从高度的中央集权到适度的地方分权和城市自治，同时还包括从高度的国家集权到社会权力的扩大、社会自治。社会权力与国家权力是对立的统一，其要义是以社会权力制约国家权力，实质是“以权利制衡权力”。推进新型城镇化，就是要在国家与公民社会的关系上实现还权于民，在物与人的关系上实现人的主体回归。从这个意义上说，新型城镇化是以人为本的城镇化，也就是“扩大公众参与，还权于民”的城镇化，在国家与社会二元互动架构中强调公民本位、权利本位和社会本位，尊重农民和农村转移人口的各种权利，而国家(政府)权力则是有限的，政府只是社会治理主体的一个。[9] 我国城镇化面临的首要教育难题就是如何促进教育公平，缩小城乡间、区域间、校际间的教育质量差距和教育投入差距，特别是解决城镇内部教育新二元结构问题。从管理和治理的角度看，在城乡间、区域间、校际间、人群间的教育差距背后，存在着话语权、决策权的巨大差距，农村地区、落后地区、薄弱学校、弱势群体的话语权不够甚至缺失，是导致教育不公现象持久存在的重要原因之一。教育不公平背后隐藏着社会不公正，教育中弱势群体的声音容易被遮蔽、被掩盖、被忽视。因此，需要建立健全弱势群体有效参与、深度参与教育治理的体制机制。 在教育管理中，城镇化进程中要建立民主参与机制，使农业转移人口向政府、向社会充分表达其对于各级各类教育的利益诉求特别是机会诉求，使农民工及其子女(包括留守儿童)充分参与学校内部管理，使他们享有对于教育政务与校务的知情权、参与权、决策权和监督权。教育中的民主参与，将是城镇化进程中破解二元教育结构、实现教育机会均等、提高教育决策民主化科学化水平的关键性制度保障。 民主化是教育治理的典型特征。治理与教育治理不仅“使民主运转起来”，而且使民主形态出现了转型和创新。教育治理中的民主是微观层次上的参与式民主，与原有的民主形态相比，这种民主是非国家性民主、是基层民主、是实质性民主。这种民主之所以是实质民主，因为它关涉到每一个利益相关者的“实体性权利”，与传统的选举民主相比，它更直接指涉个体权利与利益。这种民主是对代议制民主的改进，代议制民主通过曲折的政治选举，最后强调代议者要“为人民服务”，而治理中的协商式直接民主则更多的是强调政策议程自下而上的优先性，强调基层微观决策中的“人民自己为自己服务”。例如，在学校管理中教师和学生的民主参与，有利于更直接有效地维护师生的各种实体性权利。 共同治理释放了社会活力，限制了政府不当干预，但这并不意味着政府作用的削弱和退出。在多方参与的共同治理中，政府依然发挥着主导作用，只不过在社会广泛参与的共同治理框架下，政府发挥主导作用的范围、方式发生了重要变化。具体言之，政府在教育治理中的主导作用或“元治理”角色表现在以下几个方面：(1)协调和整合多元主体的利益分歧，特别是户籍人口与农村转移人口的利益冲突，维护公共利益，保证教育领域公共利益的最大化；(2)确定教育发展的方向、目标、标准，解决多元主体的目标分化问题，产出公共政策和制度，为多方主体参与管理提供共同的行动目标和行为准则；(3)进行宏观规划、统筹和调控，解决城镇化进程中教育改革区域化、分散化、碎片化等问题；(4)对教育治理的效果进行问责，通过实体性和程序性规则，对于各相关治理主体进行问责，也对政府自身的绩效进行问责。 要履行好上述职责，政府必须转变教育行政职能，同时要加强自身能力建设，通过建设一个充满现代精神的“服务政府、法治政府、责任政府”来完成其“元治理”的重要使命。[10] 三、建立健全针对政府的绩效管理和教育问责制度，督促政府切实履行其职能 政府绩效管理是转变政府职能、提高政府效能的重要抓手，绩效管理必然伴随问责。问责制对于问责对象的行为具有良好的导向、监督和矫正功能，是一种有效的管理手段。建立问责制的重要性和必要性已被多国的实践反复证明。我国的政府绩效管理与问责迫切需要由经济增长型绩效管理向服务型政府绩效管理转型。城镇化进程中推进服务型政府绩效管理与问责，是保障和改善民生的迫切要求，是维护社会公平正义的必然要求，也有助于夯实政府的合法性基础。[11]在城镇化进程中，建立健全政府教育问责制的实践动因或者根本动因在于解决教育发展中的一些突出问题，特别是均等化教育服务的提供问题。 在新型城镇化背景下，完善针对政府的教育绩效管理与教育问责制度，必须解决“问什么责、对谁问责、谁来问责、怎么问责”等一系列问题。 其一，问什么责?教育问责制之“责”有政府责任和法律责任两层含义，“从最广意义上看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时所承担的否定性的法律后果，即法律责任。”[12]两种责任相互联系，不能履行政府责任，就必须承担法律责任。因此，明确政府的教育责任，并据此进行教育政绩考核，是追究法律责任的前提。 在新型城镇化背景下，政府的教育责任主要是为城乡居民提供更加公平、更高质量的教育服务，具体而言包括诸多需要政府履行的教育行政职能，前文已经详述，在此大致概括为：(1)以建设服务型政府为宗旨，重新定位教育行政职能，建立城乡一体的教育管理体制，合理划分各级各类政府权责，不断提高政府推进城镇化进程中教育改革与发展的能力；(2)加大政府统筹规划力度，根据新型城镇化进程中人口流动、产业结构升级调整以及全国城镇化合理布局的要求，优化教育的体系结构，调整教育的空间布局；(3)推进户籍制度改革和学籍管理改革，深化异地中考和异地高考改革，确保农业转移人口的教育机会均等；(4)建立和完善多元的教育投入体制，积极改革教育人事制度，为破解教育二元结构提供相对充足的财力和人力资源保障；(5)在教育治理现代化进程中作为“元治理”角色，推进利益相关者特别是农村转移人口的民主参与力度，推进城镇化进程中教育治理的现代化，以民主化推动城镇化进程中的教育改革与发展。 可以说，在城镇化背景下，对政府进行教育问责的方向、范围已经明确，可以此为基础完善针对政府和政府官员的评估指标体系。重点对不作为、乱作为、决策失误等行为进行责任追究，保障政府各项教育职能落实到位。 其二，对谁问责?当然是对“政府”问责。但是，“政府”严格讲是一个抽象概念，在我国政治体制和行政体制下，各级党政机关的党政主要领导或者说“党政一把手”对于城镇化进程中的区域经济社会发展和教育发展具有决定性影响。只对抽象的地方政府进行问责，容易使问责虚化；只对教育行政部门(地方教委或者教育局)及其负责人进行问责，力度往往不够。“项庄舞剑，意在沛公”，对于政府问责(包括教育问责)的实质和重点是对于党政一把手的问责。2006年温家宝总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中强调，要“加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”。2008年中央开始选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。但是，目前存在一个显而易见又难以解决的问题是：对于地方政府进行问责，行政首长是被问责的对象，那么，实质上是地方一把手的党委书记是否应该被问责?如果应该，书记与行政首长的责任应该如何划分?只有合理划分党政之间的职责、权力和责任，才能避免问责过程中的党政冲突。该问题亟待进一步研究。 其三，谁来问责?“谁来问责”涉及的是问责的主体问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确要求，各级政府要定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告教育工作情况，主动接受和积极配合各级人大及其常委会对教育法律法规执行情况的监督检查以及司法机关的司法监督。这些体现了建立健全教育问责制的要求。但是，力度还是不够，需要建立健全专门的政府绩效管理与问责机构。我国政府绩效管理体制时至今日仍未理顺。例如，在中央层面，尚未明确政府绩效管理的领导机构，而办事机构则变动频繁。例如，2006年，国务院决定由当时的国家人事部作为政府绩效管理的办事机构；2011年，国务院批准建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，联席会议办公室设在监察部。2014年，国务院又决定，由中编办具体负责政府绩效管理工作。需要尽快健全和规范政府绩效管理体制，具体建议包括：在国务院之下设立政府绩效管理委员会，以便统一组织、指导和协调国务院各部委和各省、市、区的政府绩效管理工作；将地方政府绩效管理领导机构名称统一为政府绩效管理委员会；依法明确国务院政府绩效管理办事机构，保持其稳定性和工作的连续性，并以中央政府绩效管理办事机构及其隶属关系模式规范地方政府绩效管理办事机构的隶属关系，改变地方政府绩效管理办事机构隶属关系紊乱的格局；在中央和省级政府绩效管理委员会之下设立政府绩效管理咨询委员会，为科学有效地推进服务型政府绩效管理提供智力和技术支持。[13] 其四，怎么问责?“怎样问责”涉及问责的时间、程序、方法等问题。在问责时间与程序上，应该走向常态化、制度化。我国的行政问责制是在“非典”时期被催生并加速推进的，现在一些地区的行政问责包括教育行政问责依然具有“风暴式”、“运动式”特点，有相当的人治色彩，这种问责在短期内也有效果，但从长远看，对于地方政府的教育问责的启动与程序不能由上级政府与领导的偏好来决定，教育问责需要常态化、制度化，需要建立一种长效机制。在问责与考核的方法上，应该由传统的定性考核转向定量考核。传统的定性考核方法存在相当大的主观性和模糊性，而运用统计方法根据考核指标体系对地方政府及其领导班子进行定量评价，用数字说话，更具客观性和清晰性。这就要求建立区域教育发展监测制度，严把统计数据质量关，由于运用统计数据准确与否直接关系到评价的质量，这就要求严把统计数据质量关，提高考核指标数值的准确性，更好地发挥统计数据的管理功能。[14]标签：新型城镇化论文; 户籍人口论文; 农村人口论文; 绩效管理体系论文; 社会改革论文; 人口问题论文; 农村论文; 时政论文; 户籍论文;