我国教育财政决策机制的路径分析，本文主要内容关键词为：路径论文,机制论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G467文献标识码：A文章编号：1004-633X(2006)04-0014-04
一、我国现行教育财政决策机制中存在的一些问题
教育理念、教育理论首先要转化为教育决策，然后由教育决策转化为教育工作行为，教育决策是教育理论和教育政策之间的桥梁。在正确理论指导下的科学决策是教育健康发展的关键。教育财政决策是教育决策的重要组成部分，是其他教育决策得以实现的基础，制约着一个国家或地区的教育和经济发展的总体水平和速度，制约着教育公平与效率的实现；教育财政决策机制不完善而在政策制定上可能出现的“黑箱操作”以及由此而产生的随意性现象不可避免，会带来一系列严重的后果。我国现行的教育财政决策机制中存在着许多问题，需要重新构建和完善。
我国现行教育财政决策机制中，依然存在无法可依和有法不依的状况。首先，我国现行的教育法规和财政法规中，对教育经费的负担、分配责任不明确，没有相关的法律条款的约束，各级政府对教育的财政支出标准不一，在财政支出中伸缩性最大的是教育财政。尤其是部分省市的县、乡两级财政面临严重危机的时候，极大地影响了农村教育的财政投入[1]。其次，在教育财政决策中，教育法往往起不到应有的作用。我国《义务教育法》中明确规定：实施义务教育所需要的事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证，但在许多农村地区把一部分费用转嫁到农民和学生家长身上。《教育改革和发展纲要》(1993)中明确指出：“到2000年国家财政性教育经费支出占国内生产总值(GDP)的比例应达到4％。”但是，实际上2000年国家财政性教育经费占国民生产总值的比例不到3％，而且，在1993年后的这些年中，国家财政性教育经费基本维持在2％-3％，只有2001年达到最高，为3.19％，而世界上绝大多数国家在5％以上，我国几乎是最低的[1]。因此，我国的教育财政政策法规在一定程度上流于形式，在执法过程中产生一种“法律缩水”或“法律打折”现象。
我国现行教育财政决策机制中，缺乏公平性和效率性。目前我国教育财政决策结果引起严重的教育财政支出不平衡。第一，义务教育财政经费在区域之间、城乡之间分配不均衡，区域之间的不均衡实际上主要由省内差距引起的。另外，义务教育投资体制存在城乡“二元性”，即纳税人的义务教育负担城乡有别，一定程度上扭曲了实施义务教育的宗旨。第二，高等教育财政资源配置在不同类型院校之间分配不平衡，由于地方财政实力差距大，东、西部地方院校财政投入悬殊大，教育部直属院校之间由于受外部不确定因素的影响差异显著。第三，我国预算内教育经费在三级教育之间的分配不合理。根据《中国教育统计年鉴1993-1997》可知，生均预算内事业费之比，高等教育远远高于初等和中等教育，而世界一般发展中国家的比例为1∶1.7∶8，发达国家为1∶1.1∶4.3，我国高等教育经费在预算内教育拨款中的比例偏高。同时，在我国农村地区义务教育阶段经费不足已十分突出：农村中小学教师工资不能按时发放；基本的办学条件得不到保障；为了实现普九目标进行学校扩建，债务负担沉重。政府没有给学校提供必要的办学经费，没有承担足够的教育财政责任，学校“乱收费”现象屡禁不止。农村税费改革将使义务教育投入面临更大的短缺。根据国际经验，无论从教育公平还是效率的角度，政府对初等教育的投入效用都大于中、高等教育。所以政府对三级教育投入比例决策不恰当，使得教育财政丧失了公平与效率性。当然，需要强调的是，相对于义务教育财政而言，高等教育财政投入比例过大，并不意味着我国高等教育的总投入太多了，我国高等教育处在大发展阶段，需要大量的资金投入，但可以通过投资主体多元化的方式来解决。
我国现行教育财政决策机制中，决策程序不规范。教育经费预算的经费项目、经费标准、教育经费在预算支出中的比例、教育经费在地区和学校间的分配等重大事项的决定权都掌握在财政和教育行政部门，现行财政和教育部门权力过大，财政资金分配不透明，教育财政资源配置的官僚主义倾向严重，具有很强的随意性和“暗箱操作”的嫌疑。例如：我国现行的财政转移支付制度存在偏向发达地区的倾向，对贫困地区的财政转移支付数量有限，发达地区本来就具有较雄厚的地方财政实力，又得到了更多的中央财政支持，从而更加拉大了地区间的财政差异，是缺乏科学化和民主化的决策机制的结果。
二、教育财政决策机制的路径依赖
教育财政决策机制是规范教育财政决策的制度设计，包括决策制度和监督制度。新制度经济学认为，制度提供一系列规则界定人们的选择空间，约束人们之间的相互关系，从而减少环境中的不确定性，降低交易费用，提高决策效率。教育财政决策机制的有效性取决于制度安排的效率。任何一项制度安排的效率在很大程度上依赖于制度结构中相互依存的其他制度安排的效率及其影响，即一项制度安排的有效性取决于制度结构中相关制度安排是否与之相容及耦合。换言之，取决于现行制度环境是否与之相匹配。如果没有有效的基本制度环境作为决策的依赖路径而盲目进行教育财政决策，其结果会导致教育财政制度陷入无绩效的“路径依赖”和“锁闭”状态下的恶性循环中。教育财政制度是否合理有效，取决于教育财政决策机制是否完善，有效的教育财政决策机制依赖于以下相关路径的建立：
1.政府对教育财政支出的责任：具体、明确
我国《教育法》中关于保障教育经费的投入，提出了“三个增长”的要求。国家通过立法的形式来保证教育投入，体现了政府对教育的重视和管理的法制化，同时也表明了各级政府对教育负有不可推卸的责任。教育服务属公共产品或准公共产品，在市场经济条件下，政府应在资源配置中起主导作用，教育经费主要由政府财政提供，教育定价或消费主要由政府调控而不是主要由市场供求决定。
一般来说，教育财政支出由各级政府分别承担，但各级政府间的责任、权力划分，即对教育财政的分担比例在不同体制的国家存在较大的差异。我国义务教育和地方性非义务教育(主要指地方所属大中专高校)，由于地方属性较强，主要由地方政府财政负担。但是由于地方财政差异较大，而中央和省级财政具有税收优势，为了减少地区间教育发展的不平衡性，中央政府和省级政府应明确本级政府的财政资助责任，建立规范、具体的教育财政转移支付制度，填补生均教育财政支出的缺口，保障学校教育的正常运转。
2.教育财政决策队伍：专业化
教育财政决策是财政部门和教育行政部门的一项重要职能，决策者的能力大小、水平高低在很大程度上反映其决策质量的高低。要提高教育财政决策的效率和质量，对教育财政决策者的素质提出了更高的要求。教育财政决策者首先要掌握财政学和教育财政学的相关理论，其次要了解一国或地区的财政和教育财政实际状况。我国教育财政决策基本上是行政部门领导的“官员决策”，缺乏财政和教育财政方面专家学者的参与和专门研究结论的支持，带有一定的盲目性。教育财政决策是以理论研究和实证研究为依据的决策过程，因此，要集中一批专家学者加强教育财政的理论和实际研究，并参与到教育财政决策队伍中来，提高决策者的专业素质，从而提高教育财政决策的效率和质量。
3.教育财政决策原则：公平、效率
公平是人类追求的理想目标，从经济学的角度来看，教育公平就是合理地分配教育资源。教育财政是教育资源的重要组成部分，教育财政来自于税收资源，是纳税人的贡献，政府在进行资源配置时，要做到公平、公正和公开，坚持以公平优先兼顾效率的原则。义务教育是公共产品，非义务教育是准公共产品，教育产品的属性决定了政府在教育资源配置中的基础性作用。公共产品应该由政府提供，准公共产品应由政府和市场共同提供。这样就奠定了政府在义务教育、非义务教育阶段的不同作用，政府应该依法提供全部的义务教育，并承担所有的义务教育经费；政府应该部分地承担非义务教育经费，并通过合理的制度安排，搭建多元化筹措教育经费的平台。然后，在公平的基础上追求教育财政资源配置效率。比如，浙江省部分县市通过教育券的方式分配基础教育财政资源，就是把公平和效率统一起来的很好尝试。
4.教育财政决策模型选择：多元化[2]
教育财政决策模型是从教育财政决策过程中提炼出来的影响教育财政决策的主要因素，以最简洁的方式凝练成指导教育财政决策的基本模式。这些模式大多来源于政策科学，但每种模式的适用范围与特定的社会文化背景、政策制定主体的状况密切相关。教育财政决策问题是复杂的，对不同的问题要采用不同的方式和方法，这在客观上决定了政策制定的模型不是唯一的。
理性模型。该模型是基于理性主义的，在20世纪60年代后被普遍采用，它的核心是花最小的代价得到最大的成果。方法是最理想、科学和合理的，是制定政策追求的标准。但在实际应用中需要分析所有的影响因素和所有的解决方案，因而带来了许多困难。
渐进模型。该模型认为制定政策的实际过程并不完全是理性的过程，决策者并不是每年都对现行的政策进行全面审查，政策制定需要依据以往的经验，在现有政策的基础上渐进发展，对现有政策进行局部调整，不断适应变化发展的新形势。模型特点：稳妥可靠，渐进发展，但具有很大的保守性，是我国政策实践中广泛采用的一种政策模型。这些年来，我国教育经费在三级教育中的分配比例逐步调整，使之趋于合理，符合该模型的发展趋势。
精英模型。这种模型在传统的不民主社会里应用广泛，由于人们的知识水平不高，思想观念保守，不具备理性决策能力，所以政策的制定依赖于精英的推动，反映精英阶层的价值观和信念而不是一般民众的要求。因此，一个国家教育政策的制定完全依赖于精英模式是危险的。我国的精英模式是以集体决策的方式进行的，这种集体并非公民的集合，而是居于领导职位的“长官”的集合，他们是教育决策的主体，且是单一的决策主体，我国当前的教育财政决策多数是这种模式。
公共选择模型。就是把公共选择理论应用到公共政策制定中的一种政策模型，公共选择是一种非市场的集体选择。“经济人”在集体选择中，实际的政策居于利益群体的中间，是一种妥协的一致同意的结果，体现了公平和多元化原则。但该模型的要求比较苛刻，它要求公众具有较高的科技文化素养，还要有开放的政治环境和畅通的反馈渠道。该模型的决策结果与渐进模型有些雷同，但在倡导民主、科学的今天，不失为有益的尝试。人民代表大会作为教育财政决策的最高权力机关，提倡专家学者参与教育财政决策过程，以及下面谈到的由人大代表、各类学校代表等组成的审查、监督委员会都是体现公共选择模型的思想。
教育财政决策机制要充分体现科学和民主特征，需要集各种决策模型之长。教育财政政策决策过程应是一个多主体的互动过程，完全依赖于某一种模型是片面的，必须扬精英、渐进、理性模型之长，根据参与主体的公共选择达成各方面利益均衡，得到一个稳妥的方案。
5.教育财政决策过程：科学化、民主化、法制化
所谓科学化是指教育财政决策机制的合理性，而且这种合理性需要制度的、程序的和技术方面的保障。民主化是指教育财政决策过程应该有最广泛的参与群体，使教育财政决策走出经验判断和个人意志的窠臼，真正成为一个理性决策过程。而法制化是指保障教育财政决策科学化、民主化所必须建立的行政立法和司法立法[3]。
教育财政政策的制定和决策是一个复杂的过程，会受到外部和内部环境的影响。外部环境主要是指社会政治和经济环境，内部环境指决策人物、决策组织、决策信息的传递、资料的收集整理、专家咨询。只有全面把握外部环境和内部环境中各种影响决策过程的因素，并从系统论的整体性角度出发，把各种积极因素合理组合，使其形成一种向上的互动的合力，才能建立一个科学、有效的决策机制，从而推动决策过程的科学化[4]。
实现决策的民主化要做到决策的公开和透明。首先，要有最广泛的参与群体，任何政策制定总是在一定的组织机构内进行的，而民主国家决策之达成是经由一种政治的程序，使团体和成员在决策过程中均享有参与权。其次，《预算法》中应明确教育财政资金的分配原则，应明确规定教育财政决策的最高权力机关是同级人民代表大会，人民代表大会具有对教育财政资金分配的决策权，保证教育财政决策机制的公开和透明[4]。
规范教育财政决策过程需要相关的行政和法律制度作保障，比如《教育法》、《预算法》、《行政法》等。在实际执行中要建立“问责制”，对决策中的违规行为要追究相关人员的行政和法律责任，只有通过法制化的轨道才能保障教育财政决策的科学化和民主化。
6.教育财政决策审核和监督体系：独立、健全
为了保证公共教育经费在公立学校之间的公平分配，应建立从中央到县的四级公共教育财政拨款审核、监督委员会，分别由各级人大代表、各类学校代表、教育财政方面的专家学者和政府相关部门的代表组成。其职能是审核本级教育财政经费的分配方案并呈报本级人民代表大会批准，且在方案的实施和执行过程中进行全程监督，及时了解方案执行过程中出现的各种问题，并监督其适时修正[5]。因此，在法规完备之后，必须设计保障法规执行的监督检查机制和责任追究机制，及时发现违规行为并依法追究政府有关领导人的行政和法律责任。
三、教育财政决策机制的路径设计
我国教育财政决策长期以来是以经验决策为主的决策模式，在从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，教育财政投资中的问题日渐突出，促使人们对教育财政决策机制进一步地审视和思考。教育财政决策的效率和决策机制的科学性依赖于路径设计的合理性，针对我国教育财政决策的环境特点，融合相关的影响因素，提出如下教育财政决策路径：
首先要认定教育财政中存在的问题，然后提交专业决策组织，决策组织根据教育财政决策原则和决策模型提出解决方案，公共选择模型在充分吸收理性、渐进、精英模型优点的基础上作为主要决策模型；决策方案应交由审查、监督委员会进行审查，将信息反馈给专业决策组织进行方案修正，方案成熟后提交人民代表大会表决，若方案不能通过，则返回再修正，若通过人民代表大会的表决，则形成政策制度和法律文件，由教育行政或财政部门等遵照执行，并接受监督委员会的监督；在执行过程中出现问题应及时向专业决策组织和审查监督委员会反馈，以便进行再决策。由人民代表大会表决通过和成立由多方代表组成的审查、监督委员会等，都体现了公共选择的核心理念。该决策路径是一个互动的循环模式，有利于充分调动和发挥各方面的积极性，形成一个权力交叉、相互制约的决策机制。
四、决策建议
为了这种互动循环模式的顺利展开，需要重点解决以下问题：
1.减少教育财政决策的泛政治化倾向。政策是理论和实践、理想和现实的结合点，同时也是处理各种利益关系的原则，政策决策过程中会受到各种因素的影响和制约，特别是政治和权力的支配和干预。教育财政决策是教育制度决策的核心部分，与绝大多数人的利益息息相关，应极力避免政治和权力的影响。教育财政决策的制定不是出于政治利益的考虑和代表某些政治集团的利益，而是从整个国家国民素质的提升和教育发展的大局来考虑的，应具有长远性、持续性和一贯性。
2.在教育财政决策机制建立的过程中：(1)提高教育财政决策队伍的整体素质。对各级教育财政决策部门的决策者进行教育财政方面的专门知识培训，同时邀请一定数量的教育财政方面的理论和实证研究的专家学者参与到决策队伍中，作为决策的生力军。(2)教育行政部门要争取事权与财权的统一，呼吁提升教育财政拨款的级别；根据教育财政决策模型多元化的要求，建立科学的教育财政投入、预算和拨款模式，并通过法律制度加以保障。(3)实施教育财政决策信息披露制度，及时公开教育财政决策结果，使之透明化。(4)建立以同级人民代表大会作为教育财政决策的最高权力机关，改变现行的财政与教育部门权力过大、财政资金分配不透明的现象。(5)建立教育财政决策的审查、监督和修正制度，建立教育财政决策审查、监督委员会。教育财政决策结果应接受教育财政决策审查、监督委员会的审查和监督其实施，发现问题应敦促有关部门及时修正；对决策过程中的违规行为，审查委员会有权追究有关人员的行政和法律责任。